制度創新視角下農村基層治理主體間的回應與互動機制

何得桂 公曉昱

〔摘要〕激發制度活力與激勵干部是事關推動基層治理現代化的關鍵要素，本文從制度創新與干部下沉兩個維度對陜西省安康市石泉縣“鎮村工作一體化”實踐機制展開分析，詮釋地方政府如何通過新型駐村工作制度加強基層社會治理，實現國家政權與自治組織的良性互動。研究表明：地方政府以全過程治理的制度安排將駐村任務和人員下沉到村、黨組織關系轉接到村，避免干部駐村工作陷入精英利益俘獲困境;通過駐村干部輪期、“坐班”制度調整，克服運動式治理的弊端，實現駐村幫扶常態化;利用“一把手”負責的高位權威吸納體制內資源向村莊下沉，實現基層治理重心下移。在基層干部力量下沉進程中，駐村干部與村干部決策共商、落實同抓、責任共擔的制度安排巧妙處理著國家政權與自治組織的關系，顯著增強了基層組織力量，但是鄉村治理內生力量可持續發展也面臨一定挑戰。地方政府創新基層治理應加強頂層設計與制度安排的協同性，注重基層治理體系和機制的優化，充分激發鄉村社會自主發展的動能和活力，推動農村基層治理走向多元協同、全過程治理的高效能治理之路。

〔關鍵詞〕制度創新;半鄉政村治;駐村工作制;鎮村工作一體化;全過程治理

〔中圖分類號〕D638 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2021）05-0030-13

一、問題的提出

一個國家治理體系和治理能力的現代化水平很大程度上體現在基層。隨著人民公社時期農村“政社合一”模式的結束，鄉鎮政權是中央政府權力在農村的基礎和末梢，在行政村層面設立村民委員會實行村民自治制度，“鄉政村治”〔1〕體制成為我國農村基層治理的基本模式。城鎮化發展和農業農村改革推進，無論是“鄉政”還是“村治”都面臨新的治理困境。一方面，家庭聯產承包責任制的實施激發了農業生產積極性，也將農民從土地解放出來，城鄉人口流動壁壘的打破使農民個體意識和經濟能力得到提升，但隨之鄉土社會“空心化”“個體化”加速了村莊“公事人”的衰退。〔2〕另一方面，農業稅費改革減輕了農民負擔，但加劇了農民個體與村集體及鄉鎮政府的疏離，基層政權陷入“懸浮型”治理〔3〕，項目制推行從財政上切斷了基層政府與村莊的責任關系〔4〕，農民對村莊公共事務和發展的關注弱化。面對國家與鄉村關系的變化，公共組織通過下派第一書記、加強農村基層黨建、財政支付村干部報酬等方式向鄉村滲透，在提高基層治理效能的同時加劇村級行政化以及壓縮自治空間。

與人民公社時期不同，當前國家權力下沉并不是填補鄉村治理中國家角色的空缺，而是帶著鄉村發展的有關資源隨治理重心一同下沉。科層制將任務壓力“堆積”到鄉鎮一級，基層政府通過“控制資源”來實現權力向村莊的滲透，試圖通過外力實現“雙軌政治”〔5〕有效聯結。村干部作為村民自治組織的“代理人”和“當家人”，〔6〕在坐班制、目標責任制、財政支付薪酬等科層體制管理下，村級治理半行政化結構基本形成。這種自上而下的運行體系極大地改變了農村基層治理的過程與邏輯，但尚未有效起到國家權力與鄉村社會聯結的作用，影響鄉村振興的有力推進。農村基層治理是國家治理的根基，如何加強基層治理體系和治理能力現代化建設，破解“上面千條線下面一根針”的治理局面，實現國家政權與村民自治的良性互動，這是實現基層社會治理現代化繞不開的課題。“鎮村工作一體化”實踐作為地方政府加強基層社會治理的一種工作機制，是對國家提出“推動政府治理同社會調節、居民自治良性互動”的制度性回應，也是創新基層治理的積極探索。

二、文獻回顧

在基層治理研究中，關于國家權力與基層治理的討論經久不衰。隨著自治、德治、法治相結合的治理理念上升到國家層級，各地積極探索基層治理現代化的有效實現方式。既有的相關研究主要集中于國家權力下沉對村莊治理結構的影響、具體治理困境以及治理主體之間的互動關系等三個維度。

