1990-2020年村改居社區居民就業的規律、困境與出路
——以青島西海岸新區三個街道村改居社區為例

郭巖巖

(中共青島西海岸新區工委黨校,青島 266400)

改革開放四十多年來,我國城鎮化進程經歷了從低速發展向快速穩定發展的巨大轉變,其中村改居社區作為城鎮化發展進程中撤村建居的特有產物,對實現農村現代化和推進城鄉一體化具有重要意義,而對其居民來說,其最直接的現實變化就是就業方式在一定程度上發生變化。就業是最大的民生,這部分特殊群體的就業轉型和就業現狀也一直廣受學術界關注。現有的研究主要是集中于對村改居居民現狀、問題與對策的研究,而對一定時段內多個地區村改居居民就業規律認識得較少。本文為深入探討村改居居民的就業問題,選取三個不同時段改造的街道(長江路街道、薛家島街道、辛安街道)作為訪談和調查的樣本。三個樣本街道均位于青島西海岸新區東部,即原青島經濟技術開發區(以下簡稱開發區)所在地。調查采用問卷和訪談相結合的方式,調查對象選擇16-60歲的居民。

一、1990-2020年三個街道村改居社區居民就業規律認識

長江路、薛家島、辛安三個街道的居民在拆遷改造后就業率普遍很高,平均高達91.4%,分別為93.40%、92.09%、88.07%。盡管樣本社區的居民就業收入、就業形式存在一些差異,但縱觀1990-2020年的歷程,其就業在不同的發展階段有一定的規律可循。

(一)城鎮化發展角度:呈現顯著的階段性特征

青島經濟技術開發區建立之初只是一片荒原漁村、鹽堿灘涂,經過大規模的項目建設和村居改造,城鎮化發展逐步進入快車道。截至2019年底,城鎮化率提升至85%以上。根據著名的城鎮化發展的諾瑟姆曲線,城鎮化水平的提高意味著城市規模的擴大和城市人口的增加,這勢必對就業產生重要影響。同樣對于三個樣本街道的居民來說,村改居后其就業身份和就業收入均發生了變化[1]。

一是就業身份的變化。三個街道的村改居居民一般是先進行了“農轉非”戶籍改革,而后陸續推進的村居改造。伴隨著戶籍身份的改變,20世紀90年代居民享受到了非農業戶口相應的就業福利。比如,長江路街道從1993年開始啟動第一批社區改造,當時正值非農業戶口享受就業安置的時期,有一大批符合條件的適齡居民被安排到公交公司、郵政、銀行等企事業單位工作,在很大程度上解決了就業問題。隨著城鄉一體化的逐步推進,2000-2020年間的這部分居民不再享受非農業戶口政策優待,但作為游離于城市居民和農民之間的一類特殊群體,可享受政府制定的失地、失海農民的就業政策待遇,如優先錄用、社區安置、就業培訓等。

二是就業收入的變化。三個樣本街道均處于城區相對繁華地帶,交通便利,就業并不存在較大困難,且40%的居民表示拆遷后比拆遷前就業收入明顯上升,特別是20世紀90年代改造的居民表現更為顯著,45%比例的居民就業收入不變,主要集中在最近十年改造的社區,這部分社區的居民一般是失地后再改造,村改居對其就業影響不大;15%的居民收入在下降,這部分群體主要集中在薛家島街道,該街道地處沿海地帶,改造前多以養殖業、捕撈業、餐飲業為主,戶均年收入可達10萬元左右,改造后一批不符合規定的小型餐飲業、捕撈業和養殖業被明令禁止,這部分群體就業轉型相對困難,收入也大幅下降。

三是就業形式的變化。村改居后,失地、失海農民開始轉變就業形式,與城鎮化發展呈現顯著的關聯。例如,長江路街道最先完成村居改造,所在區域依托有利的地理位置不斷進行招商引資,迅速發展成為開發區的商務中心,為村改居居民創造大量的就業機會,改造后的社區居民就業選擇面廣,就業領域由單一化向多元化發展。

(二)產業角度:就業形式和結構發生變化

“配第—克拉克定理”提出,隨著經濟發展,人均國民收入水平提高,第一產業國民收入和勞動力的相對比重逐漸下降,第二產業國民收入和勞動力的相對比重上升,第三產業國民收入和勞動力的相對比重也開始上升。同樣,村改居社區居民就業人口在三次產業中的分布結構隨著經濟發展而逐漸變化。

