深化農村集體產權制度改革的思考
——以寧化縣為例

謝麗珍

（寧化縣農業農村局，福建寧化365400）

開展農村集體產權制度改革是農村實行家庭聯產承包制后發展農村集體經濟的又一重要舉措。黨的十八屆三中全會明確提出“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”［1］。根據中央和省、市統一部署，寧化縣從2018年起正式啟動農村集體產權制度改革，通過盤點核算集體經濟組織的資金、資產、資源及確認成員身份、登記賦碼等工作舉措，進一步推動了農村集體經濟發展，促進了農民經濟收入明顯改善。

1 改革背景

近年來寧化縣農村集體經濟持續穩定增長。2018年全縣鄉村經濟總收入26 784萬元，村均收入127.5萬元，比上年增加3.7萬元，增長3%。村財收入通過來源分析比對，集體經營收入和投資收益總計為3 172萬元，占村財總收入的11.84%；補助收入為20 214萬元，占75.47%［2］。盡管村財收入增幅明顯，但經營性收入持續偏低，對上級部門資金補助和財政扶持的依賴性增強。寧化縣農村集體經濟基礎薄弱、發展能力不足，主要原因在于以下幾點。

1.1 管理人員缺乏

寧化縣許多行政村受地理位置、綜合文化程度、思想觀念陳舊等因素的影響，交通、電力、教育、醫療等方面的基礎設施建設不夠完善，農村年青人因為農村生產生活條件較差，都希望前往城市中工作生活。農村常住人口大多中年以上，沒有受過良好教育，年齡偏大，很難找到合適的年輕且受過高等教育水平的工作人員來管理農村集體經濟組織，延緩了農村集體經濟的發展。

1.2 內生動力不足

阻礙現在農村集體經濟發展的最重要因素是農民的觀念落后、內生動力不足。農民和基層管理人員長時間處于傳統農業的困境里，缺乏創新氛圍和發展動力。寧化縣這么多的行政村在經濟發展過程中，沒有找到自己村莊發展的道路，對農村經濟如何發展，經濟發展的資源和優勢缺乏了解，即便有了良好的資源，也無法將其合理化運用，只能被動等待國家政策和上級部門的經濟扶助。

1.3 管理機制缺乏

寧化縣許多農村集體經濟組織都以村干部為主要責任人，他們有最終決定權，而且主觀性較大，村民由于文化知識水平有限，他們的意見不易被采納和接受。在農村集體經濟發展過程中，因為管理機制不夠完善，即使成立了村財監督工作小組，定期公開村財收支情況，但難以形成有效的管理方法，仍需不斷進行完善。農村集體經濟組織的內部責任分工不明確，管理機制不健全，使農村集體經濟難以有效發展。

1.4 資源配置不優

農村集體經濟的主要特征是土地和資源歸集體所有。長期以來，農村集體產權制度不完善，所有權主體及其權利和責任都不夠明晰，資源配置和利用不合理。土地閑置，無出租土地收入、無土地征收補償；缺乏資金，無村辦集體企業；資源匱乏，無集體掌控資源。四無狀況導致農村集體經濟造血功能不足，基礎薄弱，發展緩慢［3］。同時，農村集體經濟組織沒有完整的利益分配機制，存在一些分配不均情況，農村集體經濟的發展不能使所有農民受益，也不能保護所有農民的利益。

2 農村集體產權制度改革現狀

2.1 具體改革措施

2.1.1 全面清查核實農村集體資產 如果對資產情況了解不徹底，那么改革工作也難以落實［4］。寧化縣農村集體產權制度改革工作領導小組按《寧化縣全面開展農村集體資產清產核資實施方案》，對農村集體資產進行了清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報和納入平臺管理。全縣16個鄉鎮210個村的賬面總資產為79 828.79萬元，其中經營性資產12 930.43萬元；經全面清查核實，總資產實為78 289.73萬元，其中經營性資產21 709.44萬元；農村集體土地232 693 hm2，其中農用地 221 167 hm2［2］。

2.1.2 確認農村集體經濟組織成員身份 建立科學規范的身份確認程序并嚴格遵照執行是保證身份確認結果正確的必由之路［5］。寧化縣農村集體經濟組織按照《寧化縣農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》，依循《村級成員身份確認方案》等確認成員身份的具體標準、程序、登記備案和管理制度，全面開展農村集體經濟組織成員身份確認工作，經調查摸底信息核對，已確認成員身份7.34萬戶、33.31萬人。

2.1.3 建立健全農村集體經濟運行機制 以《寧化縣農村集體經濟組織資產量化與股權設置暫行辦法》指導農村集體經濟組織量化資產與設置股權，向成員頒發了統一制定的集體資產股權證書，公平公正對農村集體資產收益進行分配，按農村集體經濟組織登記賦碼工作規則及具體業務工作開展流程，農村集體經濟組織已刻制公章和銀行開戶，集體資產股份有償退出、股份抵押、擔保貸款、股份繼承等管理辦法已出臺。

2.1.4 多種形式強化農村集體經濟管理 《寧化縣村級股份經濟合作社示范章程》、《寧化縣壯大村集體經濟“六大模式”增收行動實施方案》等發展壯大集體經濟的指導意見，從財稅、土地等方面出臺了農村經濟發展扶持政策，并強化農村集體資產、土地經營權流轉等監管平臺建設，不斷規范農村集體產權流轉和交易。指導農村集體經濟組織圍繞農村集體資產所有權、經營權等建立健全定期盤點、核算評估等相關規章制度，通過做好固定資產和庫存物資登記，以民主理財等共同協商決策機制，逐步將農村集體產權制度改革、農村財務會計核算等內容納入平臺管理，從而合理盤活、流動集體資產。