從宏觀治理結構維度來看，傳統時期的中國經濟基礎以農業為主，政府沒有積累充足的社會經濟資源量，在沒有憑借市場體系延伸而形成高水平的組織化社會中，國家政權對基層社會管理的社會基礎較為薄弱。〔7〕20世紀以來，中國的國家權力持續向鄉村基層延伸并最終實現了鄉村組織與管理的國家化、行政化和官僚化。〔8〕由不同層級的國家機構構成的政權組織體系是實現權力集中和滲透的必要條件，由此開始了“政權下鄉”的過程。〔9〕駐村工作制作為一種農村工作方式，它通過上級抽調黨政組織和行政系統干部到農村開展特定的目標和任務，新中國成立以來被廣泛應用。向農村派駐“工作隊”，促進農村社會的建設和發展，工作內容隨著時代的變化和工作重心的轉移而不斷變化。〔10〕隨著脫貧攻堅與鄉村振興等戰略的實施，國家從資源輸送、經濟建設、公共服務供給等方面有效嵌入鄉村社會治理結構中。地方政府通過部門掛鉤、資金捆綁、干部駐村等制度創新推動貧困地區經濟社會發展，并通過目標考核強化官員的激勵和壓力來保障政策的執行。〔11〕駐村干部通過結構性嵌入，從宏觀結構層面為駐村幫扶工作提供制度支撐;聯結與協調各方力量，撬動各方資源，以資源性嵌入增加欠發達村莊幫扶資源總量;以關系性嵌入，協調駐村工作隊、當地政府、村干部以及村民間的互動關系，形成新的關系網絡。〔12〕駐村第一書記的外部嵌入、有效銜接與內部執行，通過人力資本和社會資本的縱向嵌合、自有資源與扶貧資源的橫向整合、正式制度和非正式制度的相互彌合、集體訴求和個人訴求的激勵調合等措施〔13〕，使國家治理、地方治理與基層治理的各項任務得到有力推進。〔14〕這種“嵌入治理”方式在不破壞村民自治格局的前提下將資本、人力及社會資源投入村莊發展，彌補了許多欠發達村莊普遍存在“自治失靈”問題，優化了所駐村莊的治理結構，符合大多數貧困村莊的實際需求。〔15〕

從具體治理困境的維度來看，國家政權的推動使各種項目制村級公共服務供給變得更具體、更易于落實，避免項目資源向鄉村配置過程中的隨意行為，但缺乏通盤權衡與整體治理。〔16〕因制度本身不完善導致的體制困境以及由于環境不確定性導致行政干預作用不能有效發揮，駐村干部與鄉鎮政府、上級領導以及村干部的互動可能受到上級政府目標設置權責不匹配以及原單位有限資源的條件限制，加上鄉村治理格局下鄉鎮干部與村干部之間的“共謀”與“鄉-村”關系的閉合〔17〕目標任務考核的技術治理方式，這雖然有利于強化國家對基層的監控能力，促使村干部治理行為沿著以國家法律、行政規章為基礎的規范化方向發展，但是另一方面可能會帶來政府責任無限化以及基層自治能力弱化的治理困境。〔18〕這種權力滲透方式擠壓了基層自治內生活動空間，同時由于其高昂的政治成本和財政成本而具有不可持續性，需要加快構建多元鄉村治理共同體。〔19〕

關于治理主體的互動關系的研究。鄉村之間的互動關系在不同情勢下表現出不同形態。人民公社時期，鄉村之間以行政指令關系為主;改革開放后，基層政權只能通過鄉村之間的利益共謀關系來進行稅費征收;取消農業稅后，在可支配資源不足的情勢下，為了更好地完成工作任務，鄉村之間只好維系著情感協作關系。〔20〕村治主體作為銜接國家規范與鄉土秩序的中介變量，在資源密集輸入的鄉村振興時代，與科層-關系的底色互動關系下開始發生傳統維持性取向、過渡重構性取向、現代行政性取向等三重結構性的分化。〔21〕

梳理既有研究發現，農村基層治理現代化受到來自國家能力、鄉村體制和基層社會三重因素的影響，而能否實現治理有效的目標取決于三者的匹配度。就治理邏輯來講，治理重心下沉是國家為改善資源內卷化與地方治理狀況，實現國家與鄉村社會的有效對接;通過跨層級調動、主動介入鄉村社會治理等方式突破傳統科層治理體制，制度性嵌入是行政力量介入村莊治理的合法性前提，也是其壓力來源。既有研究主要從嵌入理論視角出發，側重國家政權力量下沉對村莊治理結構影響，關注行政權威與村莊內生力量在基層治理場域博弈過程，但缺少對駐村工作制度本身發展以及這種發展對農村基層治理主體之間如何積極回應和互動關系的分析。各類治理主體的良性互動是有效整合治理資源、構建基層治理主體之間利益聯結機制的關鍵，對推動鄉村有效治理具有重要的理論價值和現實意義。基于上述分析和判斷，本文以陜西省安康市石泉縣“鎮村工作一體化”為例，采取歸納-演繹-實證的研究路線，主要從制度創新的角度深入分析地方政府推動駐村工作制度轉型的制度背景、轉型誘因及其背后的運作邏輯，嘗試解釋這種新型駐村工作機制對農村基層治理結構的影響及治理主體間的互動關系，在此基礎上，進一步審視“政權下鄉”對推動農村基層治理現代化建設的作用和路徑。

