澳新兩國對“一帶一路”倡議的認知比較與機制化建設

岳圣淞

（中國社會科學院亞太與全球戰略研究院，北京 100003）

南太平洋地區（以下簡稱南太地區）獨特的自然地理條件賦予其特殊的地緣戰略意義，使其成為域內外大國影響力交織與博弈的重要平臺。澳大利亞和新西蘭是南太地區綜合實力最強的兩個國家，能夠對域內其他國家施加重要影響，因而成為該地區的權力中樞和溝通外界的重要通道。時至今日，域外國家在南太地區的活動仍須很大程度上借重于兩國發揮的樞紐與媒介作用，也因此要在特定問題上顧及兩國的態度與反應。中國始終重視澳新兩國在“一帶一路”建設中的關鍵角色，視其為構建“海上絲綢之路”南太支線的戰略支點與重要合作伙伴。正因如此，兩國對這一倡議的認知及由此形成的政策趨向將對未來“一帶一路”框架下的南太地區合作產生重要影響。本文旨在通過對比兩國對“一帶一路”認知觀點的異同，從地緣政治、對華認知和中美戰略博弈等三個維度以解釋認知形成的原因，并在此基礎上提出中國應對的建議，從而展現機制化建設的未來。

一、澳新兩國對“一帶一路”倡議的認知對比：觀點及趨向

隨著“一帶一路”倡議由規劃布局進入落地深耕階段，其作為國際合作機制的內涵也隨著國際社會認知的深入而不斷得到擴充和延展。由于輻射地域廣闊，不同地區、不同國家因認知背景差異而選擇從不同角度理解“一帶一路”倡議。澳大利亞和新西蘭對這一倡議的觀點具有鮮明的本土化特質，是結合自身利益訴求、在特定的南太平洋語境下形成的對這一倡議本質、內涵和影響的系統性解讀，具體可以劃分三個層次：第一，探討“一帶一路”基本屬性和目標對澳新乃至整個南太地區發展的意義；第二，通過對具體項目進展的考察，從機制層面評估“一帶一路”的標準化水平；第三，對“一帶一路”合作在南太地區現實效益與影響的評價。

（一）認知觀點

在有關“一帶一路”倡議屬性和目標的討論中，澳大利亞表現較為活躍。自2017 年以來，隨著南太地區多個島國相繼簽署共建“一帶一路”協議、具體項目逐步落地，澳國內各界關于如何認知及應對“一帶一路”的討論日漸升溫。2017 年3 月，澳大利亞智庫洛伊研究所發布了《理解中國“一帶一路”》研究報告，較為完整地闡述了澳國內對“一帶一路”根本屬性認知的兩種代表性觀點——將其界定為具有經濟屬性、但實質具有戰略性質的政策工具，或是單純的國際經濟合作機制。①Peter Cai, Understanding China’s Belt and Road Initiative, Lowy Institute, March 2017, pp.1-2.報告認為，出現認知差異的主要原因是利益視角的不同，前者主要代表了澳政界保守派和部分學者的觀點：隨著“中國威脅論”和“中國滲透論”在澳持續蔓延的背景下，這一觀點意圖借助中國議題進一步推動對外政策向保守化發展，以維護澳區域主導的權力地位，因而體現出對中國政治和經濟影響力以及中國塑造和引領國際規范的“軟實力”在澳本土乃至整個南太地區持續強化的憂慮；后者主要是源自澳地方政府和商界的觀點，認可倡議為澳帶來的發展機遇，支持在改善基礎設施條件的同時，通過加強雙邊經貿合作提振低迷的實體經濟。但也有澳方學者結合對中資企業近年來在澳投資規模和增速的分析指出，鑒于中國已成為澳第一大貿易伙伴，中國對澳投資正在改變著澳本土的經濟結構，導致對華依賴度持續上升，因此在未來推進“一帶一路”合作過程中，應首先考慮優化利益分配模式，在確保澳自身利益的前提下實現雙贏。②Greg Earl,“Economic Diplomacy: Australia’s BRI, Aid Revamp and Integrating,” The Interpreter by the Lowy Institute, November 19.但也應看到，隨著澳方自2019年底開始采取的一系列負面對華政策行動，中澳關系水平急轉直下；受此影響，澳官方趨于負面的“一帶一路”認知不斷得到強化。

新西蘭各界對“一帶一路”倡議屬性和意圖的認知總體上并未出現明顯分裂，對“一帶一路”倡議為新西蘭經濟社會發展所提供的促進作用普遍抱有積極預期。③Jason Young and Jake Lin, The Belt and Road Initiative: A New Zealand Appraisal, Wellington,NZ: New Zealand Contemporary China Research Center, Victoria University of Wellington, August 2018, pp.15-18.這種認知得益于長期以來新政府總體積極的對華政策，以及中新經貿關系發展的良好勢頭——在貿易自由化方面，新西蘭始終走在發達國家前列。2008年起生效的中新自貿協定是中國與發達國家簽署的第一個自貿協定，兩國在2019年再次完成新一輪自貿協定升級。升級后的自貿協定已涵蓋了包括貨物、服務、投資、基建等十幾個合作領域，以適應迅速增長雙邊貿易和投資的需求。在此背景下，面對全新的“一帶一路”倡議，新西蘭更迫切希望了解“一帶一路”將為新西蘭帶來何種“邊際收益”、如何確保雙邊關系未來在自貿協定和“一帶一路”框架并行的“雙軌模式”下繼續實現平穩健康發展。④Peter J. Rimmer,“China’s Belt and Road Initiative: Underlying Economic and International Relations Dimensions,” Asian-Pacific Economic Literature, November 2018, Vol.32, No.2, pp.3-9.