2.2 改革具體成效

2.2.1 農村集體產權關系得到明晰 改革農村集體產權制度后，農村集體產權關系進一步明晰，全部農村集體資產按人折股量化，明確了每個村民擁有的股份，使農民真正取得了集體資產股份及相應的收益、繼承、擔保、抵押與有償退出等權力，農民實現了集體資產從“共同共有”轉變為“按份共有”，農民的合法權益得到較好地保護。

2.2.2 農民財產性收入進一步增加 改革農村集體產權制度后，農村土地流轉機制更活，流轉速度更快，更好地促進了農村勞動力轉移，農民不僅能夠獲得土地租金收益，還能夠取得外出務工收入。農村集體產權制度改革后村民成為股東，集體收益有盈余后可依據章程和收益分配方案按股分紅，直接增加了村民的財產性收入。

2.2.3 農村集體組織增收渠道更寬 推動改革農村集體產權制度后，農村集體經濟組織通過集中開發、拍賣轉讓、合作經營等方式，強化產業化經營模式，加大開發利用農村集體資源的力度，發展現代農業等項目，為農村集體經濟組織服務方式注入了新的活力，盤活了集體資產，增加了集體經濟收入，農村集體經濟增收途徑變得更加多樣化。

2.3 存在問題

2.3.1 產業基礎夯實不夠 寧化縣部分農村地區在地理上較偏僻且經濟相對較差，基礎設施建設落后。在改革過程中，為了促進這些落后領域的發展，增加了改革的支出，導致部分農村集體經濟遭受了一些損失，村民的生產積極性受到了一些影響，對基礎設施升級和農村集體經濟發展方面造成了困擾。

2.3.2 改革效應顯現不夠 農村集體經濟基礎薄弱，原有經營性資產不多，資源性資產大部分都已承包，并且承包期限很長。農村集體產權制度改革雖然按照上級政策和規定程序較好地完成了各階段的工作任務，各村都成立了集體經濟股份合作社，但由于受限于資產數量，對農村集體經濟的發展壯大和組織成員的增收作用力度并不大，以致改革階段性成效并不突顯。

2.3.3 群眾認識程度不夠 農村集體產權制度改革牽涉面廣、工作量大、要求較高，特別是對農村合作組織成員身份進行界定要挨家逐戶登記家庭成員信息，并對合作組織成員身份進行識別，有些村干部和村民認識不清，積極性不高，參與改革不夠熱情，造成村民家庭成員信息摸底不夠準確，客觀上給農村集體產權制度改革工作造成了困難。農民只有深入了解集體產權改革的意義、改革后的變化、改革對其自身的益處等，才能夠積極參與到改革中，使改革工作順利開展［6］。

2.3.4 工作保障力度不夠 改革工作面廣、涉及工作量大，因機構改革、職能合并等原因，鄉鎮經管站工作職能合并在農業服務中心，沒有專門的編制和人員，縣、鄉兩級經管人員不足，延緩了工作開展。由于縣財政資金有限，改革經費不足，沒有安排專項資金用于村級清產核資、人員確認和入戶調查等工作，改革推進工作受到影響。

3 農村集體產權制度深化改革建議

3.1 強化組織領導

在發展農村集體經濟的過程中，不能僅依靠個別農民的作用，而應該要發動所有的農民都參與到改革中來。因此，農村集體產權制度的相關部門要強化對農民實行統一領導，把農民與農村集體經濟組織團結在一起，加快農業產業的更新換代步伐，從而發展更加多元化的農業產業，促使農業產業實現技術化和現代化，促進農村集體經濟向各種發展模式的轉變，以及它還有助于改善運營環境，對農村經濟發展具有很大的促進作用。

3.2 加大政策宣傳

通過村黨支部組織，使得黨員在政策宣傳、工作推動和糾紛調解等方面起到“擴音器”、“助推器”和“穩定器”作用，確保改革工作順利推進［7］。及時總結經驗教訓，樹立各種農村集體產權制度改革中發現的先進典型，大力推廣先進的經驗和做法，通過以點帶面，發揮先進典型的示范帶動作用。縣、鄉、村組織多層次、多形式的農村集體產權制度改革培訓，解讀上級的政策精神，提升工作執行力。深入村組督查農村集體產權制度改革開展情況，督促把改革工作做實做深做好，確保按期保質完成各項任務。

3.3 抓好問題整改

在資產清算和驗證過程中，必須分別披露每個步驟以及最終的審查和驗證結果，以確保公眾的知情權。經過資產和資金驗資后，有必要及時完善集體資產管理制度，促進集體資產規范化管理。通過資產清算和驗資，以不侵犯原集體經濟組織所有權為原則，核查清楚集體資產的所有權，并依法對所有權和有爭議資產的權利進行核查，以確保集體資產產權的明確性。

3.4 健全政策體系

在廣泛試點的基礎上，搶抓深化農村集體產權制度改革的有利時機，健全完善支持產權制度改革的法律、法規和配套政策，明晰農村集體經濟組織的法人主體地位、成員政策界限、權利義務、組織運行等，賦予農村集體經濟組織法律地位。從法律層面對集體經濟組織法人屬性、組織架構、股權配置、決策治理和經營管理做出明確的法律規定［7］。研究制訂支持改革的稅收、財政、金融等方面的配套政策，營造有利于推進改革的法制環境和社會氛圍。

3.5 統籌推進改革

圍繞城鄉融合、農業產業結構調整等發展目標，搶抓實施鄉村振興戰略的機遇，深化推進農村集體產權制度改革，協同推進第二輪土地承包到期后再延長30 a、農村村民住宅建設管理等改革，有機銜接農村各項改革試驗示范成果，進一步完善農村集體經濟建設的用地管理制度，加大普惠金融服務農村的力度，從而系統、整體、協同地完成農村的各項改革。