鄉村治理現代化面臨的困境及實踐路徑

周 蓉

（首都師范大學政法學院，北京 100089）

1 推進鄉村治理現代化的重要意義

黨的十九屆四中全會把構建基層社會治理新格局作為重要內容進行部署，為推進新時代基層治理現代化工作提供了方向和路徑。鄉村治理現代化是實現鄉村振興的必然要求，是緩解我國社會主要矛盾的重要舉措，也是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

1.1 鄉村治理現代化是實現鄉村振興的目標導向

鄉村振興，善治是根基。黨的十九大對鄉村振興戰略的實施提出了總要求，其中“治理有效”在諸因素中發揮著重要作用。而近年來，隨著農村經濟社會的發展，農村治理問題頻發，如農民工季節性的城鄉流動導致村民自治主體缺失、德治教化被忽視等問題，給實現國家治理現代化帶來了考驗。因此，要想實現鄉村振興目標，必須以善治為基本的目標導向。鄉村振興戰略是黨的工作在農村基層的重要表現，是全面建成小康社會的重要方式，是實現農業農村現代化的重要途徑。鄉村治理現代化作為鄉村振興的基石，是實現農業農村現代化目標的保障，是實現鄉村振興的有力抓手。因此，只有立足我國鄉村社會發展實際，努力實現鄉村治理現代化，才能提高5 億多鄉村居民的獲得感。

1.2 鄉村治理現代化是適應我國社會主要矛盾變化的現實需要

黨的十九大做出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大政治論斷［1］。進入新時代，人民群眾對美好生活的需要不僅僅是豐衣足食、矛盾化解、安定有序，而且包括民主參與、依法維權、共享建設改革發展成果，還包括社會和諧、風尚良好。但發展的不平衡不充分問題一直比較突出，制約了人民群眾對美好生活需要的滿足與實現。長期以來，城鄉二元結構影響了我國社會的發展，影響了基層農民的積極性，制約了我國國家治理體系與治理能力現代化的推進。推進城鄉融合發展，是推進我國城鎮化發展、縮小城鄉差距的重要舉措。通過推進鄉村治理現代化，滿足村民多層次多樣化需求，實現城鄉要素更加順暢地流動和公共資源更加合理地配置，讓改革成果惠及全體人民，最終實現城鄉融合發展。

1.3 鄉村治理現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面

治國安邦重在基層。黨的十九屆四中全會指出，要推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務［2］。我國是一個農村人口占比很高的國度，治理有效不僅關乎農村和諧穩定，更是國家的“穩定器”。可見，作為最基本的治理單元，鄉村治理是推進國家治理的重點領域，是國家治理體系的有機組成部分。鄉村治理現代化是實現國家治理現代化的“最后一公里”，沒有鄉村治理現代化，就不可能實現國家治理現代化。鄉村治理現代化的推進直接關系到人民獲得感、幸福感、安全感的滿足問題。

2 鄉村治理現代化面臨的困境

黨和政府一直高度重視鄉村建設，隨著國家治理現代化的提出，鄉村治理取得了一定成績，使得鄉村社會各個領域的建設逐步進入正軌，穩步向前推進。然而，鄉村治理仍然面臨諸多難題。

2.1 鄉村治理主體協同合作程度低

當前，我國基層農村已進入脫貧攻堅的決勝期。如何處理好基層黨組織、鄉村社會組織、村民自治組織、村民等治理主體力量之間的關系，充分發揮其合力作用是一個治理難題［3］。

在我國，鄉村治理的主體主要是政府、村兩委。村委會是村民自治的載體，是村民的代表，也是鄉鎮政府在鄉村管理中的代辦人。鄉鎮政府是村級行政單位的上級指導機關，村級黨支部在鄉村事務管理中也發揮著領導作用。但農村基層組織分工比較細致、人員比較分散，大多數矛盾和問題僅僅依靠一兩個組織單獨發力難以得到有效解決。就實踐過程來看，農村基層黨支部的強大領導力量和村委會的軟弱性形成了明顯對比，所以兩者在農村實踐活動中無法構成平衡的治理結構以及協同的互動關系。因此，在處理基層群體性問題與矛盾時缺乏有效的力量和資源的整合，在工作中及各項事務的執行中難免會出現不和諧現象，往往陷入循環往復的協調和溝通之中。因此，如何協調好基層黨組織、鄉村社會組織、村民自治組織、村民、政府之間的關系，是鄉村治理環節中必須要解決的一個重要問題。