在對“一帶一路”相關標準和規范的評估方面，澳新兩國的關切具有較大共性，具體議題涵蓋了金融服務、管理模式、勞工待遇、環保標準和爭端解決等。通過將“一帶一路”項目實施中的相關標準規范同世貿組織法律框架、聯合國貿發會議（UNCTAD）、自由貿易協定（FTA）和雙邊投資協定（BIT）等相關的既有公認國際規范比照，此類觀點普遍認為，在充分考慮項目落地國的物質條件和實際需求的前提下，“一帶一路”未來在南太地區的推進應注重機制化水平的提升：如金融服務方面，由于目前參與“一帶一路”共建的南太島國普遍存在經濟結構脆弱、抗風險能力低下、政府治理能力不足和法律體系不健全等問題，在對項目落地國的基本經濟狀況和債務可持續性的評估、以及投融資渠道和方式的確定上，應參考相關領域國際通行的原則和做法，以維護有關各方的利益和區域經濟環境的整體穩定；⑤Jason Young,“Belt and Road: Australia Cautious, but New Zealand Sees Opportunity,” The Interpreter by the Lowy Institute, April 2017.在運營管理上，中國企業在海外的運營應區別于其國內模式，注重與項目落地國勞動保障與勞工權益標準對接，保證當地雇員的知情權與參與權；在生產資料配給上，應加大對當地企業的扶持力度，鼓勵其更深入地參與項目運作，盡力提高供應鏈本土化程度；①Alice C. Hughes,“Understanding and Minimizing Environmental Impacts of the Belt and Road Initiative,” Conservation Biology, August 2019, Vol.33, No.4, pp.883-890.在具體項目的生產、運輸和實際建設環節設立透明公開的監管與核查機制，在項目建成后建立運營成本的核算機制并提供后期技術支持；②Michael H. Glantz, Robert J. Ross and Gavin G. Daugherty, One Belt and One Road: China’s Long March Toward 2049, Ottawa: Sumeru Books Inc., 2019, pp.108-110.在項目征地、建設施工、資源開發、廢棄物排放與污染治理等方面，確保符合當地的環保標準；③Michael Standaert,“Belt and Road Projects Could Spark Climate Tipping Point: Report,” Bloomberg Environment, September 2019, https://news.bloombergenvironment.com/environment-and-energy/belt-and-roadprojects-could-spark-climate-tipping-point-report, 訪問時間：2019年12月16日。充分了解項目所在國社會、文化、風俗對項目實施帶來的影響，同當地社群進行有效的信息披露和溝通；在爭端解決方面，提供涉及貿易、投資、知識產權、產品檢驗和安全標準以及稅法和反競爭法等領域的爭端解決機制，保護各方當事人權益，維護公平公正的營商環境。④有關澳新對“一帶一路”爭端解決機制的研究和觀點，參見Daniel Kliman,“China’s Power Play: The Role of Congress in Addressing the Belt and Road,” Asia-Pacific Security Program, Center for a New American Security, June 2019, pp.5-6; Zachary Mollengarden,“‘One-Stop’Dispute Resloution on the Belt and Road: Toward an International Commercial Court with Chinese Characteristics,” UCLA Pacific Basic Law Journal, 2019,Vol.36, No.1,pp.65-66.

在評價“一帶一路”對南太地區產生的效益與影響方面，澳新兩國視角存在差異。澳大利亞認為“一帶一路”項目為南太國家提供了改善基礎設施水平的機會，但同時也產生了大量長期債務。債務的可持續性與否、債務規模的增長速度都可能會對有關國家的經濟發展產生不同程度影響，進而影響整個南太地區的經濟穩定，須加以審慎對待；同時，鑒于南太地區特殊的生態條件，大規模推進基礎設施建設還可能對當地的環境造成壓力，破壞海洋生態和旅游資源。⑤Roland Rajah, Alexandre Dayant and Jonathan Pryke, Ocean of Debt? Belt and Road and Debt Diplomacy in the Pacific, Lowy Institute, October 2019, pp.22-23.另有澳學者指出，中國的影響力通過“一帶一路”在南太地區得以持續放大，改變了此前長期存續的權力格局；特別是在安全領域，應當警惕中國在基礎設施建設中的“軍事化”傾向。澳大利亞作為域內主要大國，有必要在對外戰略上作出相應調整。⑥Richard McGregor and Jonathan Pryke,“Australia Versus China in the South Pacific,” Nikkei Asian Review, November 2018.不僅要加強同域內有關國家的協調，也要同域外大國如美國、印度和日本展開合作。

相比之下，新西蘭對“一帶一路”在南太地區的效益和影響的評價更為客觀。主流輿論肯定了“一帶一路”基礎設施投資對南太島國經濟發展的重要意義，認為中國的優勢產能與港口建設經驗將為南太地區航運水平的提升提供重要推動力。⑦這一觀點是新西蘭前駐華大使、現任惠靈頓維多利亞大學當代中國研究中心主任托尼·布朗尼（Tony Browne）于2019年11月15日在與中國社會科學院亞太與全球戰略研究院調研團成員座談時所發表，談話記錄由筆者自行整理。值得注意的是，新西蘭對參與“一帶一路”在南太島國的共建項目興趣濃厚，對開放第三方市場合作的前景與機制建設尤為關注。2018年8月，惠靈頓維多利亞大學當代中國研究中心發布題為《一帶一路：來自新西蘭的評估》的研究報告，從戰略意義、經濟影響和社會效益三個維度對在瓦努阿圖、庫克群島、巴布亞新幾內亞和斐濟等國已經落地的十余個“一帶一路”共建項目展開分析。報告針對項目推進中可能涉及的金融、安全、環保和社會等領域問題指出，南太地區復雜的自然與人文條件可能帶來種種挑戰，對于中國來說，短期內試圖獨立克服這些困難代價高昂，將面臨較高的法律和道德風險，處理不當可能對“一帶一路”的國際聲譽帶來負面影響。新西蘭在同南太島國的長期交往中積累了豐富的經驗，且有意愿同中國合作、發揮互補優勢，因此中新兩國應考慮開展第三方合作，共同開發南太市場，進一步拓展合作的空間和范圍。更重要的是，新方可通過此舉避免同中國的惡性競爭，并一定程度制衡來自澳方的壓力。

