波蘭會“脫歐”嗎？

辜學武

10月下旬， 華沙與布魯塞爾的關系急劇惡化。剛剛擺脫了英國“脫歐”危機的歐盟突然又陷入了一場新的危機。波蘭會步英國的后塵，斷然擺脫她自己越來越難以接受的布魯塞爾“訓令”，退出歐洲27國聯盟嗎？

事實上，“波蘭脫歐”（Polexit）的跡象，與“英國脫歐”（Brexit）運動相比，更具有憲政分裂主義色彩。一旦波蘭與歐盟的關系鬧到不可收拾的地步，Polexit成為唯一選擇的話，“波蘭脫歐”比“英國脫歐”對歐洲統一進程的殺傷力更大。

英國“脫歐”是因為一起“過不下去了”，動機主要是為了收回已經轉讓給了歐盟的主權。而歐洲也受夠了英國多年來沒完沒了地索要特殊待遇，在許多“泛歐洲主義者”看來，倫敦的“出走”對歐洲是一個解脫。但是，倫敦從來沒有對歐盟法律體系的合法性提出質疑；歐盟也從來沒敢教訓過現代議會民主體制發源地英國不懂“民主法治”。

但波蘭不一樣。波蘭人是純正的歐洲人。一個統一的歐洲沒有東歐大國波蘭的參與是不可想象的。“英國脫歐”還不是歐洲真正的分裂；而“波蘭脫歐”則意味著歐盟冷戰結束后鏟除“鐵幕”統一歐洲的失敗。即使不出現“多米諾骨牌”效應，催生其它東歐國家同西歐分道揚鑣，一個游離于歐盟之外的波蘭必然會加速投入美國的懷抱以抗衡世敵俄羅斯，從而使歐洲的安全軟肋再次淪為美俄對抗的前線。

雖然事情還遠遠沒有鬧到這一步，但華沙與布魯塞爾的沖突似乎已經進入了一個死胡同。除非發生極其具有戲劇性的變化，雙方很難同時成為贏家。最終博弈的結果，要么是波蘭屈膝投降，歐盟統一加速；要么是歐盟抵擋不住波蘭“離經叛道”的攻勢及其產生的連鎖效應淪落成為一個區域性國際組織，甚至出現解體風險。

波蘭與歐盟的博弈遠超過一些媒體的膚淺報道和評論，正在向深層次發展。三場大戲正在鋪開。作為主要角色，波蘭政府、波蘭反對黨、波蘭最高法院，歐洲法院、歐盟委員會、歐洲議會都已經粉墨登場。

“邦聯”還是“聯邦”

第一場大戲直接涉及歐洲整合的終極目標：邦聯（confederation）還是聯邦（federation）。

從國際法的意義上講，邦聯是若干個主權國家組成的政治實體，它是一個松散的政治聯盟，不追求國家屬性，沒有強制性的中央政府機構，成員國繼續擁有它們的主權。邦聯組織只有在成員國一致授權的情況下才可行使立法、司法和行政權力。對于邦聯來講，它的成員國都是獨立的主權國家。邦聯只有整合共同利益的義務，沒有發號施令的權力。成員國的主權不受邦聯的制約，它的憲法高于邦聯條約。

與邦聯相比，聯邦具有強烈的國家特征。它的成員在組成聯邦國家之前一般都是獨立的主權國家。但一旦通過共同立憲或簽約的方式組成了聯邦，各成員體便不再享有完整獨立的主權，取而代之的是聯邦政府。在聯邦憲法的框架下，成員體會繼續擁有自己的憲法并享受聯邦憲法規定的部分主權或自治權。但聯邦的立法、司法和行政權力對所有聯邦成員都具有強制性約束力。聯邦憲法高于成員體憲法。

10月上旬，波蘭最高法院作出宣判，判決《歐盟條約》第一條和第十九條與《波蘭憲法》的部分條款相違背。《歐盟條約》第一條是歐盟“立盟”的靈魂，具有強烈的聯邦制色彩，終極目標指向“歐羅巴合眾國”，確認通過成員國主權轉讓的方式最終建立一個強大的歐洲政治聯盟。

波蘭的執政精英們雖然有著強烈的歐洲認同感，但同時反感歐盟向“聯邦”過渡，最終獲取包括波蘭的成員國的大部分主權，使波蘭成為不再享有自己獨立主權從而聽命于布魯塞爾的一個政治實體。

