論行政執法權力與責任的法治統一

王貞德

摘 要：限制和制約行政執法權是建立法治政府的重要環節，規范行政執法權的行使，就必須讓執法和責任保持法治統一，從探討解決行政執法權在實踐中與行政執法責任經常性脫節的問題著手，可以夯實對行政執法的基本認識。同時，針對實踐中經常出現的亂執法、不執法的情況，從思想觀念、有效監督，責任追究三個方面提出優化行政執法權責統一的路徑思考。

關鍵詞：行政執法;權責一致;法治統一

我國從倡導建立法治政府開始，政府機關就一直致力于對行政執法權力進行限制和制約，但行政執法權與責任仍然經常性脫節，行政執法權力與責任的法治統一是解決此問題的唯一途徑。因此，需要從思想觀念加深對行政執法的認識、監督制度去規范行政執法權的行使和責任追究來落實對違法執法的追責。

一、行政執法權責統一的基本認識

行政執法的含義是指政府行政執法工作人員，根據法律、法規等規范性文件的規定，進行行政管理的行為。在不斷推行法治中國、法治政府和法治社會的進程中，規范行政執法一直是改革行政管理體制，實行依法行政的弱點和難點。要做到行政執法的規范性，就要從執法的源頭、過程和結果入手，其中重要的一環是在行政執法過程中做到行政執法權力與責任的法治統一。

行政執法權力與責任的法治統一也稱為行政執法的權責統一，是指在行政執法的過程中，行使和運用的行政執法權力要受到相應的制約，行政機關必須采取積極的措施和行動依法履行其職責，否則承擔相應的責任。行政執法權力是行政責任的前提，行政主體不履行或者不充分履行法定的職責、超越法定的行政執法權力，就必須承擔由此產生法律責任。行政執法權責統一是依法行政，建設法治政府，實現國家治理體系、治理能力現代化的題中應有之義。

（一）行政執法權責統一的必要性和基礎

行政執法權責統一由來已久，20世紀90年代，一些地方行政執法上的實踐中就已顯現出來。據相關資料，河北省辛集市早在1988年就初探行政執法責任制[1]。但過去的近30年的時間里，行政執法中的權責統一問題一直持續。從理論基礎和法律基礎兩方面闡述行政執法權責統一的必要性和基礎，會更加深刻的認識這一問題的本質。

1. 行政執法權責統一的理論基礎

權責統一也叫權責一致。在法理學中，就是權利和義務的統一。不能離開義務談權利，也不能離開權利談義務，兩者是不可分割的整體。在憲法里，權責一致是權力制約原則的體現，國家機關的權力來源于人民，權力制約是法治國家的基本特征。權力不加以限制，就如“開閘放水的大壩”，潘多拉的魔盒一旦打開，后果不可想象。從行政法的角度，權責一致是依法行政與控權理論的體現，是行政執法的基本原則。國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》第三條和第五條已充分表明這一點？譹？訛。行政機關要履行法律規定的職責，法律就必須同時賦予其權力，無權力，職責也將無法行使，但權力運用不當，就應受到追責。

行政法意義上的權責一致與法理學上的權利義務有細微的區別，行政法上是一種更為緊密的關系。行政法上的權責一致是職權和職務的統一，即權利和義務的統一，其是不能放棄的，放棄權力、不積極行使權力、濫用權力就需要承擔法律后果，即相應的法律責任。在行使行政職權和履行行政職責的互動和制約關系中，應以履行行政職責為本，行使行政職權為末，行使行政職權和履行行政職責是互動和制約的關系[2]。事實上，在落實政府的“三項制度”時，就需要權責一致理論的運用。在行政執法的源頭，重大的執法決定需要審核;在執法的過程中，執法過程需要記錄;在執法的后的結果上，執法需要公示和必要的公開。如果沒有權責一致，行政執法機關在執法過程中就難以做到“三項制度”的相關規定，“三項制度”因此會流于形式，最后的結果必定是行政執法混亂無序。與此同時，如果沒有“三項制度”行政執法職權的行使，僅有行政職責，那么就會不斷出現釣魚執法，人人自危，行政執法程序也就無法正常運轉。

2. 行政執法權責統一的法律基礎

行政執法權責統一的法律基礎就體現在其責任機制和監督原則上。行政執法的責任機制是指通過一定的方式和途徑使得行政執法主體承擔相應的法律責任，而核心就是監督和制約。張文顯教授認為法律責任是因損害法律上的義務關系所產生的對于相關主體所應當承擔的法定強制的不利后果[3]。筆者認為，法律責任在行政執法的意義上，就是通過責任約束，解決行政執法中的職責混亂不清，職權分配不明的情況。若權力不受約束，無異于留下一道致命缺口，整個法治體系都可能遭受破壞[4]。現實中行政執法常出現有利益捆綁時，爭搶承擔責任，無利益可圖時，就推卸責任的問題。行政執法權責統一的特點也是以職權行使和責任承擔一體化為基本內容，從形式上看，它是一種工作制度，從實質上看，它是一種責任機制[5]。正如上文所提到的，責任機制的核心就是監督和制約，要想在行政執法中保證行政執法職權的有效運行，監督原則就不可或缺。