（二）政策趨向

總體上，澳大利亞地方政府和商界對參與“一帶一路”合作普遍表現積極，與聯邦政府的態度形成對比。①Jane Golley and James Laurenceson,“Australia and the BRI: Cooperate, Compete or Challenge,” Asia Society Australia, July 2019, https://asiasociety.org/australia/australia-and-bri-cooperate-compete-or-challenge, 訪問時間：2019年12月14日。受國內不同政治派別和公共輿論的影響，聯邦政府對“一帶一路”倡議的態度始終猶疑不決、不做傾向性表態。從具體的政策行為上看，聯邦政府的態度趨于“折衷”（neutral），暫不考慮在國家層面簽署全面合作協議，也不支持地方政府簽訂相關協議，但鼓勵澳企采取“一事一議”（case-by-case）方式、在明確風險和盈利前景的前提下參與共建“一帶一路”的具體項目。②Elena Collinson,“Australia and the Belt and Road Initiative: An Overview,” Facts by Australia-China Relations Institute,UTS, December 5, 2017, pp.5-7.面對國內保守派的疑慮，聯邦政府呼吁澳企在無法確切評估風險的情況時，參考國際通行的標準，提高合作透明度，以維護自身利益。這體現出澳官方面對”一帶一路“倡議所展現出的復雜心態——既不愿放棄“一帶一路”所帶來的重要發展契機，亦無法完全無視澳國內對華戰略疑慮的呼聲，因而選擇以間接方式表達政策默許，同時提出制度標準以回應保守派關切。③Myriam Robin,“Benefits of China’s One Belt One Road to Flow to Australia,” The Australian Financial Review, May 16, 2017, p.27.澳總理斯科特·莫里森（Scott Morrison）在2018 年10 月接受采訪時表示：“澳大利亞期待與中國在符合國際標準的管理水平和透明度基礎上，加強在區域投資和基礎設施發展方面的合作”。④Li Xin and Ke Dawei,“Exclusive: Australia’s Prime Minister says China not targeted by investment restrictions,” Caixin, October 9, 2018, https://www.caixinglobal.com /2018-10-09 /exclusive-australias-primeminister-says-china-not-targeted-by-investment-restrictions-101333112.html., 訪問時間：2019年12月25日。2019 年“第二屆一帶一路國際合作高峰論壇”期間，澳外交貿易部常務副部長孫芳安（Frances Adamson）再次強調，“澳大利亞已準備好更加深度參與‘一帶一路’合作……但合作應符合國際通行的管理標準，且能夠保證債務可持續性”。⑤Frances Adamson,“Remarks at Australia-China Reception, Ambassador’s Residence,” Beijing, April 25,2019, https://china.embassy.gov.au/bjing/Speech190425.html.,訪問時間：2019年12月25日。

新西蘭官方和各界對參與“一帶一路”倡議的總體態度較為明朗。在前任新西蘭國家黨執政期間積極對華政策的驅動下，雙邊經貿合作水平不斷提升。目前，中國已經成為新西蘭第一大貿易伙伴和第二大外資來源國；雙方于2018 年正式簽署關于加強“一帶一路”倡議合作安排的備忘錄，新西蘭由此成為首個同中國簽署相關協議的西方國家。但自2017 年新西蘭工黨與右翼政黨新西蘭優先黨（New Zealand First）組成聯合政府執政以來，新方政府內部開始出現對華認知的消極聲音。相較于新西蘭國家黨和工黨兩大主流政黨，新西蘭優先黨成立時間較短，在國內和對外政策方面均較為激進，體現出強烈的本土意識和保守主義傾向。①Stephen Jacobi ed, Belt and Road Initiative-A Strategic Pathway, PWC & New Zealand China Council,March 2018, pp.34-36.在對華政策方面，新西蘭優先黨曾數度渲染所謂“中國影響力對新西蘭本土的威脅”，消極看待不斷擴大的中新經貿合作，對中新自貿協定持反對態度，等等。2018 年3 月，新西蘭外長、新西蘭優先黨創始人兼黨魁溫斯頓·彼得斯（Winston Peters）在接受新西蘭媒體采訪時指出，在尚不清楚參與“一帶一路”倡議可能會為新西蘭帶來何種影響的情況下，前任政府簽署“一帶一路”協議之舉“過于倉促”，可能會對新西蘭及南太地區其他島國帶來不可預知的經濟和安全風險。他指出中國對南太島國的援助規模正逐漸超過新西蘭，因此呼吁新西蘭政府立即修訂對南太平洋島國的援助政策，大幅提高援助比例，以體現新西蘭同南太島國間的“傳統關系”。②“NZ Foreign Minister Questions China’s Influence in the Pacific,” Pacific Media Watch, March 4, 2018,https://asiapacificreport.nz/2018/03/04/nz-foreign-minister-questions-chinas-influence-in-the-pacific/, 訪問時間：2019年12月16日。

盡管新西蘭優先黨的對華立場對中新關系的負面影響有限，從長遠來看，中新雙邊的務實合作大局不會被左右，③這一觀點是新西蘭-中國關系促進委員會首席執行官史蒂夫·杰科陛（Stephen Jacobi）于2019年11月15日在與中國社會科學院亞太與全球戰略研究院調研團成員座談時所發表，談話記錄由筆者自行整理。但這種地域保守主義對“一帶一路”推進可能產生的影響仍舊值得關注——事實上，新西蘭始終對域外國家在南太平洋地區的經濟活動持保留態度。對近年來日本和英國等國家不斷增加對南太島國援助規模的做法，新西蘭也曾提出質疑，認為域外國家并不了解南太平洋地區的實際情況，特別是南太不同島國差異化的發展需求，因此“域外大國實施援助的出發點并不總是為南太平洋地區的國家考慮”，“域外國家的援助機制缺乏應有的透明度，過度介入只能對這一地區的穩定與繁榮帶來負面影響”。④“New Zealand may exit China’s Belt -Road scheme,” SBS News, February 2018, https://www.sbs.com.au/news/nz-may-exit-china-s-belt-road-scheme, 訪問時間：2019年12月26日。但與此同時，新西蘭也逐漸意識到，受自身經濟規模限制，新西蘭的援助已無法滿足南太地區迅速增長的基礎設施投資需求。據統計，2018年新西蘭對外援助和投資占GDP的比重僅為0.21%，約合4.3億美元。⑤新西蘭2018 年的國民生產總值（GDP）約為2049.24 億美元。數據來源：世界銀行國別數據（新西蘭），2019 年1月，https://data.worldbank.org/country/new-zealand，訪問時間：2019年12月26日。2030年前，南太平洋地區的總體投資需求預計將超過31億美元，僅憑澳大利亞和新西蘭兩國的援助已無法滿足旺盛的投資需求。而一味排斥域外國家參與南太地區投資反而會招致南太島國的反感，更無助于維護其在南太地區的影響力和聲譽。基于現實考量，新西蘭逐步改變了對域外國家參與南太地區投資建設的態度，但仍希望推動合作機制的規范化和透明度水平，以確保自身利益。