2.2 行政化下沉與鄉村自治“沖突”，治理主體流動性強

在加快形成黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障和科技支撐的社會治理體系的進程中，黨委和政府是主導，其作用得到了充分發揮，而公眾參與則還是弱項。

治理現代化，應是國家政權與民間社會合作雙贏的良性互動。就基層社會治理而言，應是鄉鎮政府和村民自治的良性互動。但近年來，行政化下沉現象日益嚴重，與鄉村自治構成了一定的緊張關系?！吨腥A人民共和國村委會組織法》中明確規定了鄉鎮政府和村委會之間的關系，但法律法規并沒有明確劃定指導和監督的權限范圍及方式方法，給政府留出了肆意定奪的余地。因此，在我國鄉村治理模式運行過程中，鄉鎮政府常常把兩者之間的關系看成是上下級關系，鄉鎮政府干預鄉村基層事務。另外，村民民主意識不強且流動性較大。大量的農民工在城鄉間流動，使得鄉村治理具有可變性。雖然他們是農村戶籍，但是事實上已在城市買房居住，基本上不在農村生活，所以幾乎不參與鄉村治理。這便導致村民參與度不高，給鄉村治理現代化帶來了挑戰。

2.3 自治、德治和法治未能發揮較好的合力作用

黨的十九大報告指出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系?！叭稳诤稀钡闹卫砟Ｊ绞青l村治理的新路徑，但在具體實踐中“三治”未能發揮較好的合力作用。一是在我國鄉村治理實踐中，“三治融合”關系尚未厘清。我國社會治理體制的24字方針要求鄉村治理體系應是社會協同、公眾參與，但仍然難以抵擋行政化的壓力。二是村規民約缺乏有效的執行規范。在我國，村規民約是對國家法律自上而下模式的補充，但這種自發型權力在執行上存在程序不規范問題。三是在鄉村治理體系中法治支撐不足。在我國鄉村，村民對國家法的認知度不高，傳統的講人情、講關系的思想仍然存在，無形中削弱了法律在鄉村治理中的權威性。

2.4 信息化時代對傳統的鄉村治理帶來挑戰

在傳統社會條件下，基層民眾之間很難實現大范圍溝通［4］。互聯網技術的發展，尤其是現代微博、微信、抖音等APP的出現，似乎一夜之間打破了傳統社會的邊界，網絡很快將傳統的鄉村社會和現代信息社會聯通起來。由互聯網衍生的“互聯網+鄉村治理”等模式紛紛出現，處于傳統向現代轉型中的鄉村社會已不可避免地融入以互聯網技術為核心的信息社會潮流之中。

改革開放40 多年來，互聯網技術日新月異，人類社會被數字化、智能設備、社交網絡、電子商務以及大數據、區塊鏈等技術的變革徹底改變。但是，部分人仍然沒有享受到互聯網時代發展所帶來的資源優勢，其中包括“老、少、邊、窮”地區的村民。尤其是在今天的鄉村，農村人口老齡化，硬件設施、技術條件落后，導致在信息鴻溝一側的鄉村居民利用互聯網獲取信息的概率較低，加之鄉村居民文化水平有限，增加了鄉村治理成本。信息不對稱影響黨和政府政策的貫徹與落實，影響村級信息反饋的時效性［5］。

3 鄉村治理現代化的實踐路徑

為解決鄉村治理現代化的困境，必須處理好頂層設計的普遍性與鄉村實踐的特殊性關系。要以黨建為引領，以多元主體共建共治共享為趨勢，以自治為基礎，以自治法治德治互為補充、互相銜接，以科技為支撐，促進鄉村治理現代化。

3.1 加強基層黨組織引領，構建多元主體共建共治共享新格局

在推進鄉村治理現代化過程中，多元主體協同配合形成鄉村治理合力，是鄉村治理現代化的趨勢。只有打破鄉鎮政府和村支兩委作為主要力量的治理模式，構建“多元主體，合作協商”的治理格局，才能實現鄉村治理現代化。

