后鄉土社會背景下農村社會政策實施過程中存在的問題

楊瑞雪

(內蒙古師范大學法政學院,呼和浩特010024)

一、問題的提出

中國鄉村社會在從“傳統”到“現代”的歷史變遷過程中,其基本性質和特點經歷了從“鄉土社會”到“后鄉土社會”的轉變。這期間我國鄉村社會的發展也經歷了從“傳統鄉土社會”時期、到城鄉二元體制下“人民公社化運動”時期、再到市場經濟體制下的“家庭聯產承包責任制”時期、再到城鄉統籌發展以及“鄉村振興”時期。在此歷史變遷過程中,我國基于國家建設的宏觀戰略目標,在不同時期根據城鄉發展需要制定了相應的社會政策。隨著改革開放的深入和社會主義市場經濟的加快發展,我國成功地實現了從農業國向工業國的轉變。農業補貼工業發展的歷史時期已經過去,我國已經成功完成了工業生產資料的積累和人民物質文化的滿足,然而城鄉發展的差距依然較大,在制度、政策、資金、人才、基礎設施建設等層面我國依然面臨農村遠遠落后于城市的現狀。黨的十九大報告指出,“中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”[1]

基于這一新時代社會發展的新問題、新矛盾,黨的十九大報告首次明確提出實施“鄉村振興”戰略,并提出“堅持農業農村優先發展”。然而,這一新時代的農村盡管依然保留著部分“鄉土性”,但其相較于費孝通先生提出的“鄉土社會”已經發生了質的改變。學者陸益龍指出,“當前鄉村出現的‘大流動’現象,意味著不流動的鄉土已經變遷,流動性成為后鄉土性的突出特征;伴隨著鄉村流動,鄉村結構也已出現了分化和多樣化;隨著國家農村建設的推進和深入,鄉村社會空間的公共性越來越強。”[2]那么在這后鄉土社會的時代背景下實施“鄉村振興戰略,堅持農業農村優先發展”面臨何種新的困境,我國農村社會政策在實施過程中其不足及缺陷又出現在哪里?基于此,本文旨在分析后鄉土社會的歷史形成過程及其特征,并進一步探討我國農村社會政策在后鄉土社會的實施過程中存在的問題。

二、后鄉土社會的歷史形成過程及其特點

正如費孝通先生所說:“舊中國是一個典型的鄉土社會,具有很濃的鄉土特點。”[3]143而鄉土社會的特點費孝通先生也曾在《鄉土中國及其變遷》一文中從生存空間、人口流動、社會結構以及生產生活方式四個方面總結出如下四個,即“五谷文化世代定居、相互隔絕;‘不求人’的封閉經濟;以己為中心的‘差序格局’;重農輕商的熟人社會”[4]144-145。

然而這種舊中國的“鄉土社會”在經歷了建國初期的土地改革、人民公社制度、1978年的家庭聯產承包責任制,以及改革開放后的城鎮化進程等一系列社會變遷后,其“鄉土性”已經不復存在。“鄉土中國”逐漸變成“離土中國”,而這一鄉土社會大變局的根本動因是以土地為中心的生產生活方式已經發生了徹底的改變。建國初期的城鄉二元戶籍制度雖然把農民依舊綁在土地上,但其原有土地所有權的集體化使農民產生搭便車行為,從而喪失了生產積極性,導致農民的生產遭受破壞,進而影響到農民的生存發展權利;社會主義市場經濟體制下家庭聯產承包責任制的實行盡管極大地激勵了農民生產的主動性和積極性,但使大批農民離土離鄉、進城務工;1992年糧食統購統銷制度的取消則使鄉村社會邁入了一個新時期——“鄉村社會的市場轉型期”,農民不再被束縛在土地里,為了增加收益,他們開始融入市場經濟的潮流中,因此這一時期開始出現了鄉村社會的“大流動”,打破了“五谷文化世代定居、相互隔絕”的生存空間。而正是這一系列的變革必然會導致鄉土社會經濟結構發生質的改變,除了農村原有部分人口從事農業外,其余人口要么放棄土地離土離鄉進城務工,要么離土不離鄉半工半農。由此可見,市場經濟已經徹底改變了與外界隔絕的鄉村,“不求人的封閉經濟”已經被打破,“重農輕商的熟人社會”也已變為半農半商的市場關系。正如學者陸益龍所定義的,“從社會轉型的歷史和現實經驗看,中國鄉村社會已經具有后鄉土性”[2]。但“后是指鄉土性特征部分維續的情況下,鄉村社會結構所發生的轉變”[2]。由此可見,“后鄉土社會”已然是一個本質上區別于“鄉土社會”的新時代,這一時代有著新的鄉村特點及困境。