二、澳新“一帶一路”認知的形成動因：地緣政治、對華認知與中美博弈

澳大利亞和新西蘭對“一帶一路”倡議的認知體現了兩國對中國在南太地區活動的基本態度，也反映出兩國試圖同中國在南太地區圍繞“一帶一路”框架展開長期互動的行為邏輯。其中，地緣政治、對華認知與中美博弈是影響澳新認知與決策的三大關鍵動因。

（一）地緣政治

南太地區獨特的歷史與地理條件造就了澳新兩國復雜的地緣身份。其中，澳大利亞和新西蘭地理上相互毗連，具有相近的歷史經歷，同屬英聯邦國家，在政治、經濟、安全及人文社會等領域均形成了較之于普通國家間更緊密的官方聯系。在涉及共同利益的區域對外戰略上，兩國總體保持了較高協同性，“澳新”（ANZ）一詞所代表的不僅是單純的地緣概念，更是一種利益共同體的身份指稱。但同時，兩國對彼此內在身份的認知卻并不對等——憑借在南太地區的綜合實力優勢，澳大利亞長期以“地區領導者”身份自居，以各種方式對包括新西蘭在內的南太國家施加權威影響；新西蘭始終試圖擺脫這種影響，在特定問題上與澳大利亞立場保持距離，以示其決策的獨立自主。①Robert Ayson,“Choosing Ahead of Time? Australia, New Zealand and the US-China Contest in Asia,”Contemporary Southeast Asia, December 2012, Vol.34, No.3, pp.338-364.這也是兩國對“一帶一路”倡議認知及近年來對華政策趨向產生明顯差異的原因之一。

在處理同南太其他國家關系時，澳新則傾向于以共有身份維護一種“準從屬”（quasi-subordination）關系，視整個南太地區為自身的勢力范圍。②Stuart Macintyre, A Concise History of Australia (Fourth Edition), Melbourne: Cambridge University Press, 2018, pp.56-89.南太地區大小島國分散于廣闊海域內，形成了地理上各自獨立，但區域治理上相互依存的獨特交往模式。③Tim Bryar and Anna Naupa,“The Shifting Tides of Pacific Regionalism,” The Round Table, March 2017, Vol.106, No.2, pp.155-164.歷史上，兩國對南太島國的控制自殖民時期就已開始。二戰后，美國選擇由澳新兩國代為施加對這一地區的實際影響。④Pan Chengxin, Matthew Clarke，and Sophie Loy-Wilson,“Local Agency and Complex Power Shifts in the Era of Belt and Road: Perceptions of Chinese Aid in the South Pacific,” Journal of Contemporary China, May 2019, Vol.28, No.117, pp.387-390.南太地區多數島國直至20 世紀70 年代中期才在全球反殖民化運動中陸續實現獨立，但澳新兩國的影響始終占據主導。⑤Matthew Castle,“Embedding Regional Actors in Social and Historical Context: Australia Integration and Asian-Pacific Regionalism,” Review of International Studies, 2018, Vol.44, No.1, pp.151-173.隨著澳新保守地域主義意識的不斷增強，在身份認同中逐漸生成了一種意圖模糊整個南太地區國家間的地理界限的、整體的“自我”（self）身份，在很多國際場合僅強調一種超國家層面的集體身份標簽，以區別域外國家的“他者”（other）身份。⑥Stephanie Lawson,“Australia, New Zealand and the Pacific Island Forum: a Critical Review,” Commonwealth & Comparative Politics, April 2017, Vol.55, No.2, pp.214-235.這也是澳新對中國在南太地區活動、對中國與南太島國關系發展始終密切關注的根本原因。

進入21 世紀以來，中國與南太島國間的關系發展越發受到關注。2014 年，習近平在訪問澳大利亞、新西蘭和斐濟三國期間，同包括巴布亞和新幾內亞總理、斐濟總理和湯加首相等8 個與中國建交的南太島國領導人舉行集體會晤，一致同意建立“相互尊重、共同發展的戰略伙伴關系”，全面提升了中國與南太島國間的整體關系水平。⑦韓鋒：《中國與太平洋島國建立戰略伙伴關系的重要性及意義》，《太平洋學報》2015年第1期，第3頁。此后，斐濟、瓦努阿圖和薩摩亞群島先后加入亞洲基礎設施投資銀行，與中方建交的8個南太島國全部簽署了“一帶一路”國際合作框架協議。⑧目前，南太平洋地區（大洋洲）同中國正式簽訂“一帶一路”合作框架協議的國家共9個，除新西蘭外，其余8個均為小島國，包括：巴布亞新幾內亞、薩摩亞、紐埃、斐濟、密克羅尼西亞聯邦、庫克群島、湯加和瓦努阿圖。參見“已同中國簽訂‘一帶一路’合作文件的國家一覽”，中國亞太經濟合作中心，2019 年4 月30 日，http://www.zgyt.org/index.php?c=article&id=8792，訪問時間：2019年12月15日。南太地區因此成了新時期中國對外經濟合作的前沿地帶，為世界所矚目。

澳新兩國始終將經濟援助作為其維持在南太地區地緣影響力的關鍵手段，因而格外關注“一帶一路”框架下中國對南太島國的經濟援助與投資行為。事實證明，“一帶一路”的政策吸引力正逐步超越澳新兩國傳統的援助模式，為南太多國提供了新選擇和新機遇：①John Gibson and Li Chao,“The‘Belt and Road Initiative’and Comparative Regional Productivity in China,” Asia & the Pacific Policy Studies, May 2018, Vol.5, No.2, pp.168-170.相較于澳新兩國附加條件苛刻且規模有限的援助，“一帶一路”倡議并無強制約束，通過經濟合作與援助相結合的靈活方式，保證了受援國在項目運作中的話語權和決策權，使其能夠自主選擇更適合自身發展的項目與合作模式，因而受到廣泛歡迎。從這一角度來看，“一帶一路”在南太地區的推進事實上打破了澳新多年來在這一地區的“援助壟斷”，在激發了整個南太地區市場活力的同時，也引發了兩國一定程度的疑慮。