雖然“條約”沒有明確使用“聯邦”（federation）這個術語，而是采用“聯盟”（union）的稱號，但條約的第一條第一句話就開門見山地定義了條約的目的：成員國將主權轉讓給聯盟。

波蘭最高法院的判決無異于宣告波蘭2004年5月1日加入歐盟時已經“違憲”，“入盟無效”。嚴格地講，這個判決實際上意味著波蘭在法律意義上已經“脫歐”。

對內，這個判決對于波蘭政府以及所有波蘭個人和實體都具有強制性法律效力。判決的法律后果是，《波蘭憲法》高于《歐洲條約》，因此波蘭法律高于歐洲法律，只要歐洲法律和規定有違波蘭法律和規定的地方，波蘭人都不得執行，否則就是違憲。

對外，這個判決意味著嚴禁波蘭政府繼續執行任何有損波蘭利益的歐盟政策和決定，以確保波蘭主權不受傷害。從國際法的角度看，判決書如同宣判波蘭不再受《歐盟條約》的約束。正如德國商報的一篇評論指出的一樣：歐盟如果愿意，她可以宣告這個判決已經廢除了與波蘭簽訂的入盟協定并使波蘭的歐盟成員資格自動失效。

然而，法律歸法律，政治歸政治。布魯塞爾沒有任何政治動機，主動宣告“波蘭脫歐”。對波蘭政府來講，波蘭最高法院的判決在事實上是一支鼓勵她排除來自歐盟的“干擾”繼續推行波蘭司法改革的強心針。

華沙政治與法律精英對歐盟的頑強抵抗從一個側面展現出一個清晰的事實：波蘭的執政精英們雖然有著強烈的歐洲認同感，但同時反感歐盟向“聯邦”過渡，最終獲取包括波蘭的成員國的大部分主權，使波蘭成為不再享有自己獨立主權從而聽命于布魯塞爾的一個政治實體。

在未來的歲月里，波蘭不會放棄按照她自己的理想影響歐盟發展方向的努力；歐盟委員會也不會容忍華沙繼續挑戰《歐盟條約》的“聯邦”主義核心。接下來的博弈估計會非常激烈。

波蘭是否會“脫歐”，取決于她如何完成和落實波蘭最高法院交給她的“歷史使命”。判決書擺在那里，波蘭繼續呆在歐盟里在法理上屬于“違憲”，波蘭政府不想作為也得有所作為，否則她也是“違憲”。

華沙的三條路

目前擺在波蘭政府面前的只有三條道路可供選擇：第一條路是推動修改波蘭憲法，刪去與《歐盟條約》相違背的條款，為波蘭繼續留在歐盟內消除憲法障礙。但這條路無異于要求現任波蘭政府和執政黨“權力與正義黨”（PiS）修正他們的既定路線，放棄“邦聯”理想，接受“聯邦”終極目標，將波蘭的主權一步一步轉讓給歐盟。

第二條路是堅持自己的理想，在歐盟成員國內推動修改《歐盟條約》，刪除或修改條約的第一條和第十九條，明確規定歐盟的終極目的不是“聯邦”而是“邦聯”，從而使《歐盟條約》與波蘭憲法均質化，為波蘭繼續留在歐盟內掃清法律障礙。

第三條路是干脆“脫歐”，一了百了，“打得一拳開，免得百拳來”，既滿足了波蘭憲法的要求，也擺脫了歐盟的“緊箍咒”，還可以獨立行使自己的主權，走自己的路。但這條路則意味著波蘭得退出歐洲統一市場，波蘭的企業和公民再也不能自由地進入歐盟的資金市場、勞動力市場和旅游市場，波蘭會成為歐洲的一座“孤島”。

這條路同時也意味著波蘭得放棄歐盟每年給她發放的160億歐元的撥款，扣除她每年交給歐盟的約40億歐元的“會費”，120多億歐元的凈收入會一去不復返。

更讓波蘭人心疼的可能還有那高達近600億歐元的歐盟新冠疫情復蘇支持基金。其中一大部分是不用償還的白花花的銀子。按照比例，波蘭應獲得近240億歐元的疫情復蘇補助、121億的低息貸款和220億歐元的市價貸款。

這些錢都是波蘭政府急需的資金，更何況歐盟已經作出規定，這些錢最晚在2023年之前都應到位。其它成員國早已經收到了歐盟的匯款，但波蘭的款項卻被布魯塞爾還緊緊地捂著。主席馮德萊恩發出的信息很清晰：華沙要錢可以，但首先得放棄“壓制民主，破壞司法獨立”的改革計劃，解散法官紀律審查機構，“恢復被解雇的法官的榮譽與工作”。