一是就業形式帶有鮮明的產業特征。三個街道呈現出“城”“工”“海”的特征。長江路街道地處城區行政商務中心,人口密集、經貿繁榮。拆遷社區居民就業主要集中在制造業、商貿、餐飲住宿、信息科技等領域。辛安街道工業實力雄厚,聚集了一些大企業。配套的眾多廠家為當地居民提供了大量就業崗位,該街道拆遷村居中有46.6%的居民就業集中在建筑業和制造業領域,在企業務工人員占多數。薛家島街道三面環海,拆遷改造前是典型“靠海吃海”的就業模式,居民多從事捕撈、養殖和餐飲服務,村改居后這些領域的就業逐漸消退,但依托當地優勢海洋經濟產業如造船、海工裝備等解決了部分居民的就業問題。

二是就業結構與產業結構調整呈正相關。青島開發區先后經歷了三次產業的變遷和調整,1992-2000年為開發區從第一產業占絕對比重向第二產業轉移的階段。海爾、海信、澳柯瑪等一大批企業先后在開發區設立工廠并進行大規模招工,對改造后的農村轉移人口吸引力較大,從事第二產業的人居多數,多以電子、機械、裝備制造業為主。2000-2020年,特別是2010年以來,新區逐步調整產業結構,以服務業為代表的第三產業蓬勃發展,居民開始從第二產業向第三產業遷移,從事第三產業的居民比例持續上升,多數以餐飲、美容、中介、物流為主。

三是失業與產業發展的周期性密切相關。三個樣本街道居民就業率很高,但也有一定比例的人群面臨產業發展引起的周期性失業。目前,新區處于新舊動能轉換的關鍵期,一批傳統產業進行重組或改造,這在很大程度上又造成部分人員失業。

二、當前村改居社區居民的就業困境

(一)失業與招工難并存

村改居居民勞動素質、學歷水平普遍低于城市居民,大學及以上學歷的占15.7%,高中和中專學歷的占43.9%,初中及以下的占40.4%,因此其職業選擇面相對較窄,從事的行業比較低端,收入也明顯低于城市社區居民,其中,月收入為2000元至4000元的占主體。盡管村改居居民在就業方面本身并不占據優勢,卻長期持有一種“眼高手低”的就業心態,對企業待遇、環境要求較高,導致其流動較為頻繁,特別是集體收入和家庭其他收入較高的街道和社區表現更為明顯。與此同時,企業卻面臨“招工難”的困境,尤其是產業鏈低端的一些企業表現更為突出,這類企業一般勞動強度大、工資水平低,對本地家庭收入尚可的村改居居民吸引力相對較小,企業只能轉向外地招工。

(二)就業培訓供給與需求錯位

隨著社會對勞動力素質和技能要求的提高,村改居社區居民自身的技能水平成為就業的關鍵。調研顯示,考取技能證的只占25.3%,掌握傳統技藝的僅有1.9%,可見這批村改居居民技能水平普遍偏低。新區高度重視技能培訓工作,針對當地村改居居民沒技術、沒特長的特點,在各街道辦事處設立了培訓基地,但居民主動培訓的意愿并不強烈[2]。調查顯示,有76%的居民未參加任何職業技能培訓,其中長江路、薛家島和辛安三個街道分別為73%、85%、62.3%。究其原因在于培訓內容與居民的就業需求之間存在一些偏差,居民更傾向于學習電子商務、電子信息等新經濟行業,而這類培訓則相對較少。

(三)創業意識與觀念相對單薄

以創業促進就業是轉變經濟發展方式、增強市場活力的重要方式。青島開發區自20世紀90年代到現在陸續出臺了大量支持創新創業的政策,特別是自國家提倡“大眾創業、萬眾創新”以來,政策密集頒布,然而個體經營者、民營企業數量和南方相比還有較大差距。調研顯示:個體經營的比例占9.7%,創辦民營企業的比例占6.5%,絕大多數村改居居民以在企事業單位務工為主。盡管62.2%的居民曾經有過創業打算,但創業成功的僅占16.2%,有57.2%居民認為創業缺乏資金,24.5%居民認為創業缺乏氛圍,10.5%居民認為創業缺乏土地。