（二）對華認知

在“一帶一路”的特定語境中，澳新對作為“域外大國”的中國的認知同樣影響了兩國的決策行為。在戰略層面上，澳大利亞將自身定位為“能夠在亞太區域均勢中發揮關鍵作用的中等強國”，對由中國崛起而引發的整個亞太地區權力格局的變化非常敏感。②Brendan Taylor, Australia as an Asia-Pacific Regional Power: Friendship in Flux?, New York: Routledge,2007, pp.23-35.長期以來，安全與經濟始終是澳對外戰略的兩大核心議題——既要確保在南太地區的海上打擊優勢、維護南太地區總體和平與穩定、保持與美國的區域戰略協同，又要加強與以中國代表的新興經濟體在經貿領域的合作、維護自身貿易大國地位。這種利益平衡令其在對華政策上始終徘徊于“競爭者”與“合作者”之間難以決斷。③徐善品、張濤：《權力·歷史·文化：澳大利亞對華戰略疑懼的由來》，《印度洋經濟體研究》2019年第5期，第32-52頁。從近兩年來的情況看，受美國以及澳國內輿論對華負面評價的影響，澳對華身份認知的“他者化”傾向逐步顯現，主要體現為對中國“地緣影響力競爭者”的身份建構。在澳華人數量持續增加和華人社團影響力擴大、④據統計，截至2018 年底，中國移民已成為澳大利亞第二大外來人口群體，僅次于英國，占澳人口總數的2.4%。同其他國家和族群移民相比，中國移民受中國文化傳統的影響程度更深，具有更強的自我身份認同，總體上更難融入澳大利亞主流社群。參見Len Ang,“Engaging Australia’s Chinese Diaspora,” East Asia Forum Quarterly, October-December, 2017, Vol.9, No.4, pp.38-39.中國在南太地區經濟活躍度提升、中國與南太國家間關系不斷升溫以及中方在有關南海問題上的表態與行動被主觀地串聯拼接，構成了所謂“中國滲透論”和“中國威脅論”的佐證。在這一背景下，“一帶一路”倡議的多邊主義經濟屬性被刻意淡化，逐步讓位于具有鮮明權力政治和價值觀色彩的消極判斷，令澳大利亞對“一帶一路”的進攻性認知日益固化。

新西蘭的對華認知更趨務實和理性，經貿關系始終是新西蘭對華政策的基礎。“朋友與伙伴”的對華關系定位經約翰·基（John Key）政府確立以來得到廣泛認同，⑤約翰·基在2008年至2016年間擔任新西蘭總理期間積極發展對華友好政策。在其任內有關對華政策的演講中曾數度以”好朋友、好伙伴“作為對中新關系的定位。2013年4月，約翰·基在”中國-新西蘭伙伴關系論壇“上的致辭中再次明確了這一定位。雙邊經貿關系的持續發展也為新西蘭確立積極的對華認知奠定了基礎。新西蘭視中國為重要的合作者，認為雙方在保持“強大而富有靈活性的政治關系”基礎上，不斷延伸合作領域對兩國來說是雙贏選擇。⑥約翰·基：《推動中新合作關系邁上新臺階》，《全球化》2013年第5期，第117-119頁。中國不斷擴大的中產階級群體為新西蘭對華出口和投資提供了重要機遇。目前，中國已成為新西蘭最大的貿易伙伴，第二大和增長最快的旅游目的地國，最大的留學生來源國以及最重要的外資來源地之一。⑦“New Zealand-China FTA overview,” New Zealand Foreign Affairs & Trade, June 2018, https://www.mfat.govt.nz/en/trade/free-trade-agreements/free-trade-agreements-in-force/china-fta/nz-china-fta-overview/, 訪問時間：2020年1月10日。在戰略層面上，新西蘭雖重視并密切關注中國崛起對其自身的影響，但并不傾向于將中國視為其地緣意義上的威脅與挑戰。①Robert Ayson,“China’s Rise: South Pacific Perspectives: Robert Ayson Discusses New Zealand and Australian Security Perceptions of China,” New Zealand International Review, July-August 2011, Vol.36, No.4.這主要是源于新西蘭對自身安全利益的界定影響了其對威脅的感知——作為偏離南太地區中心板塊的島國，新西蘭將毗鄰的澳大利亞大陸視為其天然的安全屏障，將對外防御的半徑限定為南太地區周邊，以最大限度地避免卷入地緣戰略競爭。總體積極的對華認知有效削減了新西蘭在理解并接受”一帶一路“倡議過程中的戰略疑慮，為雙邊務實合作的開展提供了重要的觀念共識基礎。

（三）中美戰略博弈

同為當今具有全球影響的大國，中美同南太國家戰略關系的交織和對外政策影響的疊加構成了當今南太地區大國戰略博弈的基本形態。作為域內主要國家，澳新兩國的對外決策須以維護地區穩定和自身利益為前提，同時顧及中美兩國的態度與反應。因此，兩國對“一帶一路”的態度也不可避免地受到政策權衡的影響。

在戰略關系上，中國將澳新兩國納入“伙伴關系網絡”，分別同澳大利亞和新西蘭建立了高層級的“全面戰略合作伙伴關系”；②中國與澳大利亞和新西蘭分別于2014 年建立了“全面戰略合作伙伴關系”。筆者認為，這一伙伴關系定位在中國整體的外交體系中處于較高水平。有關中澳、中新伙伴關系，參見Shengsong Yue,“Towards a Global Partnership Network: Implications, Evolution and Prospects of China’s Partnership Diplomacy,” Copenhagen Journal of Asian Studies, 2019, No.2, Vol.34, pp.1-17.美國同澳新兩國分別建立了同盟關系，將兩國作為在南太地區發揮其同盟體系“軸幅效應”的核心。③“軸輻體系”（hub and spokes）是學界對美國在亞太地區同盟體系結構的別稱。美國在亞太地區的盟國包括日本、韓國、菲律賓、泰國、澳大利亞和新西蘭，這些盟國圍繞在美國周圍，形成了以美國為“軸”、以盟國為“輻”的放射狀關系網絡。美國對特定區域的施加影響力的行動并非由其親自完成，而是借助于在此區域的盟國間接實現。有關“軸輻體系”的演化及影響，參見Victor D. Cha,“Powerplay: Origins of the U.S. Alliance System in Asia,” International Security, 2010, Vol.34, No.3, pp.171-176.相較而言，中國的伙伴關系結構松散，本質上并無強制性，主要以務實經濟合作為紐帶；美國主導的同盟體系具有鮮明的安全導向性，且要求同盟友在共同的價值觀基礎上建立戰略互信。不可否認，澳新兩國作為區域中等強國的軍事實力具有局限性，在安全防御領域依賴于美國主導的區域安全架構；但與此同時，作為出口導向型國家，澳新兩國的經濟高度依賴于對外貿易，因而對華經貿關系對兩國的發展至關重要。在這一背景下，如何在對外政策中同時踐行對中美兩國的關系承諾、平衡自身的安全與經濟利益是澳新兩國面臨的現實問題。從當前情況看，澳大利亞與美國的政策協同性更強，呈現出明顯的“安全上親美，經濟上親華”的“兩面下注”傾向；新西蘭得益于自身外交政策的獨立傳統，在很大程度上避免了被盟友和近鄰的輿論所左右：盡管與澳大利亞同為美國盟友，但新西蘭在安全政策和對外戰略上始終堅持同澳美兩國保持一定距離，因而兩國大肆渲染的“一帶一路”的“地緣安全威脅”對新西蘭影響始終有限。