強硬的波蘭保守黨政府是否會為“五斗米折腰”，還得打上一個大問號。“司法改革”是PiS作為執政黨的旗艦項目，2023年又是波蘭的大選年。向布魯塞爾“屈膝投降”不可避免地會造成選票的流失。這第三條路可能是讓波蘭政府最鬧心的一個選擇。

第二場大戲

如果說圍繞波蘭的第一場大戲的主角是波蘭政府和歐盟官僚體系的話，那么第二場大戲則在歐盟的司法體系中上演，主角是波蘭和歐盟的法官們。表演的舞臺是位于華沙的波蘭最高法院和位于盧森堡的歐洲法庭。

對于波蘭最高法院來講，波蘭并沒有將司法主權轉移給歐盟，如何在波蘭進行司法改革，對錯與否，只能由波蘭自己的法院來裁決，歐洲法院無權管轄。

這第二場大戲的主題涉及歐盟更為現實的權力問題，也是一個法學理論問題：成員國的主權是否可以分割，是否可以允許歐盟用成員國轉讓來的主權來掣肘或影響在成員國內尚未轉讓主權領域里事情的發生。

目前歐盟一體化的現狀處于一種非常尷尬的狀態中。說好聽一點，歐盟成員國由民族國家向跨民族國家的轉型還處在一個過渡階段；說不好聽一點，歐盟的統一進程中出現了一個“前不著村后不著店”的 “主權真空現象”。

成員國的一部分主權已經被“過戶”給了歐盟（比如關稅、貿易、貨幣等領域），但還有一大部分主權還牢牢掌握在成員國手中（比如司法、外交、安全等領域）。這個現象的后果是，成員國因為轉讓了許多主權給了歐盟，因此在很多領域得聽從布魯塞爾的安排。

同時，歐盟雖然得到了很多的主權，但又不足夠于行使一個中央政府的權力，往往靠手中掌握的部分權力對成員國施壓迫使它們聽命于歐盟在其它沒有發生主權轉讓的領域里的安排。

波蘭最高法院的法官們認為，一個成員國國家的主權可以轉讓，但不可分割，即轉讓了的主權和未轉讓的主權作為一個有機的整體是不可分割的，更不允許拿轉讓得來的主權對成員國在沒有轉讓主權的領域里進行司法管轄。

這個法律觀點實際上借鑒了德國憲法法院一直秉持的觀點：歐洲法院的司法管轄權只是在成員國協定轉讓主權的領域里有效，它無權越過這個邊界對其它沒有轉讓主權的領域里的事務進行司法審判。

這個觀點中更讓波蘭法學界人士感到親切的是它對成員國國內法在一定的情況下高于歐洲法的認可：如果某個相關領域的主權尚未轉讓給歐盟的話，聯盟無權行使立法權、司法權和行政管轄權。

換句話說，許多法律界人士，包括波蘭最高法院和德國憲法法院的一部分大法官認為， 一個成員國如果在某一領域里沒有把主權轉讓給歐盟的話，那么在這個領域里有權作出司法判決的法院應該是這個國家自己的法院，而不是歐洲法院。

正是基于這個觀點，波蘭最高法院認為歐洲法院今年7月支持歐盟委員會因波蘭政府“破壞波蘭司法獨立”而拒絕發放財政撥款為“越權裁決”。對于波蘭最高法院來講，波蘭并沒有將司法主權轉移給歐盟，如何在波蘭進行司法改革，對錯與否，只能由波蘭自己的法院來裁決，歐洲法院無權管轄。

波蘭支持政府立場的法官們堅定地認為，歐洲法院的裁決是對歐盟委員會割裂波蘭主權行徑的背書。對于波蘭人來講，布魯塞爾利用成員國轉讓給她的財務分配管理的權力對波蘭在司法領域進行施壓是不可接受的，它等同于將原本屬于波蘭的財務管理權凌駕于波蘭的司法主權之上，是一種對波蘭主權的撕裂。

然而，盧森堡的歐洲法院法官們并沒有買華沙高等法院同行們的賬。恰恰相反，他們還作出更嚴厲的判決，對波蘭政府開出一個天價罰單：每天100萬歐元，直到她“知錯改錯”徹底收回“司法改革”為止。

