農戶宅基地退出補償理論研究

雷易星辰 劉義杰

（南昌工程學院，江西 南昌 330099）

長期以來，我國農村宅基地是允許農民無償、無期限、無流動使用的。這種宅基地使用制度，對農民的基本居住權起到了非常重要的保障作用。然而，由于在宅基地使用過程中重審批輕監管，也缺乏合理的退出機制，導致一戶多宅、宅基地面積超標等現象十分普遍，嚴重導致了宅基地的浪費與閑置［1］。因此，在相關理論的指導下，制定科學合理的宅基地退出補償機制，推動農戶自愿退出閑置的宅基地，是保護耕地、提高宅基地利用效率的必然選擇［2］。

1 農戶宅基地與宅基地退出補償的含義

1.1 農戶宅基地的含義

關于農戶宅基地的含義，雖然不同學者表述的內容略有差異，但基本都是來源于我國有關法律的規定。1962年通過的《農村人民公社工作條例修正草案》中就對“宅基地”一詞進行了相應的界定，并一直沿用至今。2010年出臺的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中則把“宅基地”明確為“農民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地”。為進一步加強農村宅基地管理，2019年9月中央農村工作領導小組辦公室和農業農村部聯合下發了《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，要求農村宅基地要嚴格落實“一戶一宅”的規定，即“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，且面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準”，同時“嚴禁城鎮居民購買宅基地”。

基于此，認為農戶宅基地是指農戶依法獲批、無償利用的集體所有土地，可用于建造住宅及其他保障生活所需的附屬設施。農戶宅基地具有使用的成員性、無償性、長期性、福利性和保障性等特點，同時具有一定的限制性，即農民在依法獲得宅基地使用權后，只能在該土地上建造自用住房。

1.2 宅基地退出補償的含義

宅基地退出補償是為了解決當前我國農村出現的宅基地低效利用和閑置等亂象而逐步探索出來的一種方法。其目的是通過構建一套科學的引力機制，采用經濟或物質的、資產置換等補償方式，來合理引導和鼓勵農戶自愿退出閑置的或低效利用的宅基地。通常，農戶選擇自愿退出宅基地主要有3 種情況：一是完全退出，即不論面積大小，將其在農村的所有宅基地選擇全部退出；二是合法擁有一戶多宅的農戶自愿按照規定的面積標準，將超出部分的宅基地選擇退出；三是在“拆舊建新”中將原有宅基中超出標準部分選擇自愿退出，再按照規定面積標準建造新房。這3 種退出方式都屬于宅基地退出補償的范圍。目前，我國宅基地退出補償方式主要有建設性補償、實物補償、貨幣補償等。

2 農戶宅基地退出補償的主要理論

2.1 “三權”分置政策

自實行家庭聯產承包責任制以來，我國農村土地實行的是“兩權分離”制度。這種制度在很長一段時間內對激發農民生產積極性、增加農戶收入、提高糧食產量等起到了非常大的作用。但是，隨著農村大量勞動力開始外出務工，農村開始出現大量耕地拋荒的現象。為解決這一問題，必須把承包權與經營權進行分離，即允許農戶在保留土地承包權的同時，通過一定方式將土地的經營權流轉出去。對此，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，正式提出對農村土地實行“三權分置”重大改革。

與農村集體土地的“三權”不同的是，宅基地的“三權”主要是指宅基地的所有權、資格權和使用權。近年來，隨著我國城鄉社會結構變化、城鄉空間結構演化和經濟體制改革深化，原有宅基地制度存在的問題日益突出。為此，2014年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，正式提出要對現行的農村宅基地制度進行改革。此后，在2018年1月召開的全國國土資源工作會議上，明確提出我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權”分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。

2.2 推拉理論

系統的推拉理論是由美國學者李（E.S.Lee）在20 世紀60年代提出的，但最早可追溯到19 世紀80年代由英國雷文斯坦（E. G. Ravenstein）提出的“人口遷移法則”。雷文斯坦從人口學視角全面分析了人口遷移的原因，認為經濟因素是造成人口遷移的最重要誘因。而李則把影響人口流動與遷移的各種因素區分為消極因素和積極因素兩個方面。其中，消極因素就是促使人們遷出原居住地的因素，如經濟收入低、資源稟賦貧乏、生存環境較差、退出補償機制完善等，稱之為“推力”；積極因素就是吸引人們遷入新居住地的因素，如良好的生存環境、豐富的就業機會、較高的工資水平、完善的公共服務等，稱之為“拉力”。