“一帶一路”倡議與“印太戰略”在南太地區的政策對沖是中美戰略博弈的又一體現。自“印太戰略”提出以來，外界對其最鮮明的認知莫過于其強烈的地緣戰略色彩——僅從其命名便可看出，美國試圖將自身在亞太地區的權力影響半徑進一步擴展至印度洋地區，同時提升與印度和印太地理范疇內國家在防務領域的合作水平。根據美國國防部發布的《印太戰略報告：未雨綢繆、伙伴關系和網絡化區域的構建》來看，“印太”所體現出的新的地緣內涵不僅指印度洋區域，還明確涵蓋了南太地區。報告指出，美國未來將通過“印太國家伙伴計劃”提升同南太地區國家間的關系水平，進一步加強澳新兩國在這一區域的主導地位、支持南太島國的發展，以實現這一區域“基于規則和秩序”的整體繁榮與穩定。①“印太國家伙伴計劃”是“印太戰略”構建區域網絡化的重要措施，旨在通過進一步加強美國與盟友和伙伴間的關系水平，實現戰略協同能力的提升。計劃到2019年底，美國將與86個國家建立79對伙伴關系。亞太地區除印度外，還包括孟加拉國、柬埔寨、印度尼西亞、馬來西亞、蒙古、菲律賓、泰國、湯加、斐濟、越南和斯里蘭卡等11個印太國家。此外，報告還特別突出了印太戰略中有關經濟合作的議程——為維護兩洋間海上通道對全球海上貿易的核心地位、支持印太國家間的海上商貿往來，擬加大對包括澳新兩國和以斐濟為代表的南太島國的基礎設施建設投資。②“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” Department of Defense, June 1, 2019, p.38.根據美國的設想，印太基礎設施投資第一階段將以日本和印度的“亞非增長走廊”計劃為基礎，吸引澳新等區域強國參與，加大對地區內具有戰略要沖地位國家的基礎設施投資，初步形成南亞次大陸的“公路網”和印太“港口鏈”。

由此看來，印太戰略在經濟領域，特別是基建投資的規劃具有明顯對標“一帶一路”倡議的意圖，未來二者在南太地區的推進過程中將不可避免地在涉及資金、安全、標準和能源等領域展開競爭。作為南太地區的主要國家，澳新兩國的態度在很大程度上決定著“一帶一路”倡議與印太戰略未來在南太地區將引發何種疊加效應，是惡性競爭，抑或是協同推進；澳新的選擇不僅影響著自身的發展和利益，還將對南太島國產生示范效應。總體來看，澳大利亞對印太戰略的反應積極，“印太”概念正逐漸被系統地納入對外政策話語體系，成為澳政府思考和處理國際問題的主要地區概念框架。因此可以預見，在未來相當長時間內，印太戰略在澳對外決策中都將獲得高于“一帶一路”倡議的政策優先級。③周方銀、王婉：《澳大利亞視角下的印太戰略及中國的應對》，《現代國際關系》2018年第1期，第29-36頁。相比之下，新西蘭對印太戰略的態度更為溫和，盡管已明確表態參與由美國牽頭的印太基礎設施多邊合作，但仍對“一帶一路”倡議持總體開放態度。④Kai Loyens,“New Zealand Unevils Updated Indo-Pacific Defense Strategy,” Foreign Brief Geopolitical Risk Analysis, JUne11，2019，https://foreignbrief.com/daily-news/new-zealand-unveils-updated-indo-pacificdefence-strategy/, 訪問時間：2020年1月17日。

三、中國的應對：目標與路徑

鑒于澳新兩國現實訴求不同，在推動共建“一帶一路”過程中，宜實施差異化合作模式：對澳合作中主推“以民促官”方式，加強同澳地方政府和本土企業合作，打造示范項目、逐步提升“一帶一路”在澳美譽度和認可度；同新西蘭率先開展第三方市場合作，提升互信水平，確保自貿協定與“一帶一路”合作并行不悖、優勢互補。在此基礎上，為推動南太地區成為“21 世紀海上絲綢之路”的發展高地，還應努力提升“一帶一路”合作的機制化水平、構建“一帶一路”的話語體系。

（一）中澳合作

澳地方政府和企業總體上對參與共建“一帶一路”抱有較高熱情，在聯邦政府尚未簽署全面協議的背景下，“以民促官”無疑是現實選擇。目前在澳六個州和兩個區中，新南威爾士、維多利亞、西澳大利亞、南澳大利亞和昆士蘭州政府均已明確表態希望參與“一帶一路”共建，北領地和塔斯馬尼亞州已有“一帶一路”項目投產或運營。2018年10月，維多利亞州同中方正式簽署了“一帶一路”合作諒解備忘錄。這也是澳大利亞各州區政府同中方簽署的首個“一帶一路”合作協議。2019年10月，雙方簽署了“共同推進‘一帶一路’建設框架協議”，標志著務實合作進入全面推進階段。根據維州政府2019年發布的雙邊合作數據顯示，在“一帶一路”推動下，維州吸引的中國投資額暨占全澳投資份額的比例已從2017年的8% 躍升至25%，超越了此前制定的十年規劃目標。①”Victoria’s China Strategy-Progress Report 2018,” Victoria Government, Review at 25 October, 2019,https://www.vic.gov.au/sites/default/files/2019-01/Victorias-China-strategy-progress-report.pdf, 訪問時間：2020年1月25日。未來雙方將在貿易、投資、旅游和教育四大領域深化合作，將維州打造成為中澳共建“一帶一路”的門戶。②“Victoria’s China Strategy,” Victoria Government, Reviewed at 25 October, 2019, https://www.vic.gov.au/victorias-china-strategy, 訪問時間：2020年1月25日。

