新形勢下森林資源保護管理存在的問題及對策

張有鵬 姚亞剛 朱 濤

（1.正寧縣綠化辦副主任，甘肅 正寧 745300；2.正寧縣林業工作站，甘肅 正寧 745300；3.正寧縣林業工作站，甘肅 正寧 745300）

1 新形勢下森林資源保護管理存在的主要問題

1.1 基層林草機構職能有所弱化

近年來，歷次政府機構改革中，基層林業部門一直處于節節萎縮的趨勢，從鄉鎮林業站被撤并到綜合性中心，再到縣級林草部門成為掛牌機構等，致使基層林業監管服務失去了“觸角”和“腿”。林草職能整體歸并自然資源部門后，仍停留在機構整合而非職能重組層面，缺乏從頂層設計、職能設定、管理范圍等方面全面接軌，且受其管理幅度過大、主觀意志偏移、部門本位主義思想過強、土地財政依賴過高等因素影響，致使林草工作無形中“被邊緣化”。此外，國省林草部門相繼下放的管理權限和下達的特定項目資源，未單設林草部門的縣面臨無對應機構承接辦理的窘境。因此，作為直接服務基層群眾的縣一級出現了區域不均衡、調度不協調、職責不對等問題，加之受自然資源部門沿用原國土部門半垂直管理體制的影響，對整體并入的林草機構存在管轄權合法性不足的問題。

1.2 林業行業特性發揮明顯受限

機構改革前，分管體制下資源數據數出多門、各自為政，依托數據的資源管理難免發生沖突。國土“三調”旨在摸清資源“家底”，多沿用以國土為主的技術體系，林業技術標準參與有限，調查分類相對粗放，僅區劃林地范圍未做細化區分，且未繪制大比例尺的詳細底圖，多是勾畫在圖紙上難以落到每宗地塊，不能作為日常監管的依據，難以保障林地所有者的經營及收益等權益。此外，當前推進林地資源監管需掌握并融合應用地理信息技術，原有技術人員知識結構和業務水平大多已不適應形勢需求，且基層林業技術性工作外業多、條件差，以及技術力量匱乏嚴重制約著行業技術發揮。由于國土資源監管偏重行政管理屬性，而林草資源監管偏重公益服務屬性，受這種行業特性截然不同的影響，造成基層履職過程中難免產生偏頗，進而致使林草行業特性受到遏制。

1.3 基層林業執法監管“舉步維艱”

近年來，基層林業單位竭力推進國省林草部門部署的森林督查，但因林地“一張圖”基礎調查質量不高、數據相對粗糙、產生反饋的衛片數據與實地有出入等情況，經常導致基層林業執法查處陷入被動局面。特別是面對國家、省級重大項目建設違規使用林地時，既要依法監管履職，又要保障項目按期推進，基層執法監管時常處于尷尬境地。雖然自然資源部門具有履行“兩個統一行使”的職能定位，但其執法主體和執法機構尚未明晰，加之林草行業法規多、政策嚴、技術性強，短期內難以形成有效的執法力量。

1.4 森林資源保護區劃與利用矛盾突出

受制于原有技術手段、思維認知層次等因素影響，各地普遍對森林資源分類詳細區劃的重要性認識不足，且公益林地區劃征求林農意愿不夠充分，缺乏動態管理機制。隨著高速高鐵等項目建設征占用群眾集體林地，權益矛盾糾紛日益增多，逐步暴露出林地實際面積與林權證面積不一、林地類型與現地林情不符等問題。在當前系統框架下，草原資源考核尚有盲區，明顯出現了監管范圍尚不統一、難以一并落實的問題。由于當下開展森林旅游、生態康養等綠色服務業已成為助推地域經濟發展的重要途徑，因此各地利用現有森林資源的沖動依然存在，一定程度上會對開發區域的森林資源有所擾動。

