探索城市治理的“時代良方”

胡萬程

盡管網絡技術突破了距離限制，交通愈發快捷便利，但從世界范圍來看，仍有越來越多的人擁入大都市。

城市已經證明了它的能力和上限。發展中國家，城市正急劇擴張，城市的機會為人們創造財富提供了最佳土壤。而發達國家的城市，經過工業化時代的喧囂，現在變得更加富裕、健康和迷人。

但在經濟學者愛德華看來，城市雖然獲勝，居住在城市里的居民卻常常失敗。

曾是美國汽車制造業中心的底特律，大量居民遷出后，成為美國犯罪滋生的土壤；孟買的繁華堪比上海，但它的貧民窟成了德爾塔病毒的溫床；身為共和國長子的東北，如今也面臨著青壯年人口流失的尷尬。

顯然，如何提高城市治理水平，是每個城市管理者都要面對的持續性課題。

為推動全球城市治理和創新發展，2012年，廣州市與世界城地組織、世界大都市協會創設廣州國際城市創新獎（以下簡稱“廣州獎”），用以表彰城市和地區在社會、經濟、地理、環境及技術領城的實踐。在今年的評選中，中國重慶、黎巴嫩丹尼區、厄瓜多爾基多、奧地利維也納、塞內加爾圣路易斯等5個城市獲第五屆廣州獎，印度奧里薩邦則獲得網絡人氣城市獎。

不同的地區，不同的文化，在面對城市發展挑戰時采取的策略也不盡相同。這些方法，既存在高度的相似性，也有顯著的差異。

廣州獎，花落誰家？

自創設以來，廣州獎走過了將近10年歷程，每屆均吸引50多個國家超過150個城市參評，至今已收錄全球1300余個城市治理創新案例。

在全球疫情的特殊背景下，本屆廣州獎依然得到全球城市的廣泛參與。大會共收到來自60個國家和地區175個城市的273個項目申報。

根據廣州獎評委會聯合主席俞可平介紹，評審委員選拔獲獎城市項目的標準是創新程度、參與程度、影響力、重要性、可復制性、可學習性和包容性等7個方面。

最終獲獎的5個城市項目涵蓋了不同的創新主題、地理區域、發展水平和城市規模，具有廣泛的代表性。“它們不僅符合聯合國可持續發展目標，而且展現了城市創新在改善居民生活、促進文明進步和防控新冠肺炎疫情方面的重要作用，對未來全球的城市創新，具有顯著的引領作用。”俞可平說。

重慶是本次獲獎城市中唯一的中國城市，它的入選理由在于其借鑒了“非典”期間累積的經驗，探索了城市醫療廢棄物處置的創新應急方案，并成功在武漢和重慶應用。為疫情下全球醫療廢棄物應急處置及提高城市安全應變能力樹立了良好的榜樣。

具體來看，在醫療廢奔物日益增多的情況下，重慶建立了“三級應急機制”守住了疫情防控的最后一道防線。

疫情暴發后，鄰近城市武漢的日均醫療廢奔物由45噸增至247噸，遠遠超出城市的日均處置能力。武漢僅有一家處置醫療廢奔物的民營企業，因此面臨著巨大的風險。

之后，生態環境部和武漢市共同邀請中國節能環保集團有限公司為武漢提供解決方案。隨后，中國節能選擇了當時唯一家有能力提供此類服務的重慶智得熱工工業有限公司為武漢市提供醫療廢棄物處置應急方案。

重慶是國內和國際醫療廢棄物處置成套設備制造的領先城市，擁有智得熱工和一批配套工廠，形成強大的產業鏈。這一強大的產業鏈為該項目提供了重要資源。在重慶的援助下，武漢建造并運營新冠肺炎醫療廢棄物應急處置中心，處置來自雷神山、 火神山方艙醫院以及其他16個地區的醫療廢棄物，為武漢居民構筑安全防線。

這種有效經驗的探索和輸出，被認為是重慶獲得本次廣州獎的重要砝碼之一。

值得一提的是，疫情期間，城市處于封鎖狀態，雖然該創新設計未能邀請利益相關方參與，但許多志愿者、醫務人員、貧困人口和婦女均參與了該創新的實施過程。這些創新重視老年人、婦女和貧困人口獲得醫療廢棄物處置服務的平等權利。

在經驗推廣上，中國多座城市準備在此基礎上重新規劃其醫療廢棄物處置設施的處置能力，建設充足的環保醫療廢棄物處置設施。同時做好應急處置設施規劃，提高當地醫療廢棄物處置能力，以防疫情大規模暴發。

這種有效經驗的探索和輸出，被認為是重慶獲得本次廣州獎的重要砝碼之一。

同命運，共呼吸

由于評選是兩年一屆，本次重點毫無疑問地聚焦在了“疫情”這個關鍵詞上。

世界城地組織亞太區聯合主席兼婦女委員員會主席、廣州市政協副主席張雅潔表示，新冠肺炎疫情對世界各地的城市，特別是大城市造成了前所未有的沖擊和影響，也將改善城市治理、增強城市韌性、推進城市合作提升到空前重要的位置。

她也強調，作為世界大都市協會主席城市、國家中心城市，廣州將聯合國可持續發展目標和新城市議程融入城市發展總體規劃，積極探索超大城市治理創新之路。

廣東省委黨校公共管理教研部教授、副主任陳曉運認為，廣州在新冠肺炎疫情的沖擊下，不僅在城市層面做出了合理、有效的統籌規劃，而且通過“廣州街坊”、最小應急單元等探索夯實了基層體系。