三、推動村改居居民就業的對策建議

(一)以改革創新為動力,完善就業體制機制

改革創新是新時期高質量發展的重要引擎,也是進一步提升村改居居民就業的動力,應進一步破除阻礙村改居居民就業的體制機制障礙,形成有利于居民就業創業的良好環境氛圍[3]。

一是完善社會保障機制。針對居民社會保障方面政策不統一的問題,要本著公平、公正的原則,積極推行社保制度改革,可分階段逐漸縮小不同地區、不同種類社保的差距,從根本上解決村改居居民就業的后顧之憂。

二是完善就業培訓機制。增強村改居居民的就業能力是內生的、長期有效的解決就業的途徑,因此要積極完善就業培訓機制,努力提升這類居民的就業能力。要圍繞勞動力市場的用人需求和結構變化,面向居民精準開展多層次、多形式的技能培訓,切實增強就業培訓的針對性、實用性和有效性;可開展各類就業輔導講座,以落實培訓補貼政策為保障,開展有針對性的培訓,搞好培訓與需求的有效銜接,有效提高村改居居民的職業素質和就業能力[4]。

三是深化征地安置機制。土地是經濟發展的基本投入要素,在調研中發現部分社區改造后集體用地非常有限,既限制了集體經濟的發展,又不利于居民就業。因此要繼續深化征地安置機制改革,完善征地補償安置費用,除重大基礎設施和公益事業用地之外,可適當讓利于民,逐步增加村改居集體用地的留存規模,鼓勵其大力發展集體經濟。居民可以按入股的方式參與分紅,共享經濟發展的福利。

(二)以新舊動能轉換為抓手,提升產業對勞動力的吸納能力

青島西海岸新區處于新舊動能轉換的攻堅期,為解決好新舊動能轉換和就業的關系,應當合理規劃產業和項目的布局。

一是加強傳統產業改造,盤活就業存量。繼續通過新舊動能轉換不斷增鏈、補鏈、強鏈,把傳統產業的優勢保持好發展好,支持重點企業提升創新能力。不斷深入應用物聯網、大數據、智能制造等新技術、新模式,實現傳統產業的科技創新和優化升級。

二是大力發展新興產業,提升就業質量。要立足于新區產業發展規劃,充分利用自貿區的影響力和輻射力,聚焦拉動作用大、發展前景好、財稅貢獻大的高技術制造和戰略性新興產業,搭上新一輪科技革命的快車。依托得天獨厚的海洋資源,促進海洋產業向全產業鏈和價值鏈高端發展,為村改居居民就業創造新的就業崗位。

三是統籌推進村改居社區產業發展,做大就業增量。大部分村改居社區勞動力密集,交通便捷,具備發展產業的良好基礎,但絕大多數社區的集體收入來源是廠房、市場、商場租賃,實體經濟較少,對本地勞動力吸納較少,且有部分社區面臨“出租難”的困境。所以,未來新區應把發展社區產業納入重點培育的行業,繼續加大對村改居社區的產業引導,可鼓勵居民發展民俗手工業加工制造業,特別是沿海村改居社區可發展旅游產品的加工和制作,以實現產業發展與就業改善雙豐收。

(三)以優化環境為基礎,營造良好創業氛圍

發揮創業帶動就業的作用,需進一步在優化社會環境、降低創業門檻、提供政策支持上下功夫。

一是優化社會環境。政府應根據產業發展規劃,切實針對村改居居民的特點做好創業項目的搜集和篩選,努力營造“大眾創業,萬眾創新”的良好氛圍,大力培養一批“村改居居民創業帶頭人”,鼓勵居民自主創業,領辦一批投資少、機制靈活、適應性強的社區產業[5]。

二是降低創業門檻。培育創新主體的關鍵是要全方位擴展創業的人群和空間,因此降低創業門檻,引導村改居居民創業是基礎條件。要進一步破除妨礙勞動力、人才社會性流動的弊端,使人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。除國家法律明確禁止的投資領域外,對其他各個領域都要支持民間資本的無障礙進入。

三是提供政策支持。政策支持是居民創業的重要保障,特別是針對影響居民創業最關鍵的資金問題要出臺相應的扶持政策。應繼續穩步推進城鄉小額信貸工作,在實施小額貼息貸款政策的基礎上,積極探索以政府征地收入為主要來源的“村改居居民專項基金”,成立“村改居居民創業孵化器”,為居民創業提供直接資金支持。