三、案例描述與理論基礎

（一）鎮村工作一體化的石泉實踐

石泉縣位于陜西省安康市西部，總面積1525平方公里，地處秦巴山片區腹地，曾為國家扶貧開發重點縣之一。為推動鄉村振興與基層治理深入融合，石泉縣于2019年試點推行鎮村工作一體化，組建鄉村振興工作隊，按照“三到三同三促”的要求，每村派送3～5名鎮干部，擔任第一書記或工作隊其他職務。在鎮村工作一體化的制度安排中，所謂“三到”是指以行政村為治理單元，把鎮年度工作任務分解到村，每個村派駐3～5名鎮干部，1名鎮領導跟進到村，到村的鎮干部要把黨組織關系接轉到村，參加村級黨組織活動;“三同”要求村級重大事項由村“兩委”和工作隊共同商議后實施，日常工作以工作隊形式去推動，鎮村干部對村上工作負同等責任，即決策同商、落實同抓、責任同擔;“三促”是指促群眾致富、促集體經濟壯大、促基層治理，涉及村莊經濟社會發展和黨的建設等方面，建強“村”這一基本單元。凡是涉及村（社區）發展的重點、難點、熱點、薄弱點和風險點，駐村鎮干部需要承擔責任。為解決搬遷后群眾的居住、生活、發展、社區治理問題，石泉縣迎豐鎮將鎮黨委的組織委員和黨政辦干部下派到迎豐鎮集鎮社區，將社區劃分為4個片區24個網格，組織50余名群眾加入各網格的志愿服務隊，經常性地開展理論政策宣講、志愿幫扶、文化惠民演出。當地鄉村振興工作隊由脫貧攻堅工作隊就地轉化而來，不同之處在于，脫貧攻堅完成后，隊伍里的縣級及以上派駐干部有所調整，鎮干部卻穩定下來，繼續駐村。鎮村工作一體化是脫貧攻堅駐村幫扶機制的有效延伸，將村級集體經濟發展、強化基層黨組織建設、村莊治理與鄉鎮政府資源配置優化、維護基層社會穩定等工作進行有效融合、統籌安排，駐村干部承擔著資源輸送與政府回應的重要職責，起到上通下達的積極作用。①

（二）理論建構

制度創新理論是制度經濟學與熊彼特創新理論兩個學派融合發展起來的。諾斯在熊彼特創新理論的基礎上，對制度創新的基本因素、制度創新的動力以及制度創新的基本過程開展研究，認為制度是促進經濟發展和創造更多財富的保證。〔22〕制度創新理論被逐步應用到社會治理研究等領域。黃少安將制度創新應用到貧困問題的研究，認為農民貧困是制度性貧困，不合理的制度決定了農民貧困、制約了農民致富。〔23〕楊瑞龍在研究地方政府創新行為時，提出了制度變遷三階段假說，認為地方政府發動制度變遷過程中扮演著“政治企業家”的角色。〔24〕制度創新是地方政府的內部決策，經過制度動員并最終落實到基層社會之中。〔25〕加快推進基層治理體系和治理能力現代化在實施鄉村振興戰略進程中居于基礎性地位。這要求在加強基層治理過程中注重制度創新，把碎片化的資源有機整合并合理分配以提升鄉村治理有效性，實現制度優勢向治理效能的有效轉化。

基層政權建設是增強國家治理能力的基礎。“推動治理重心下移”成為政府近年來著力倡導的治理趨勢，體制內精英下沉與數字化治理作為“人治”和“技控”的兩種外部干預方式，對維護基層社會穩定、推動鄉村治理現代化發揮著重要作用。其中，駐村干部下沉到村后，體制內精英的到來與村民自治形成一種微妙關系，既有行政力量對村民自治的推動，又有他治與自治內在邏輯上的沖突，面臨協調困境、責任困境和效率困境。〔26〕因此，需要地方政府結合國家戰略規劃，推動干部駐村幫扶制度創新。同時，結合系統協同性，推進干部駐村幫扶體系機制優化，結合基層治理實際需求，培養鄉村治理內生力量。〔27〕作為脫貧攻堅時期駐村工作制的延續，石泉縣“鎮村工作一體化”中的干部下沉也是跨層級人員調動的實現形式，鄉鎮干部到村后與村干部一同完成日常村務工作，在執行鄉鎮政府傳達的國家政策同時，將基層治理重點聚焦于農村經濟發展和提升公共服務等村莊發展事務，實現鎮村工作的協同推進。在鎮村工作一體化機制中，駐村干部與村干部的關系不是指導與被指導的關系，而是一種互利互惠、耦合協同的互動關系。創新農村基層治理的前提在于理順和優化中央與地方、基層政府與鄉村社會、駐村干部與村干部之間的關系，建立緊密和持續的利益聯結機制，推動全過程治理和集成治理，提升制度的穩定性和可持續性，進而最大程度發揮干部駐村幫扶的積極效用。

鎮村工作一體化機制是在駐村扶貧工作隊制度基礎上，改變干部下沉的組織形式、治理內容、運行邏輯，實現國家治理手段在農村基層治理場域從嵌入向融合的及時轉變。這既延續了傳統駐村幫扶跨層級人員派遣的制度路徑，又結合新時期國家治理重心和鄉村建設任務調整進行制度創新。農村基層治理內容在一定程度上已經突破“鄉政村治”治理體制邊界（或者稱之為“模糊的鄉政村治”），依托基層黨組織建設整合鄉村治理資源，鄉鎮駐村干部與村干部共商共建共治以實現國家政權與村民自治的良性互動，進而推動農村基層治理現代化。

四、從制度嵌入轉向制度耦合：駐村工作制度的創新

構建鄉村治理現代化體系離不開堅實的制度基礎。外在制度與內在制度的沖突或耦合，直接關系到制度效率，最有效率的制度安排是能夠實現外在制度與內在制度的耦合。〔28〕以制度創新向農村基層治理體系賦能，是地方政府治理轉型過程中推動行政體制層級改革與治理重心下沉的一個重要方面（圖1）。