2 加強森林資源保護監管的對策

2.1 全面理順管理體制，盡快明確職能定位

在機構已整合到位的基礎上，國省林草部門應進一步理順決策者和執行者的關系，盡快明確基層林草機構和自然資源部門的管理體制，加快職能的重組設定，注重具體職能梳理劃分，促進基層與頂層設計的全面接軌，由當地政府全面管理、統一領導，解決管轄權合法性不足和雙重領導的問題。此外，應遵循公共管理中決策者（自然資源部）、執行者（林業和草原局）、監督者（生態環境部）分離設置的原則，并結合行政體制“職責同構”規則，合理增設相應層級，在縣級自然資源部門下設獨立林草機構，以破解基層自然資源部門管理幅度過大的狀況。同時，應合理設置內設機構及隸屬事業單位，由省市編制及業務部門統一對基層承擔林草業務的事業單位職責進行梳理界定，避免出現職責盲區和推諉扯皮的現象。

2.2 注重強化林草特性，壯大基層林草隊伍

國省林草部門應進一步深化國家公園體制改革，優化自然保護地管理體系，將當前由市級林草部門管理的省級自然保護區權限下放到當地政府，便于縣級更好地履行監管職責，既能化解當地政府與直屬林業管理分局的地域分割管理局面，又能充實加強基層的林草技術隊伍，從而實現真正意義上的整體保護。國土“三調”成果公布后，省市林草部門應重新認定縣級林草資源有關數據，并盡快啟動森林（草原）資源的全面調查，以便對林（草）地類型等具體情況進行細化分類，為后續管理奠定堅實基礎。同時，應依據統一后的資源數據，重新對到戶集體林地進行勘界定權，配合做好不動產確權登記頒證工作。

2.3 科學重構林草執法，有效厘清職責界限

目前，中共中央雖然已明確綜合執法隊伍，但并未明確自然資源或林草領域的行政執法職能，依據中央執法機構改革方向，應將相應執法職能分屬涵蓋或劃歸至農業、生態環境的綜合執法機構中，這也符合公共管理中監管者與執法者分離的理論構架要求。面對當前林草執法監管“真空期”現狀，國省林草部門應盡快調研出具具體應對舉措，以便于基層工作的開展。為進一步完善我國生態環境執法體系，應充分考慮林草執法需求，整合歸并執法事項，規范執法具體程序，并統一歸并森林督查與土地衛片執法、森林資源目標管理責任制與耕地保護責任制等工作，以減少監管矛盾沖突，便于地方政府統籌協調兼顧、共同抓好保護，切實減輕基層負擔。

2.4 著力轉變思想觀念，合理利用森林資源

在當下生態保護日趨嚴峻的形勢下，極易出現對“兩山”理論的教條式理解，進而產生把生態保護好即可的偏頗導向。對此，應科學理解“兩山”理論，主動探索其轉化路徑和方法，創新生態產品經濟價值的實現機制。各地政府制定本地綠色發展規劃和政策時，應參考借鑒發達地區“美麗中國”建設的實踐經驗，結合自身發展實際和主體功能區定位，采取因地制宜的措施，建立以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。對于欠發達地區，國省林草部門應加大財政支持力度，進一步夯實生態基礎用好自然優勢，提升其保護生態和發展生態旅游（康養）業的積極性，走出適合本地的多元化高質量發展之路，真正將綠水青山變成金山銀山。

3 結語

新時代背景下，需始終堅持以習近平生態文明思想為指引，深刻領會國家治理體系和治理能力的精髓要義，全面認識基層治理現狀和機構職能定位，充分考量林草部門在鞏固生態文明建設中的主體地位。在遵循自然生態和經濟社會發展規律的基礎上，應注重強化頂層設計，持續深化機構改革，全面明確基層林草部門的職能定位，理順現行管理體制，以便更好地發揮其“山水林田湖草”綜合修復治理中的主力軍作用；應聚焦綠水青山的培育轉化和永續發展利用，開展獨具優勢、履職擔當的生動實踐，努力把綠水青山所蘊含的生態產品價值轉化為金山銀山，持續助力生態文明建設與鄉村振興，實現生態美、百姓富的有機統一。