據此理論，農戶是否選擇自愿退出宅基地，起決定作用的是是否同時存在這樣的“推力”與“拉力”，兩者缺一不可。農民迫于生計而選擇進城務工或生活，這是因為城市能為他提供更高的收入和更好的公共服務等，即給予了其相應的“拉力”。但如果該農民所處的農村地理環境優越、資源稟賦豐富等，使其缺乏一定的“推力”，那么農戶就不會輕易選擇自愿退出其宅基地。同樣，如果農村非農收入低、退出補償機制較完善等，能產生足夠的“推力”，但由于城市缺少就業機會、生活成本顯著增加等無法形成強大“拉力”，那么農戶也不會選擇自愿退出。由此可見，推拉理論對于推進農戶宅基地的退出具有非常強的理論支撐作用。

2.3 資產置換理論

資產置換理論通常用于金融投資領域，包括整體資產的置換和部分資產的置換2 種形式。資產置換有助于合理配置企業資源，盤活企業存量資產，促進企業良性發展。上市公司實行資產置換后，其產業結構會得到優化調整，資產狀況也將得到明顯改善。因此，資產置換常被認為是處于發展困境中的企業進行資產重組方式中效果最快、最明顯的一種。

對于大多數進城務工且在城市長期生活的農戶而言，其在農村被閑置或低效利用的宅基地就相當于其資產中的呆滯資產，從經濟角度來說，該宅基地已不能為他們帶來任何價值，甚至可能成為其資產中的累贅。因此，按照資產置換理論，如果這些農戶選擇將這類宅基地進行退出，那么他們就可以從政府那里獲取相應的經濟或物質補償，相當于將呆滯的、低價值或無價值的宅基地資產置換成可支配的、有價值的現金或實物，從而使其整體的資產結構達到優化狀態。這在一定程度上不僅可以增加農民的家庭整體收入，而且能提高其生活水平與品質。因此，這種資產置換的結果對于農戶而言是十分有利的。

2.4 行為決策理論

行為決策理論是從組織行為學的角度對人們做出某種決策行為的過程進行研究的理論，主要探究人們做出決策的動機及其行為特征。它是在對古典決策理論的弊端與不足的探究基礎上不斷發展而來的。古典決策理論將人看作是具有絕對理性的“理性人”或“經濟人”，認為人們做出決策時會完全理性地從經濟角度本能地遵循最優化原則選擇方案，從而使組織獲得最大的經濟效益。然而，西蒙則認為，絕對理性的和經濟的標準都無法確切地體現人們的決策過程，因為現實生活中管理者或決策者是不可能做到完全理論性的，都是介于完全理性與非理性之間的“有限理性”的“管理人”。因此，他提出了“有限理性”標準和“滿意度”原則，主張用“令人滿意”來代替“最優化”。他認為人們的價值取向和目標往往是多元化的，這不僅受到多方面因素的制約，而且經常會發生變動，甚至出現彼此矛盾。加之由于人們的知識、信息、經驗和能力都是有限的，因此，人們不可能也不會期望達到絕對的最優化，而只要“令自己滿意”即可。

那么對于每一個農民而言，他們顯然也不是一個完全理性的“理性人”或“經濟人”，他們在做出是否自愿退出其農村宅基地的決策的過程中，一定是一個“有限理性”的“管理人”。因此，他們考慮的不僅僅是能否獲得足額的經濟或物質補償，還有如對農村難以割舍的情感、傳統家鄉觀念的影響、在城鎮就業立足的機會等。不需要每一個方面都達到最優，只需綜合能達到“令人滿意”的狀態時，他們就會自愿選擇將其農村宅基地進行退出。

總體來看，上述這些理論或政策對于制定科學合理的農戶宅基地退出補償機制具有非常強的指導意義。只有在這些理論與政策的指導下，才能有效推進宅基地“三權分置”改革，才能讓農戶宅基地的退出既有“推力”又有“拉力”，從而自愿選擇進行“資產置換”，邁向更加美好的生活。