（一）外在環境與內在制度的沖突

推動制度創新的因素復雜多樣，一般將制度創新的動力分為內因和外因。內因主要取決于主體需求和利益的變化以及預期利益引起的利益沖突得不到緩解，外因主要指誘發性環境變化引起的制度創新。脫貧攻堅取得全面勝利后，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接仍面臨體制機制銜接不夠順暢、產業發展升級困難和內生動力難以激發等問題，村干部隊伍老齡化、駐村工作隊面臨缺位、基層考核壓力不斷加重的現狀阻礙著鄉村振興進程。

首先，村干部隊伍老齡化導致治理效率較低。村干部是農村發展的“領頭雁”，鄉村振興能否取得預期效果、農業農村現代化能否實現與他們能力和素質密切關聯。農村人口結構失衡、重資歷輕能力、忽視后備干部儲備、工資待遇不高等因素造成村干部隊伍普遍老齡化且文化水平較低。據石泉縣2020年村干部統計數據顯示，各行政村“兩委”班子成員，50歲以上占到51%、初中及以下文化程度達48.7%。年老的村干部使用信息技術、接受數字化治理理念普遍較慢，影響基層治理效能提升。鄉村振興項目的落地與運行需要村干部科學決策和執行，也需要駐村干部的力量來實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興的有效銜接。

其次，打造一支不走的鄉村振興隊伍，離不開常態化派遣機制。脫貧攻堅期間在扶貧干部幫助下，大多數貧困村發展都進入快車道。石泉的164個村和社區，“四支隊伍”有1700多人，其中縣級以上派駐干部670名，占比超過4成。如果未來這些干部進行調整，近一半的力量怎么補上去，不走的工作隊如何打造，這是全面推進鄉村振興所要面臨的問題。脫貧攻堅期間，第一書記和駐村工作隊分擔了村上的許多工作，村干部或多或少形成依賴。駐村干部將國家的宏觀政策目標、派出單位的科層制優勢與資源、基層干部和村民的利益等進行粘合，在多重性中凝聚共識，帶來的不僅僅是短期的扶貧成效，從長期而言可能改變基層治理結構，為鄉村全面振興打下堅實基礎。〔29〕鑒于此，要基于全過程治理的要求構建常態化駐村幫扶機制，以推動農村基層治理現代化建設。

最后，運動式治理情勢下基層考核壓力不斷加重，加劇村級行政化水平。伴隨國家治理重心下移，基層治理任務增多，來自國家的權威、政策和資源最終凝聚在鄉鎮政府，而體制性和常規性治理資源的不足使基層政府陷入權責不對等的困境，部分考核壓力在村級行政化趨勢下蔓延至村干部頭上，成為村級組織化解治理壓力的重要路徑。運動式治理模式下“包干責任制”帶來行政任務社會化和社會事務行政化的鄉村治理結構性矛盾，既要落實黨和國家各項支農惠農政策，又要完成駐村干部交辦的應急性任務，村干部常常陷入兩難境地。因此，要通過制度調整以優化農村基層治理體制，實現鄉村治理現代化與社會性平衡。

（二）中央主導供給與地方創新行為

改革，既需要中央政府供給主導性制度變遷，也需要地方自身積極推動創新，且地方政府自主制度創新如果被中央政府追認的概率增加，在有能力承擔制度創新成本時，地方政府會成為“第一行動主體”積極推動制度創新，實現效用最大化。

選派駐村工作隊是加強脫貧攻堅一線工作力量、打通政策落實“最后一公里”的重要舉措。中央政府作為制度設計者和實施者，扮演著制度創新第一行動主體的角色，微觀主體只是新制度的接受者，地方政府起著上通下達的作用。中央政府主導制度供給方式的制度變遷風險小、成本低、容易推動;完成脫貧攻堅任務后，鞏固脫貧攻堅成果和推動鄉村振興任務使基層治理面臨著新的挑戰。在外在制度與內在制度沖突下，地方政府發動制度創新，探索與簡約高效的鄉村治理體制相適應的有效實現模式。2019年6月石泉縣委出臺《關于推進鎮村工作一體化的實施意見》（石發〔2021〕4號），在迎豐鎮等地展開試點，原則上要求向每個行政村選派“素質好、作風實、能力強、潛力大”的3～5名鎮干部，擔任第一書記或工作隊其他職務。鎮干部到村后，首要任務是指導村上按“三共六制”①的原則統籌承擔工作任務，即落實“文化引領、治安防控、法律服務、矛盾調處、民生保障、居民自治”六個工作機制，實現“平臺共建、事務共治、成果共享”目標，并據此形成年度任務清單。例如迎豐鎮弓箭溝村2020年關于完善治安防控機制的任務，組建不低于10人的村民聯防隊伍和“紅袖章”平安志愿隊伍，在重點時段（重大節日、重大慶典等）展開巡邏防控。經過一年的試點，石泉縣經濟社會發展成果顯著。2020年石泉縣全面推進“鎮村工作一體化”工作機制，按照“三到三同三促”要求，與村干部共理村務，鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效銜接鄉村振興。在此做法和過程中，地方政府不再是一個上通下達的執行者，而是具有相對獨立目標的行動主體，且通過上級政府對制度創新成果的認可獲取“事后追認”。