三、后鄉土社會時期農村社會政策實施過程中存在的問題

王思斌老師在《社會政策實施與社會工作的發展》一文中指出,所謂社會政策實施“指的是一項社會政策變為社會現實,即在實際上被呈現的社會過程”[5]。我們同時要強調社會政策的實施區別于社會政策的執行,“社會政策的執行是指按照已有的設計去做,它主要表現為政策執行人員的官僚化行為,在社會政策的制定面前,執行者是按照既定的規則和標準行動的人。在這里,科層化的政策執行體系發揮著決定性的作用。社會政策實施則不然,它包含了社會政策執行者、社會政策對象及政策實施環境中的諸多要素之間的相互影響及其結果”[5]。

按照這一定義,筆者認為社會政策的實施過程可以分解為:社會政策自上而下發揮作用的過程中發生了什么(社會政策執行者);民意在自下而上對社會政策制定產生影響的過程發生了什么(社會政策對象);社會政策實施環境;社會政策的實施方法這幾個要素。接下來,逐一分析后鄉土社會時期農村社會政策實施過程中各個要素間存在的問題:

(一)社會政策自上而下發揮作用的過程中存在的問題

首先,在后鄉土社會背景下,農村社會政策自上而下發揮作用的社會環境發生了質的改變。在社會主義市場經濟體制下,國家和鄉村社會被更多中間的基層政權以及經濟因素隔離開來,國家不再像計劃經濟體制下那樣能夠直接、有效地對地方社會、百姓實施監督、管理和保護。這就致使基層政府成為連接國家和村民的主要中間人,國家的政策能否執行、怎樣執行、對政策的理解是否有偏差、社會政策是否被村民接受等這些過程問題都取決于鄉村基層政府這些社會政策的直接執行者。

其次,在后鄉土社會背景下,農村社會政策自上而下發揮作用存在各自地方性的理解偏差和認同障礙。由于市場經濟的作用,國家不再承擔全體公民的社會保障責任,而是將權限分給了市場和個人,這樣對激發村民勞動積極性和創造性是極為有利的,但同時也意味著基層政府在國家和社會之間獨享一定的自主權,“地方勢力構成了一種‘隔離地帶’,將國家和鄉村中的村民隔開”[6]P230,這就造成農村社會政策的執行依賴于基層政府對社會政策的理解程度。如果基層政府不能正確理解、把握社會政策的主要內容和精神實質,那么在實施社會政策時就會產生因對社會政策所要達到的長遠價值和精神意義理解不到位而將政策實施短期化、功利化,從而將沖突矛盾轉變,或者還會存在社會政策過度實施現象。

正是因為基層政府的社會政策執行者對農村社會政策存在各種各樣的理解偏差,造成了村民對社會政策各種各樣的認同障礙。這些政策實施過程中存在的問題都是導致村民對國家政策的意義及其現實價值認識產生障礙的原因。因為這樣的障礙存在,使得農村社會政策實施在需要百姓配合時存在著一定的矛盾和沖突,從而影響社會政策實施的效果。

再次,在后鄉土社會背景下,農村社會政策自上而下發揮作用時存在基層組織力減弱、邊緣化的問題。后鄉土社會時期,農民在社會政策的支持下已經可以從城市、鄉村以及互聯網等多渠道獲得經濟收入,農村已經和城市有著千絲萬縷的聯系,二者在經濟上唇齒相依、在生活物資上互通有無、農村的勞動力更是城市化進程中推動城市發展必不可少的因素。農村已經不再是原來城鄉二元區隔下那種保守而封閉的流動性較少的社會了,隨著新一代農民進城讀書、就業、經商,新的生活方式、新的信息溝通技術、新的文化價值觀已經逐漸滲透到農村。農村逐漸從原有的以人情社會、高同質性社會、完全依賴土地、單一的社會網絡、差序格局、禮治秩序為特點的鄉土社會,轉變為以經濟理性、流動性強的異質性社會、多種收入來源、向外拓展的熟人網絡、基層政權、村民自治等為特征的后鄉土社會。