由于澳不同區域的現實條件和需求不盡相同，在合作中應首先考慮同地方發展戰略對接，從雙邊戰略契合度高的領域入手，加快打造示范性工程。目前，“一帶一路”通過與一批區域發展戰略的精準對接，已在澳成功實現多個重大基建項目落地，包括“北部大開發”水力資源基礎設施開發項目、維多利亞州西門隧道與東北連接路項目、西澳大利亞皮爾巴拉基礎設施一攬子項目和塔斯馬尼亞牧牛山風電項目等。此外，在項目推進中注重同當地企業的合作，提升本土化水平以適應當地經濟社會發展需求，是打造“一帶一路”品牌效應、贏得口碑的關鍵。在這一方面，可以參考中資企業運營的澳北領地達爾文港項目的做法。自2015年以來，中國嵐橋集團運營的達爾文港從高管到員工全部聘請外方團隊，保證了港口的專業管理和高效運轉。同時，嵐橋集團還圍繞達爾文港周邊布局酒店度假村等旅游基礎設施建設，繼續加大投資；四年來累計出資100 萬澳元資助當地組織機構開展社區活動，為中國企業在當地樹立了良好形象。

（二）中新合作

作為首個同中國正式簽訂“一帶一路”合作協議的西方國家，新西蘭同中國在“一帶一路”框架下的合作具有重要的里程碑式意義。雙邊官方的認可令中新“一帶一路”合作得以超越經濟結構、政治體制和社會制度的差異而實現政策對接。在與新西蘭推進共建“一帶一路”過程中，中國應始終堅持以經貿關系為基礎，不斷擴大合作領域。2018年5月，新西蘭-中國關系促進委員會（New Zealand China Council）根據新西蘭外交貿易部授權，在廣泛征集意見的基礎上發布研究報告：《一帶一路：戰略行動路線》。報告從“一帶一路”倡議的“五通”愿景出發，結合新西蘭的自身優勢，確定了中新戰略對接的四個關鍵方向：從生物安全、清關便利化與供應鏈布局三個方面實現貿易自由化，發揮新西蘭的區位優勢、打造聯通中國與南美洲之間的人員與商品流通門戶，第4個方面即以文化創意產業為基礎實現民心相通，以及科研和應用創新推動第三方市場合作。

新西蘭對在更廣闊的南太地區參與共建“一帶一路”項目抱有濃厚興趣，認為新西蘭的區域影響力將帶來“背書效應”（endorsement effect），能夠有效提升各方對合作的信心。對于部分南太島國來說，新西蘭的參與將有效降低其對項目可行性和效益的擔憂；引入新西蘭投資有助于推動融資渠道多元化，降低債務風險；同時，鑒于新西蘭在跨國商事服務與具體項目的標準和規范方面具有同國際主流接軌的優勢，其參與標準制定將有助于推動”一帶一路”整體機制化水平的提升。③Jason Young and Jake Lin, The Belt and Road Initiative: A New Zealand Appraisal, Wellington,NZ: New Zealand Contemporary China Research Center, Victoria University of Wellington, August 2018, pp.26-27.鑒于此，未來中新”一帶一路“合作可考慮統籌國內和國際兩個方面，著力推動雙邊在南太地區的第三方市場合作試點，打造多元化合作模式的標桿。這既符合雙方的共同利益，也是”一帶一路“倡議多邊主義內涵的重要體現——習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式主旨演講中表示，要秉持共商共建共享原則，倡導多邊主義，推動各方各施所長、各盡所能，通過雙邊合作、三方合作、多邊合作等形式，把各國優勢和潛能充分發揮出來。①習近平：《齊心開創“一帶一路”美好未來——在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講》，2019年4月26日，北京，新華網，http://www.xinhuanet.com/2019-04/26/c_1124420187.htm，訪問時間：2020年1月1日。

截至2019年底，中新首個南太地區第三方合作項目——中新兩國共同援建庫克群島輸水管道翻新工程（The Tripartitie Rarotonga Water Project）已經啟動。根據目前公布的項目進展，中新庫三國在合作機制創新方面形成了較高程度的共識，通過確立包括組織架構、項目融資、技術支持、勞工標準和環境保護等方面的詳細條款以提高合作機制的透明度，②Mark Brown,“Te Mato Vai Cook Islands-China and NZ Delivering Water to Rarotonga,” China Research Center, Victoria University of Wellington, June 2015, pp.2-12.但三國同時認為，仍有必要在充分參考國際標準的基礎上，結合庫克群島的現實條件與需求對部分條款進一步細化，明確權責分工、風險防范、爭端解決以及項目權屬等問題的具體解決方案。③Jackie Frizelle,“The Tripartite Cook Island/China/New Zealand Project in the Cook Islands-A New Zealand Perspective,” Aid Program, New Zealand Ministry of Foreign Affairs & Trade, September 2017，The Tripartite Cook Island/China/New Zealand Project in the Cook Islands-A New Zealand Perspective, 訪問時間：2019年12月27日。這一項目有望為中國未來在更多地區開展“一帶一路”框架下的第三方市場合作提供重要的機制建設經驗。

（三）提升“一帶一路”機制化水平

通過分析澳新兩國對“一帶一路”倡議的認知觀點可以發現，兩國對倡議的機制化程度均表達了高度關切。事實上，作為一個正在不斷推進中的大型國際經濟合作倡議，“一帶一路”機制化水平的提升勢在必行，這不僅是為保障參與合作各方現實利益的需要，更是多邊主義和區域經濟一體化實踐的本質要求。④李向陽：《“一帶一路”機制化建設與大國新區域合作倡議》，《財經問題研究》2018年第10期，第7頁。由于涉及國家和地區廣泛，不同國家間的經濟社會發展水平差異巨大，政治制度、文化宗教和歷史傳統多元，令未來“一帶一路”機制化建設任務充滿挑戰。而通過與現有國際機制的對接可以大大縮短機制建立的周期，并能夠有效降低因新機制不成熟而引發的政策風險。