（三）向下負責的治理邏輯

在地方與基層治理中，壓力型體制是指縣、鎮級政府為完成上級下達的治理任務和各項指標，采取量化分解的管理方式和物質化的評價體系，因其適用領域廣泛、運行過程連貫、產生效果顯著的實用性受到學界廣泛關注。這種以精細化治理為特征的責任考核機制加劇了自上而下的政策執行壓力，導致鄉村兩級干部較為普遍的、有選擇性地執行上級考核任務的現象，偏離既定治理目標，在一定程度上增加基層治理制度成本和組織成本。推進基層治理現代化，要轉變治理思路，從“責任下沉”轉為“向下負責”，使政策執行的剛性約束與考核目標的彈性機制相結合，提升基層干部的政策執行能力，以制度優勢實現基層高效能治理。〔30〕

任務分解量化到行政村，塑造基層干部的責任主體意識與協作意識。針對壓力型體制下責任落實偏差、考核價值扭曲、選擇性執行等問題，在鎮村工作一體化框架下鄉鎮政府按照經濟社會發展總體部署要求，結合鎮村工作實際，從經濟發展、環境整治、基層組織建設、村民自治等方面等將鄉村振興的重點任務科學量化分解下達到行政村。在石泉縣中池鎮東沙河村2020年23項年度重點工作中，“引導42戶發展產業、87人就業增收、4戶創業增收，確保不返貧、不致貧”的工作由派駐到村的鎮自然資源所所長負責。針對每位駐村干部和村莊實際建立職責任務清單，并上報縣委組織部備案。各村依據重點任務清單形成黨支部年度承諾，指導黨員進行年度承諾，確保鎮村工作一體化責任到支部、落實到人頭。在此過程中，縣委主要領導通過政治勢能，推動政策、資金、人力、技術向農村基層傾斜，鎮村兩級力量實現治理資源的有效整合高度協同，落實領導責任、實施駐村干部“坐班制”、職責明細公開以督促駐村干部履行責任，防治干部不作為。

治理結構扁平化，破解農村基層治理力量薄弱問題。石泉縣按照派駐干部崗位在村、關系在村（黨組織關系）、工作在村、吃住在村的要求，整合鎮村兩級工作力量，逐村組建鄉村振興工作隊，駐村第一書記和工作隊隊員任期不少于2年，到期輪換、壓茬交接。相比傳統干部駐村制度，鎮村工作一體化工作機制中干部“駐村期間不承擔原單位工作，黨組織關系轉接到派駐村（社區）”的措施在一定程度上避免精英利益俘獲，駐村干部治理行為與黨組織活動都以行政村為陣地、以鎮和村為單元，駐村干部不會因任務緊迫陷入村上事務與原單位職責的選擇困境。干部力量下沉的措施使“鄉政村治”的治理結構模糊化，不同層級干部聯動治村打破了“條塊分割”的既有框架，確保農村基層組織管理有力，持續提升基層黨組織組織力。

“一把手”抓任務落實，督促駐村干部履職到位。為推動鎮村工作一體化工作機制有效落實，石泉縣各鎮領導班子成員實行包村責任制。例如，迎豐鎮黨委副書記作為包村干部負責弓箭溝村，時刻監督、檢查駐村干部工作情況，駐村工作隊隊長原則上由各鎮黨委選派，報縣委備案。派出單位與駐村第一書記和工作隊隊員所在村（社區）實行項目、資金、責任“捆綁”，加強跟蹤管理，每半年聽取1次駐村第一書記和工作隊隊員匯報，每月到所派駐村（社區）調研指導、推進工作。在此過程，包村鄉鎮領導依托組織權威，調遣分管部門資源力量向村莊下沉，使體制內資源得到有效整合。通過定期“約談”駐村干部，及時發現問題并化解，在督促駐村干部履行責任的同時，提高基層治理決策的有效性與使用性。

在鄉村建設、人居環境治理等國家治理行動中，國家通過派遣干部駐村的方式強化國家權力對向基層的延伸，使農村基層治理的有效性明顯提升。這種以中央權威供給制度形式與地方呈現的治理效益存在一定的差異，傳統駐村工作制度與鄉村治理體制造成內部制度和外部制度的沖突，具體表現為精英利益俘獲、職能部門的“趨利性選擇”、村干部“邊緣化”等，鄉村發展內生力量的根本性問題并沒有解決，需要強化基層黨組織建設，優化鄉村治理結構以化解基層治理困境。地方政府作為“第一行動主體”，實行鎮村工作一體化工作機制，在原有制度的邊際范圍推動基層治理制度轉型，以治理績效的提升獲得上級政府的“事后追認”。駐村工作制度創新使外在制度與鄉村治理內在體制更為契合，制度耦合性更高，治理效率也隨之提升。制度創新成功與否除了治理績效決定外，地方政府能否承擔制度轉型的成本也是重要考量因素。鄉鎮干部到村“坐班”后，原職責任務由其他人承擔，鄉鎮政府的行政成本和組織成本增加，只有農村基層治理提升的效用和效率大于轉型成本，地方政府才會積極進行治理創新。