但是“村基層組織的權力在現代化和市場轉型過程中,雖然形式上和程序上越來越民主化、合法化,但無論與鄉村生活和村民之間的距離,還是與國家主體行政體系的距離都越來越大,也就是村基層組織權力正面臨邊緣化”[7]。這種基層組織權力的邊緣化與組織能力弱化現象主要表現為:第一,農村“空心化”現象,即村里青壯年以及高學歷人才的外流,導致農村基層黨組織人員年齡普遍偏大、受教育程度普遍偏低、后備干部缺乏,進而影響基層組織的血液換新、其陳舊的價值觀念和行為方式必然影響基層組織在社會政策的實施過程中進行與時俱進、開拓創新的組織方式與服務方式;第二,因前面所提到的基層政府在國家和社會之間獨享一定的自主權,使“地方勢力構成了一種‘隔離地帶’,將國家和鄉村中的村民隔開”[6]P230。

(二)社會政策制定自下而上的民主化過程中存在的問題

“社會政策實施不僅具有任務目標,也具有過程目標。任務目標是指社會政策所要解決的具體問題,所要達到的具體福利目標;過程目標是指社會政策在執行過程中要培養受助對象的自信心,提高自我效能感和增強解決問題的能力、技巧。鼓勵農民參與提高社會政策執行效果,是完成其任務目標的關鍵性環節”[8]P323。

我國當前社會政策改革區別于前一階段的強調社會穩定、效率優先、兼顧公平,開始更加注重社會公平、以人為本、關注民生,更加傾向于對弱勢群體的關注、鼓勵社會福利多元化發展。綜上所述,不論是社會政策的總體發展趨勢的需要,還是政策執行過程中對提高農民受助對象自信心、自我效能以及社會參與程度的過程目標需要,都與社會工作“助人自助”的價值觀、“給受助者增能”的科學方法、提高受助者的“社會參與程度”、為國家社會政策的出臺“收集民意”等一系列專業價值理念和專業服務不謀而合。

然而,當前我國社會工作尚處于制度不規范、本土化理論體系不健全、專業社工人才流失階段。實際上,從事社會工作的主體人員是國家的行政人員,這一群體在實際提供服務時雖然有豐富的工作經驗,但較缺少系統的社工專業的價值理念和科學服務方法技能,容易將案主的問題歸結為個人原因,很少能從社會政策、社會環境等較為全面的社會支持系統出發為案主增權。而許多受過專業訓練的專業社工又因體制內的各種條件限制,不能順利從事社會工作領域的工作,造成大量社會工作人才的流失轉改其他行業工作。而體制外的社會工作機構又因資金來源不足難以留住人才,使許多專業社工在現實面前放棄了自己的專業。

社會工作制度的待完善和專業社會工作者的流失這一現狀導致我國社會政策在實施過程中的不規范和不專業,在社會政策自上而下和自下而上的實施階段都缺乏互動的橋梁。而中間的基層組織又存在問題,未能達到社會政策實施過程應有的“任務目標”和“過程目標”效果,從而制約了社會政策的實施和制定,影響國家社會保障的有效傳達以及民意的收集。

四、結語

從上述后鄉土時期農村社會政策在農村實施過程的問題分析中可以看出,后鄉土社會農村的基本問題并不是單純的國家問題也非單純的農民問題,更不是市場“這只看不見的手”的問題,所以只依靠任何一方單純的努力都是不夠的。

首先,在社會政策的制定層面,國家社會政策應加大力度彌補城鄉二元社會時期帶來的城鄉人居環境和社會保障差距,讓農村重新成為農民老有所依、幼有所養、人人向往的綠色、生態創業家園;在提高社會政策實施的有效性方面,應大力推動農村社會工作在我國基層行政領域以及社會服務領域的發展,只有專業社會工作在我國農村得到普及和應用,農民和國家政府之間互動、溝通的橋梁才能夠建立和完善起來;在提高農民精神文明建設和鄉村治理能力方面,應加大政策支持力度,為基層政府人才的引入和良好教育機構的培育,創造必要的資金投入和政策支持。

其次,在社會政策的實施過程層面,應讓新鮮的年輕血液注入基層組織,充分發揮農村進城讀書學子的優勢,提供政策支持,讓他們返鄉回鄉政府工作,這樣既可以照顧家中的老人和子女,又可以大力發展鄉村。同時,大力發展農村社會工作服務機構,讓專業的理念和方法幫助村民解決家庭問題、社會保障問題、社會政策實施不到位等問題。相信在社會工作專業的服務價值理念和助人專業技巧的幫助下,農村存在的問題都會得到良好的解決,這樣既可以改善國家政府在農民心中的形象,也可以提高社會政策實施的有效性,真正使國家和社會之間形成良好互動和有效溝通。