此外，推進國際性、跨區域性的城市聯動也是打造城市韌性的重點方向。“未來，城市也要積極探索常態化管理下應對疫情等突發情況的有效對策，從而減輕城市的脆弱性。”

獲獎城市中，涉及新冠防控的，還有一個特殊的城市—黎巴嫩丹尼區。

去年8月4日，黎巴嫩貝魯特港口發生大爆炸，造成數千人死傷，首都貝魯特大片地區遭到嚴重破壞。爆炸事件和新冠疫情令黎巴嫩經濟雪上加霜。一年間，黎巴嫩政治、經濟、社會和衛生等多重危機的疊加，讓民眾的生活面臨困境。

貝魯特港口爆炸發生后的一年間，黎巴嫩政治局勢出現動蕩，這也導致黎巴嫩經濟改革措施擱淺，國內經濟危機日益嚴重，外匯枯竭，進而能源進口出現問題，燃料缺口的擴大不僅讓國內車輛加油困難，也導致電力系統運轉難以維系。

在爆炸一周年之際，黎巴嫩國內電力供應時間驟減50%左右，民眾生活深受影響。尤其對一些依靠呼吸機生存的病人來說，電力的短缺給他們的生命帶來了不小的威脅。

為了從根本上克服當下的社會挑戰，丹尼區市政聯盟提出了讓公民參與抗擊新冠肺炎的應急計劃，讓社會組織、志愿者和公民全面加入計劃中，還鼓勵青年共同參與治理。

該項目運營依賴技術的運用，通過建立共享文件夾和聊天應用程序群組，促進小組內部委員會之間以及與人員之間的溝通。通過使用多媒體和新技術，結合傳統方法，讓各組織者迅速有效地獲得信息。

“社會組織、志愿者和公民的加入很好地改善了我們人手不足的問題。雖然項目的實施在每個階段都有挑戰性，但是丹尼區的團結讓我們有能力去抵御未來任何可能發生的危機。”丹尼區市政聯盟行政助理桑德拉·奧恩表示。

以人為本

獲得特別的網絡人氣城市獎的印度奧里薩，也是與疫情相關的項目。

在印度，由新冠肺炎疫情引發的全國封鎖導致大量城市貧困人口突然陷入失業危機。為應對這種局面，奧里薩邦政府住房和城市發展廳發出了“城市工資就業倡議”。

該倡議旨在通過開展勞動密集型市政工程，最快速地為城市貧困人口提供就業機會，保障城市貧困人口的生計，尤其是外來勞工、婦女、跨性別者、殘疾人等弱勢群體。

“項目采取的是社區組織、參與式的、自下而上的方式，社區組織、婦女團體、貧民窟的居民協會被選為實施伙伴，以協助快速地跟蹤項目的實施。”奧里薩邦市政首席秘書馬蒂·瓦薩南表示。

除了新冠疫情，碳中和是全球面臨的另一個大的課題，評選項目顯然對此也有重要的考量。

在獲獎的厄瓜多爾基多，2016年通過了《基多大都市生態效益條例》，鼓勵在關鍵交通節點建設高密度的綠色建筑并提供經濟適用房。

經過過去9年的干預，50多公頃的紅樹林得以恢復，相當于每年封存二氧化碳350噸。如今，紅樹林的增長率已達到每年7%，砍伐率下降了25%。

該條例采用了“土地價值捕獲”的概念，以確保城市保有其在指定區域中通過增加密度和土地使用補貼產生的土地價值增量。該條例不僅遏制了城市擴張，而且增強了社區和開發商對興建環保建筑的支持。根據該市的估算，通過出售開發權，該項目已產生約1070萬美元的收入。

另一個獲獎者，則是因為塞內加爾圣路易斯的跨市養護紅樹林項目。

由于氣候和人為壓力，塞內加爾圣路易斯的1000公頃紅樹林瀕臨滅絕。為了修復這片紅樹林，塞內加爾圣路易斯省議會提出了一種創新的環境治理方法。

該方法通過圍繞紅樹林的結構化和具有韌性的經濟活動，將橫跨三個城市的紅樹林生態系統修復工程與應對緊迫的城市氣候挑戰、改善當地人民生計的戰略相結合。

經過過去9年的干預，50多公頃的紅樹林得以恢復，相當于每年封存二氧化碳350噸。如今，紅樹林的增長率已達到每年7%，砍伐率下降了25%。50多個組織近80000人參與了該項目，包括致力于支持當地私營部門、民間組織和社區組織的地方當局、學者和環境專家。

城市治理，是一個復雜的課題，有些往往難以用數據去量化。比如，與經濟指標的提升相比，宜居性的提升顯然更難衡量。

不同國家的城市管理者，由于追求政績或數據，往往有一味追求經濟發展的傾向。

另一方面，在老區的街道上，人們會散步、運動、嬉戲甚至開展音樂表演，鮮活的城市生活顯現出街道設計的合理性和可用性；但在新區，巨大的塔樓和建筑群落攝人心魄，但他們彼此隔絕，失去活力。

這些治理，或許初衷是讓市民擁有更好的生活環境，但最終卻變成了更難親近的水泥森林—城市“我為了你好”式的“以人為本”，卻恰恰失去了人的參與。

“以人為本”不只是一句簡單的口號，也不是停留在規劃上的數字。讓人真正參與到“以人為本”的城市設計中，城市可能還需要有更全面的政策設計。

在未來，廣州獎還會持之以恒地辦下去，因為設立的根本目的，是推進世界范圍內城市和地區之問知識、專業、技能及經驗的交流，推廣吸取的經驗和智慧。

分享智慧，共同提升人類生活空間的治理水平，這才是最重要的。