五、制度耦合的新型干部下沉：國家政權與村民自治的良性互動

中國農村基層治理是以黨政權力為代表的國家治理與鄉村社會的村民自治互動的過程。駐村干部作為國家權力的代表，依賴科層權威吸納體制內資源投向基層，又通過政治動員、跨部門合作、人格化交往等非科層化運作逐步嵌入鄉村治理結構，推動鄉村基層治理現代化建設。在實際運行中，駐村干部進入鄉村基層治理場域面臨著如何破解國家權力與鄉土人情社會的隔閡難題，以村干部為代表的村莊內部精英需要承受他治對自治的利益擠占。如何將干部下沉的制度優勢轉化為基層治理效能，要打破“條塊分割”的既有框架，基于全過程治理的要求，構建二者有效回應、互惠共贏的長效機制，實現治理效益與社會效益最大化（圖2）。

（一）以決策共商推動基層民主發展

駐村工作隊負責決策把關，強化村級黨組織對各項工作的全面領導。鎮村工作一體化要求村級重大事項由村“兩委”和工作隊共同商議后實施，駐村干部發揮把關作用，防止決策失誤和低效化。尤其在村級組織推行書記、主任“一肩挑”以后，減少了村務開支，主要村干部待遇及工作效率提升，話語權與決策權也更加集中。如果不對集中的權利加強約束和規范，極易誘發基層微腐敗。將派出單位與駐村干部所在村（社區）實行項目、資金、責任“捆綁”，有助于防止個別村干部以“一肩挑”之名行“一言堂”之實。

鞏固拓展村民自治制度，擴大黨內民主、改進干部作風。村級重大事項的決策實施，在駐村工作隊達成共識后，按照石泉縣“五步三公開”的程序實施。“五步三公開”工作法是在“四議兩公開”①基礎上，增加了村民監委會驗收評議、村民代表會議或村民會議決議通過的決定結果公開兩個環節，以增強基層自治的民主性和科學性。駐村干部下沉到村后，幫助村級組織落實“五步三公開”工作法，并納入農村黨建工作年度目標和村級黨組織升級晉檔年度任務，通過考核壓力推動健全村級民主管理、民主監督和民主協商機制，正確引導村民自治發展，確保科學、民主、依法決策。脫貧攻堅時期國家政權向鄉村社會的延伸，國家政策得到落實，駐村干部代表的國家權威在村莊政治動員和組織能力逐步提升，加之村干部來自鄉村社會權威的共同作用，保證了減貧工作的嚴格、規范、有序開展，制度執行的效果和效率得以提升。

（二）以落實同抓高效治理基層事務

在鎮村工作一體化機制中，以鄉村振興工作隊為主推動日常工作。駐村干部與村干部落實同抓，通過資源交換和利益互惠建立并長期維持合作關系，既注重激發和培育村莊自主發展的動力和自治能力，又推動基層治理重心不斷下沉，使國家治理與基層自治有效融合，這主要表現在行動主體、組織形式及治理內容。

資源交換與其帶來的利益是駐村干部和村干部雙方關系建立并長期維系的根基。鄉村振興工作隊主要行動主體是鄉鎮干部與村干部，實行隊長負責制，鎮村干部關系明晰，責任明確、協作良好。在工作隊治村模式中，駐村干部作為國家機關工作人員，進入農村基層治理場域是帶有行政權威、政治資源和文化資源的外來精英，但缺乏鄉村本土認同感。村干部多為本土生長的鄉村精英，具有地域性和長期性的特點，在村治場域擁有指揮權和對村民的威懾力，擁有較高的社會資本。駐村干部借助村干部社會資本能克服國家權力下沉遭遇的阻力，提高政策執行效率和效果。對村干部而言，駐村干部擁有的政治資源和社會資本能幫助村莊獲得更多發展項目，加快實現鄉村振興。二者在資源交換的過程中相互影響、相互成就，實現鎮村干部的共同成長。

從組織角度來看，鎮村工作一體化機制實現國家治理與村民自治在治理目標和方式上的融合。“鄉村振興駐村工作隊工作任務是落實中央一號文件精神以及鄉村振興有關工作要求”，通過“促群眾致富、促集體經濟、促基層治理，推動鄉村振興戰略有效落實”。①在工作隊治村過程中，鄉鎮干部通過駐村幫扶參與村莊規劃編制、公共基礎設施建設等項目的前期制定與資金管理，更好地實現項目落地，提升鄉鎮政府推動鄉村振興的“業績”;以工作隊形式與農民打交道，將矛盾糾紛化解在基層，可提升群眾對政府滿意度，維護基層社會秩序。其中，將村“兩委”班子成員的培養作為基層組織建設的主要內容，開展“雙建雙培”活動，注重把市場主體帶頭人培養成黨員和村干部，把黨員和村干部培養成市場主體帶頭人，這也是實行鎮村工作一體化工作機制的重要內容。石泉縣兩河鎮的駐村工作隊隊長與村“一肩挑”干部、鎮派干部與其他村干部進行一對一的“精準幫帶”，通過“互承諾+互幫學+互考評”，建立鎮村干部協同提升機制，促進重點任務的落實和鎮村兩級干部能力的提升。扶貧工作隊就地轉換鄉村振興工作隊，將村干部編入工作隊，通過組織、制度實現運動式治理向常規性治理的轉變，增強村莊整體治理能力。在推動項目落地過程中發掘和培育鄉村社會治理精英，以政治動員建強村“兩委”領導班子、帶好黨員隊伍、育好后備干部，為提升村民自治能力筑牢基礎。