農村基層黨組織是黨在農村開展工作的基礎。在基層中創新黨管農村工作的優良傳統，要把黨的領導深深植根于人民群眾中。在新時代，加強基層黨組織建設，發揮基層黨支部在鄉村治理中的引領作用，但這并不意味著黨組織部門大包大攬社會治理的一切任務。創新鄉村社會治理，根本在于既堅持黨的全面領導，又要注重讓社會各方力量廣泛參與其中。在社會環境發生重大變化的新時代，改革社會治理體制，要通過黨委和政府的合理引導、培育各類社會自治組織，充分調動優秀企業、社會組織等社會各方力量的積極性，讓其廣泛加入鄉村治理。只有合理引導和培育自治組織，才能使一些復雜的問題化解于人民內部。

3.2 增強村民參與能力，發揮村民主體作用

村民是鄉村治理取得成效的關鍵。堅持“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，也是中國共產黨取得革命和建設的偉大成績的重要法寶。黨的十九大報告提出了堅持以人民為中心的發展思想。這就進一步要求黨與群眾始終保持血肉聯系，最重要的是第一時間傾聽民眾的心聲，及時有效真心回應。

我國“楓橋經驗”之所以具有強大的生命力，重要原因是堅持群眾觀點，始終依靠好群眾、發動好群眾、凝聚好群眾。基層黨委和政府應根據本鄉村情況，借鑒和推廣有效的治理經驗，積極動員群眾，發揮其主人翁精神。村兩委應始終堅持貫徹走好群眾路線，尊重人民的首創精神，不斷壯大基層民主自治核心主體自治的活力，組織化、有序化動員基層群眾。隨著國家治理現代化進程的推進，雖然我國鄉土社會受到了一定程度的沖擊，但是鄉土的“根”還在。需要強化村民作為“共同體”的集體認同意識；需要在鄉村根植公共性，激發村民的參與意愿，提升村民的參與能力。

3.3 推進“三治合一”治理，實現鄉村善治

中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出，堅持自治為基、法治為本、德治為先，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，強化法律權威地位，以德治滋養法治、涵養自治，讓德治貫穿鄉村治理全過程［6］。在鄉村振興背景下，形成“你中有我、我中有你”相互融合的治理模式需要完善相應的機制和路徑。

推進自治、德治、法治有效融合，關鍵在于一個“融”字。推進“三治融合”，需要堅持齊驅并進、協調互補的原則。“三治融合”的要件是自治，要明確鄉村自治組織事權，并不斷推進實現鄉村治理法治化，堅持在合法范圍內開展基層自治活動，法律不僅對人們的行為起導束縛作用，更是對治理行為的有效實施起到保障作用。同時，要充分發揮德治的支撐作用。在鄉村熟人社會，如果過于強調“法治”，則可能會導致贏在“理”上而輸在“情”上［7］。換言之，要充分挖掘鄉村本土文化資源，積極發揮傳統美德、村莊輿論、倫理準則、人情關系等“軟治理”方式的力量與作用，從而使鄉村治理更加具有“鄉土氣息”。

3.4 強化科技支撐，注入鄉村治理新動力

進入新時代，科技支撐是鄉村進步的一大顯示器，科技支撐更是鄉村治理的一大亮點。現代信息的迅速發展，對現有的社會治理結構和社會秩序的構建帶來了發展契機。大數據、互聯網、區塊鏈等信息技術的不斷發展和完善為鄉村治理的發展提供了必要的科技支持。結合我國鄉村實際，在推進鄉村治理現代化的過程中，要適應信息化時代經濟社會發展規律，充分發揮互聯網技術和信息化手段對鄉村治理現代化建設的優勢。

一是根據當地鄉村的具體情況，加強信息網絡硬件建設，實施村村通網絡工程，推動村級電子政務建設，構建切合鄉村實際的“網絡問村政”工作機制。二是加強科技人才投入，出臺相關政策吸引科技人才回鄉就業發展，為當地鄉村居民開展信息技術培訓，如在農閑時期開展老年科技課堂等，鼓勵農民學習信息化相關的網絡知識。三是發揮大數據的積極作用。通過建立大數據共享平臺加速數據流動及分享，推進“互聯網+醫療”“互聯網+教育”“互聯網+養老”“互聯網+治安”等治理模式發揮作用，減少資源浪費，提升治理效率。

4 結語

鄉村治理現代化是國家治理現代化的必由之路，是實現鄉村振興的必然要求，是緩解我國社會主要矛盾變化的重要舉措。鄉村治理現代化事關5 億多農民的幸福感、獲得感和安全感。針對當前鄉村治理現代化面臨的現實困境，必須學習、領會、貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，在構建多元主體共建共治共享新格局、發揮村民主體作用、推進“三治合一”治理以及強化科技支撐上做足功課。