歐盟“告”歐盟

第三場大戲正在歐洲議會和歐盟委員會之間展開：歐盟議會在歐洲法院起訴歐盟委員會，控告布魯塞爾“不作為”，遲遲不啟動對波蘭和匈牙利的制裁程序，對他們“破壞法治”的行為“姑息養奸”。

歐盟委員會何嘗不想盡快殺殺波蘭的氣焰。無奈華沙也不是省油的燈，一紙訴狀將歐盟的所謂“法治國家機制”告到了歐洲法庭，可謂“明知山有虎，偏向虎山行”。

根據這個“機制”，歐盟委員會有權“克扣”對成員國的財務撥款，如果她確認某個國家在“破壞法治”的話。然而，波蘭認為，歐盟無權判定哪個國家是“法治國家”，哪個國家不是。發放財政撥款的唯一標準只能是客觀實際的標準，不應受政治觀點不同的干擾。

判決至今還沒下來。歐盟委員會希望等判決下來之后再確定是否“付諸行動”，以防被動。因為萬一起訴方獲勝，堂堂歐盟委員會臉面往何處放。更何況把波蘭往死里打也會引起反彈，畢竟歐洲的大事還需要全體成員國通過才能立項。逼急了的波蘭“魚死網破”動用否決權“一票否決”其它領域的大事并不是不可想象的事情。

對一向喜歡快刀斬亂麻的歐洲議會來講，歐盟委員會就是一只蝸牛，爬得太慢。這次看來她確實是忍無可忍了，居然把自己的同行送上了法庭。這種“歐盟”告“歐盟”的現象確實罕見。不給波蘭的執政者們半點喘息的機會，不斷提升對華沙的壓力應該是這個不尋常舉動的真正動機。

華沙寧可“勒緊腰帶”調動一萬五千多自家警力鎮守國界，也不愿讓布魯塞爾染指波蘭的主權事務。

馮德萊恩似乎正在尋找機會迫使波蘭就范。最近她發出的信號是：如果波蘭政府解散“法官紀律檢查委員會”，歐盟可以考慮將波蘭應得款項的13%先匯給波蘭政府。如果2022年年中時，核查證明波蘭確實做到了歐洲法院要求做到的一切，余款將一并匯出。

球現在明顯是在PiS這邊。如何踢回去，對這個雄心勃勃的保守執政黨是一大考驗。從她的右派執政伙伴司法部長傳出的強硬聲音來看，妥協希望不太大。

波蘭的反對黨也發出警告，執政黨在“脫歐”的道路上可能會越走越遠。按照圖斯克的估計來看，即使“權力與正義黨”為了獲得歐盟的百億歐元作出某些戰術上的妥協，只要這個黨繼續執政，波蘭“脫歐”的風險極大。圖斯克是現任反對黨領袖，前波蘭總理和歐盟委員會主席，得出這樣的判斷應該不是聳人聽聞。

如果波蘭要想徹底擺脫“脫歐”的可能性，圖斯克開出的藥方是2023年大選時讓PiS下臺。但波蘭目前的政治生態有個突出的矛盾：一方面75%以上的波蘭人都支持波蘭留在歐盟內；另一方面PiS在民調中總是遙遙領先，支持度始終高出反對黨，常常達到兩位數的高度。

明顯地，這個對不斷走向“聯邦體制”的歐盟保持高度戒備心的執政黨并沒有因此失去多數選民的支持。這個看似矛盾卻又并非矛盾的現象表明，波蘭人最中意的歐盟形態可能是一個松散的“邦聯”，一個既能保持他們在歐洲自由行走，同時也能最大幅度地保留自己的主權的歐盟。

波蘭人對自己主權的珍視，在近日與白俄羅斯邊境的難民沖突中表現得尤為突出。布魯塞爾一而再再而三地表示，只要華沙愿意，歐盟隨時可以派出歐盟邊防署和歐盟警察署的力量幫助維持波蘭和白俄羅斯邊境的秩序。但波蘭政府置若罔聞，就是不愿意“引狼入室”，讓歐盟當局插手波蘭邊境維穩。寧可自己“勒緊腰帶”調動一萬五千多自家警力鎮守國界，也不愿讓布魯塞爾染指波蘭的主權事務。

但歐盟大多數國家對波蘭的期待不是這個標準。歐洲議會、歐盟委員會、歐洲法院也不會放松對波蘭的壓力。高壓之下，PiS是否會出現搖擺，民心是否會出現變化都是一個未知數。但有一點似乎可以肯定，波蘭在短時間內不會政治“脫歐”，即使要“脫”，也是2023年之后的事情了。