（三）以責任共擔構建基層治理共同體

現代國家治理要求公共權力發揮有效的社會整合與資源汲取功能，與之相應的政治責任與社會責任密切配合、協調互動。在壓力型體制中，權責結構不合理、職責界定不恰當、究責機制不科學等局限性阻礙了鄉村治理現代化進程。政績考核將政策執行的責任傳遞給下級政府、基層干部甚至是村干部，以督促的“名義”加大對基層干部及村莊社會的監管力度。推動基層治理重心下沉，需要轉變治理理念和方式，構建以當地民眾為中心的“向下負責”工作機制，走向多元協同的善治之路。

以任務細化到人，強化治理主體責任。科學合理的權責結構是政治體系內部治理的基礎性框架，并塑造治理主體之間以及治理主體內部，譬如政府上下層級的互動關系。〔31〕在壓力型體制下治理責任呈現出分散化趨勢，增加了治理主體責任界定難度。〔32〕鎮村工作一體化依據職責、任務分工，包村鎮上領導承擔“一崗雙責”主體責任，工作隊隊長、副隊長承擔領導責任，駐村干部和村“兩委”干部承擔直接責任。鎮干部到村之后，與村干部共同按照“三共六制”制定全縣各村（社區）重點工作任務清單，明確責任人完成目標和完成時限。通過賦予不同治理主體在鄉村治理權責結構下的角色定位，治理主體在有效互動中明確各自責任。

以目標責任雙重考核，確保駐村幫扶工作實效。在考核獎懲方面，石泉縣采取常態化考核與年度考核相結合的獎懲機制。所在村年度工作目標責任考核結果與包村領導、工作隊成員個人年度考核情況及年度績效獎勵相掛鉤，考核結果作為干部績效評價、評先評優、提拔使用、晉升職級的“前置”依據。當所在村月度考核結果落后或墊底時，駐村干部、村干部和第一責任領導要接受約談，鎮村干部和所在村年度考核都將被扣減分數，直至取消評優資格。駐村干部期滿結束后，由派出單位會同縣委組織部、鄉村振興局和各鎮黨委進行考核，激勵懲罰機制的效力得以發揮，避免干部在下沉過程中滋生選擇性執行、變通性執行等避責行為。

在鎮村工作一體化機制中，地方政府運用決策共商、落實同抓、責任共擔的制度化手段將鄉鎮干部與村莊政治精英放在同一治理場域，以工作隊形式開展村務日常工作，使二者在目標制定、任務執行、成果考核等治理環節綁定在一起，充分利用自身擁有的資源優勢相互成就。在考核壓力下，包村領導、駐村干部既要借助行政權威吸納體制內資源投向鄉村，又要“在場”參與到村莊治理。基層治理重心下沉過程中，基層政府與村級組織的治理內容逐步重合，治理主體間形成優勢互補的互惠關系，“鄉政”與“村治”的邊界日益趨于模糊。

（四）“半鄉政村治”格局漸行漸近

受行政推動的影響，“鄉政村治”格局變得日益模糊，但又尚未完全打破“鄉政村治”治理體制。這種新的治理現象，可稱之為“半鄉政村治”。工作隊為如期完成上級下達的任務并順利通過考核，行政權力難免強勢擠占村莊內部精英的權力資源，甚至可能占用社會資源，導致各治理主體角色定位不清晰、權責結構不合理，偏離了治理重心下沉制度設定的預期目標。一方面，駐村工作制度實行初期，治理結構框架尚處于完善過程中，各層級政府職權存在交疊現象，對鄉村振興工作隊工作干預過多，造成鄉村治理中“權力過密化”①，導致駐村干部在一線治理中難以“施展拳腳”。行政推動有效提升基層治理效率，但是滋生村干部惰性心理和依賴心理。社會組織在鄉村基層治理的長期“缺位”，鄉村治理內生力量成長速度和質量降低，而駐村干部工作體量和壓力加重，干部下沉的行政成本和組織成本可能增加。另一方面，“一把手”責任實現機制強化了“一把手”的全能型，而相應的責任壓力積壓到駐村干部與村干部身上。當責任超過法定權力時，一把手在政策執行中很有可能會自我授權，從而導致法外權力增多。在鎮村干部互利互惠關系中，為應對限時性任務和政績考核壓力，部分駐村干部與村干部有可能在一起謀取不當利益，通過篡改數據、臨時造材料等方式應付考核，造成一定的干群矛盾。

從實際來看，在大部分村莊走向衰弱的前提下，僅靠鄉村社會自主性發展較難有穩固的社會基礎，片面主張村民自治難以從根本上實現鄉土重建。從治理有效的角度看，在國家政權力量與鄉村社會力量互動中，地方政府將鄉鎮干部下沉到基層推動治理重心下沉，發展壯大了基層黨組織領導力量和穩固基層社會治理，還在參與村集體經濟項目制定、實施、驗收過程中保證了項目有效落地，促進了農民增收致富。這在一定程度上緩解了國家資源下沉中基層政府政策執行的壓力，彌補了基層組織治理資源的不足，有利于推動農村基層治理現代化。國家在鄉村基層治理領域的積極在場，現有鄉村治理結構在資源、力量集中輸入情勢下表現出的不足，決定了構建簡約高效的鄉村基層治理體制的緊迫性和必要性，治理重心下移與基層治理結構改革需要協同推進。