權力缺乏監督，必然導致腐敗。執法監督主要就行政執法的主體、依據、行為是否適當，行政執法的職權是否積極履行進行相應的監督。建立健全的行政執法監督制度，完善的執法監察機制，是讓行政執法權力規范化行使和行政職責得以落實的法律基礎。

（二）行政執法權責統一的法治實踐

我國推行行政執法權責統一法治化來源于社會實踐，具有鮮明的中國特色。從1988年河北省辛集市的初步探索，到在2001年加入世界貿易組織WTO，中國的改革開放和社會主義市場經濟發展到新階段，行政執法權責不統一的問題暴露于大眾。再到從2018年開始持續打響的中美貿易戰，其中引人關注的完善知識產權方面的行政執法監督。2020年新冠疫情的特殊時期，更是對行政執法檢察機制的現實考驗。這些社會重大節點問題的浮現，促使我國行政執法權責統一的法治實踐不斷發展。

事實上，我國對行政執法這個“老大難”問題一直相當的重視，從黨的十五大就開始提到重視推行行政執法責任制工作。2013年我黨通過《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門的權力清單制度，依法公開權力運行流程”。2014年李克強總理在出席天津夏季達沃斯論壇開幕式再一次豐富了清單內容。給中國制度建設開出了三張清單——權力清單、責任清單和負面清單。其中前兩項清單從行政體制改革切入，讓政府的行為更加規范化。權力清單重在明確政府的職權范圍，職權內容，將權力關進制度的籠子，簡政放權，提高政府行政效率。責任清單創新完善政府管理方式，建立服務型政府，建立責任追究制度。除了權力清單和責任清單以外，近年來從社會問題中總結得出的首問負責制，也一直在倡導聲中建立和落實。各省各市近來也不斷地推出規范性文件，政府機關制定首問負責制實施辦法、實施細則。常州市政府在2020年3月利用媒體電話熱線，調查群眾滿意度等常州市的政風建設問題，落實首問負責制。但在大力推廣政風調查的同時，對滿意度的調查方式應該進一步改進和細化，筆者曾在湖北省鄂州市司法局辦理業務，在等待辦事過程中被要求填寫對工作人員的滿意度調查，筆者作為行政相對人的需求還沒有完成，就被要求填寫對行政工作人員的滿意度調查，這樣看似提高了行政效率，當場收集意見，但實質上只是在做表面功夫，數據無參考意義。

首問負責制無疑是一項便民的工作制度，將第一位受理的工作人員作為為群眾解決問題的負責人，無論來訪群眾提出的問題和要求是否是在自己的職權范圍內，都需要負責處理，給群眾一個滿意的答復。這項制度實質要求是本職工作能夠當場解答，復雜的問題，能夠立即代為傳達，一旦受理，責任就不能隨意推卸。首問負責制度在各個級別，各個機關都應推行和落實，行政執法工作中就不會總是“踢皮球”，同時也能夠防止行政執法人員用“不知道”“不歸我管”來避免承擔責任。

（三）行政執法權責統一的域外觀察與借鑒

1. 正當程序原則借鑒

英國是普通法系國家，沒有成文的憲法。但英國普通法傳統中的“法的統治”原理和“自然正義原則”是英國行政法發展的關鍵，由此形成英國行政法上的越權無效、合理性原則和程序公正原則[6]。自然正義原則的核心思想有兩點：一是必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛的權利;二是避免偏私規則，即任何人不能成為自己案件的法官[7]。這兩點核心規則就對應現在行政法上熟知的程序公正原則。程序正當要求的公平聽證就需要行政機關在做出不利于行政相對人的決定時要聽取對方的意見，進行正當的公平聽證，這來源于正當程序理念。該理念經過歷史的發展，發展成為行政法上的重要原則——正當程序原則。

正當程序原則在行政執法權利與責任法治化中的借鑒意義有三：第一是要求行政執法機關行使職權時按程序辦事，而該程序又必須是由法律制定的統一程序，不能各個不同部門可以隨意制定不一樣的執法程序;第二是在執法過程中，損害行政相對人的合法利益時，必須有明確的救濟途徑，不僅如此，還要在執法時預先告知相對人可以在執法完成后，在哪可以尋求救濟，怎樣去尋求救濟。第三點需要落實違反行政執法職權程序的對應的職責，改變重實體輕程序的傳統觀念。