在機制對接和融合過程中，應以現有制度為依托，包括我國現有的法律資源、我國主導或參與的雙邊和多邊經濟合作機制，如中國同沿線國家和地區簽訂的自貿協定等，以及“一帶一路”保障性機制，如亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家新開發銀行、絲路基金和上海合作組織銀行聯合體等。在充分考慮“一帶一路”沿線不同國家的現實訴求差異的基礎上，參考國際通行的相關標準和規則，對現有機制進行改革完善，但應遵循機制對接的適切性和兼容性原則，不全盤照搬現有規則。由于“一帶一路”沿線存在多種形式的區域經濟合作組織，應考慮同這些機制進行對接融合，實現機制間的相互促進、優勢互補，如東盟經濟共同體（AEC）、歐亞經濟共同體（EEC）、海灣合作委員會（GCC）、南盟自由貿易區（SAFTA）和歐盟等。⑤李向陽：《構建“一帶一路”需要優先處理的關系》，《國際經濟評論》2015年第1期，第62-63頁。

鑒于部分沿線國家已經規劃了符合自身國情和需要的發展戰略，也應在符合共同利益的前提下考慮與之將“一帶一路”合作框架對接。這一過程有助于滿足不同國家對合作機制的差異化需求，為具體項目的實施提供符合本土化運作模式的制度保障。在機制對接中需堅持高標準和適度對接原則、注意維護“一帶一路”合作框架的主體性地位和正確的義利觀，從具體項目的對接入手，逐漸過渡到機制的全面對接。

（四）構建“一帶一路”的話語體系

自“一帶一路”倡議正式提出以來，中國利用各種雙邊和多邊場合開展了內容豐富、形式多樣的對外宣傳，以中國的視角和話語主動闡釋了“一帶一路”倡議的背景、內涵、目標和意義，為加強國際輿論引導、促進國際社會深入了解“一帶一路”提供了權威的信息渠道。①張昆：《傳播先行，實現民心相通——服務絲綢之路經濟帶建設的國家傳播戰略》，《人民論壇·學術前沿》2015年5月，第62-64頁。然而，面對西方不斷增強的負面話語攻勢，中國的對外宣傳壓力進一步加大，凸顯出在話語體系、話語質量和傳播渠道等方面的不足。

未來中國在有關“一帶一路”的對外宣傳中，首先，應著力構建“一帶一路”的話語體系，努力從中國自身的歷史發展脈絡出發闡釋“一帶一路”倡議的根本內涵，避免落入基于普世價值的西方話語和中國意識形態理念的對立語境。事實上，當前西方對“一帶一路”倡議整體意圖的偏見認知話語正是由這種“移花接木”式的敘事結構所導致，當中國話語被錯置于西方的語境中進行闡釋，中國傳統文化所具有的深刻內涵在很大程度上被壓制和摒棄，取而代之的是西方傳統權力觀念下對中國戰略走向的進攻性和威脅性解讀。

其次，未來“一帶一路”對外宣傳應注重話語體系的提升，在充分考慮宣傳對象國歷史、宗教、語言和風俗等人文因素的基礎上，制定差異化的宣傳策略和內容，可適當強化“一帶一路”倡議的經濟合作屬性，建立官方的話語發布和交流機制，及時回應有關國家的關切和質疑。同時應最大限度堅持話語的客觀性和邏輯性，對負面話語的駁斥做到以事實為依據，注意適度規避涉及爭議問題的具體爭論，以免陷入西方輿論的“話語陷阱”。

最后，話語渠道暢通是實現對外傳播的基礎。信息披露不充分、不及時也是國際社會對“一帶一路”倡議產生認知偏差的重要原因。以南太地區為例，造成部分島國對“一帶一路”倡議認知模糊甚至負面的主要原因是中國對外宣傳在這一地區的整體缺位。南太地區長期受西方輿論影響，加之部分島國仍屬中國臺灣地區的所謂“邦交國”，因此對“一帶一路”的有限了解基本依賴于西方輿論具有主觀偏見的話語渠道。②這一觀點是斐濟南太平洋大學政府發展與國際事務學院院長桑德拉·塔特（Sandra Tarte）教授于2019年11月19日在與中國社會科學院亞太與全球戰略研究院調研團成員座談時所發表，談話記錄由筆者自行整理。未來中國應加大對這一地區的對外宣傳力度，以實現權威、及時和準確的信息投送。

四、結語

在“一帶一路”國際合作持續深入的當下，南太地區已成為全球參與度最高、投資最活躍和項目推進最快的區域之一。澳大利亞和新西蘭是推進“海上絲綢之路”南太支線建設的重要支點與合作伙伴。對比兩國對倡議認知的異同，分析其原因及影響，有助于提升相關政策的針對性和有效性，為“海上絲綢之路”未來在南太地區的布局和規劃提供參考。

不可否認，澳新兩國對“一帶一路”倡議的認知具有明顯的主觀性和地域特征，且不同程度地受到外界因素影響；但據此仍能看出西方國家整體在認知“一帶一路”倡議過程中呈現出的一般化傾向，即囿于西方中心主義和冷戰思維，西方國家對中國提出的國際倡議懷有疑慮，其根源依舊是意識形態、社會制度和價值觀差異所造成的主觀不安全感和戰略互信的缺失；對倡議實質進展與效應的評估堅持以西方標準為參照，故而難以做到客觀公允的價值評判。但與此同時也應認識到，作為一個規模龐大、輻射地域廣闊、涵蓋領域多元的新型國際合作機制，“一帶一路”在運行初期所面臨的現實情形十分復雜，作為倡議的發起和主導方，中國應在審慎評估基礎上，從主客觀兩方面入手，采取適當措施應對挑戰，確保“一帶一路”國際合作的持續高水平推進。經過六年的發展，共建“一帶一路”倡議正從謀篇布局的“大寫意”階段轉型精謹細膩的“工筆畫”階段。對此，中國應當繼續保持戰略定力，最大限度地避免外界消極因素干擾，堅持在實踐中穩妥推進”一帶一路“國際合作。