六、結論與討論

在不影響村民自治制度的前提下，地方政府通過制度創新干部下沉的方式建立起鄉鎮政府與基層自治組織利益聯結機制，形成鎮村工作統籌的治理新格局，暢通治理資源自上而下與群眾訴求自下而上的流通渠道，以此增強國家與社會的良性互動。從現代國家建構的角度看，制度體系的建設在很大程度上決定了國家治理水平和國家職能的發揮，實現國家治理與鄉村自治的協同治理，需要優化制度安排推進基層治理現代化。〔33〕本文主要結論有：

首先，基層治理創新涵蓋多個維度，不同維度的治理內容不同，農村基層治理現代化的要求與建設路徑不能一概而論。鄉村基層治理現代化主要涵蓋三個方面：一是以資源整合為抓手，依靠制度力量優化城鄉資源要素配置，引導優質資源向鄉村傾斜，為實現鄉村治理有效奠定制度基礎;二是著力激發制度活力和干部干事創業積極性，善用聯合黨委等制度形式，破解涉及多單位、多部門的基層治理難題;三是鞏固黨組織在基層治理中的領導地位，加強制度設計與基層治理的內在運行機制的相容性，強化村民公共意識與主體意識，提升政治信任，使基層自治與基層黨建相互促進、共同發展。通過干部下沉帶動力量下沉，解決基層治理績效低和治理能力不足等問題，促進和實現基層治理體系和治理能力的現代化。

其次，以駐村工作制度創新推動全過程治理，使鄉鎮干部擺脫政務壓力，重新回歸到公共服務供給，這實際上是國家的權力向社會的回歸，以一種政府與社會平等合作為前提的治理模式。駐村干部在融入村級治理體系后，形成了一條“制度沖突-利益表達-民意吸納-組織回應”的互動策略，深入了解鄉村建設存在的不足和短板，明確“下沉”的任務和目標，把國家發展的大政方針落實到具體工作中，在與群眾的互動中將法治思維融入基層治理，維護基層社會穩定。但是在壓力型體制下，作為基層治理核心的基層政權處于國家政權的末梢，自上而下的壓力和自下而上反饋的缺失導致了基層治理的不平衡性。因此，要創新治理思維，通過配套制度的建立，解決實際的技術問題，變剛性穩定為韌性穩定，變靜態穩定為動態穩定，變“維穩”為“創穩”。〔34〕

最后，構建簡約高效的基層治理體制是推進基層治理現代化的有效路徑。作為基層治理核心的基層政權處于國家政權的末梢，自上而下的壓力和自下而上反饋的缺失導致了基層治理的不平衡性，使政策效率大打折扣，導致基層官員疲于應付、基層問題層出不窮和基層群眾不滿意，難以有效完成基層社會有效治理的目標。〔35〕創新基層社會治理應注重因地制宜、動態調整，建立自上而下和自下而上相平衡的內部基層治理體系，更加注重制度的優化和完善，著力避免因制度安排的局限性而造成基層社會治理困境。注重基層政權建設與基層群眾自治制度發展的協同性，既要扭轉不斷嚴重的行政化趨勢，充分釋放鄉村社會自主發展活力，又要推動從嚴治黨向基層延伸，提升基層黨組織領導力;〔36〕給予基層政府“放權賦能”“減壓減負”，以破解基層政府權責不對等的制度困境，建立常態化的駐村幫扶機制，建立簡約高效的基層治理體制;堅持“自治”與“技控”相結合，構建鎮村統籌的綜合性服務平臺，使群眾需求與服務供給精準對接，提升基層治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。

在高質量發展情勢下，基層治理體系和治理能力與國家要求、社會需求和民眾期盼還不相適應。今后需要“著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項”，加強和創新基層治理方式，激發制度活力，激活基層經驗，積極探索簡約高效的基層管理體制的有效實現方式。鎮村工作一體化這種以行政推動主導型的基層治理，在基層黨建、村集體經濟發展、綜治維穩、服務群眾工作的作用成效還需進一步研究，鎮村工作一體化機制對“鄉政村治”治理體制產生了哪些實際影響，還有待充分展開論證。加強國家基礎性權力建設，同時保持鄉村內生權威的獨立性，如何構建一種鄉村內生發展的長效機制，還需要深入探索。總之，推動基層治理現代化，要更加注重頂層設計與制度安排的協同配套，處理好不同層級關系，激勵干部主動作為，充分激發鄉村社會自主發展的動能和活力，從而不斷提高基層治理效能。

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【責任編輯：董史烈 歐 露】

〔基金項目〕國家社科基金項目“鄉村振興中的基層‘動員-參與協同機制研究”（21CZZ017）;陜西省哲學社會科學重大理論與現實問題研究年度重點項目“中國式現代化新道路創造人類文明新形態”（2021ZD0788）

〔作者簡介〕

何得桂，西北農林科技大學人文社會發展學院公共管理系主任、博士生導師、副教授;

公曉昱，西北農林科技大學農村社會研究中心研究助理，陜西 楊凌 712100。