2. 調查監督制度借鑒

在美國，對行政權力的行使配備有一種調查監督制度，即國會通過行使調查權來監督行政機關。除立法調查外，還有專門的監督。主要通過兩種方式進行：一是國會主要通過協商和報告的方式監督日常管理措施;二是國會代表根據選區選民的需要，通過個案研究監督日常行政措施。美國憲法沒有規定國會有權對行政機關進行監督和調查，但國會從第一屆任期起就行使了此權力，而美國又是一個判例法國家，調查權也得到了最高法院的確認。最后，1946年的《立法改組法》作出了明確規定。除了美國對行政機關的調查監督權外，法國國內也有一套完整的對行政機關執法行為的監督制度。法國有一個專門的“協調員”來監督。“協調員”不是從外部監督政府行政行為的對立組織，而是一個特殊的“協調者”，以提高行政管理機關的績效和合法性：在適當情況下，“協調員”可以向主管行政當局發表意見，并要求其采取適當的措施，糾正錯誤的情況。每年，“協調員”都會向總統提交一份報告，總結行政部門在執法過程中遇到的眾多違規行為，然后要求總統通過制定政策或提出立法草案來解決這些問題。

調查監督制度對我國行政執法權力和責任的法治統一的借鑒意義有二：第一是充分發揮各級人大代表的監督職能，監督行政權的行使，不僅從每年聽取政府報告進行監督，也要進行個案調查監督、主動調查監督。第二是借鑒“協調員”制度。在筆者看來，可以結合中國的實際情況，將“協調員”變為“監察員”制度，安徽省在2020年1月，省司法廳擇優選聘了55位省特邀行政執法監督員，讓監督員監督政府的行政執法工作。特邀行政執法監督員旨在加強行政執法監督，但其對行政執法的監督仍然只是監督檢查，提出意見和建議，收集群眾的信息反饋，但同時也被要求正確的政治站位，這就使得有些行政執法監督員“看人說話”，也擔心反饋的意見會被“刻意打擊”，對于建立專項的監察員制度擔心出現的問題，可以試將監察員監督與媒體輿論監督進行有效結合，同時借鑒法國“協調員”制度，政府需要給予特邀監察員保障，提供跨越式報告的條件，如若擔心報告渠道不暢通、不保密，則可通過網絡媒體發揮網絡輿論的力量，收集網絡民意。

3. 行政問責制度的借鑒

行政問責制度，是在行政機關發生或被認定有行政違法或不當行為，依法被追究相應的法律責任之后，對做出行政行為的相關人員的后續追究責任制度[8]。大多西方國家是由兩個或兩個以上的政黨輪流領導執政，政黨之間存在強烈的競爭關系。西方國家行政責任的實踐表明，行政責任主體的壓力來自外部，為了贏得競爭和執行自己的決策，他們盡最大努力爭取選票。問責制是控制和平衡競爭的一種手段。其次，隨著西方媒體的發展，媒體輿論也對行政機構的監督發揮了重要作用。媒體的報道和公眾的關注形成了強大的監督力量，迫使他們辭職或承諾改變并采取行動，西方行政官員承擔責任經常被媒體曝光，要求公開道歉和引咎辭職。

西方的問責制度對我國的借鑒意義有三：第一是我國要強化人大問責。行政執法權力的不當行使侵犯的是行政相對人的權利，行政問責的主體應該是人民。我國人大由人民選舉產生，人民的權力讓渡形成公共權力，人大及其常委會對行政機關即公共權力進行監督是憲法和法律所賦予的權力。目前我國地方人大主動啟動問責較少，更多的是事后問責。第二保證新聞媒體的相對自由，給新聞媒體的自由報道創造更好的條件。我國現在“微博問政”的趨勢逐漸興起，很多事情的解決得以靠“微博熱搜”，這一方面說明有些地方政府的投訴通道還不夠暢通，行政人員的工作效率低下，但另一方面網絡媒體為民眾解決自身的迫切問題提供了更多的選擇。第三是豐富我國行政執法責任承擔的方式，主要是除了法律責任、行政責任、政治責任、還可多增加道義責任。

二、問題：行政執法權力和責任脫節

（一）行政執法權力肆意與責任缺位

文明的社會必然首先是一個法治的社會。文明乃是經由不斷試錯、日益積累而艱難或致的結果，或者說他是經驗的總和[9]。與此同理，法治社會的建立也需要不斷地總結錯誤的教訓。目前，我國行政執法權力肆意，責任缺位主要體現在三個方面。

1. 行政執法權的肆意，責任機制的缺失

行政機關作為法律的執法機關，與人民群眾的生活最為貼切，與人民群眾的互動性最高，自然就在執法過程中容易與人民群眾造成大量的矛盾。在2020年伊始，新冠疫情爆發之后，我國為了對新冠肺炎的疫情進行有效的防控，行政執法機關就需要高效履行自身的職責。但正是由于在疫情期，全國人民都處于神經的緊繃期，更需要行政機關在執法過程中做到合法執法、合理執法。行政執法人員大多都積極履行自身職責，才讓我國的疫情防控的效果顯著。但期間仍然存在一些行政執法人員濫用執法權力的情況。2020年2月，湖北襄陽市的就發生被賦予執法權的村干部隨意闖入居民家中，與民眾互毆，砸壞民眾家里自用麻將機。這件事經調查后，是村干部接到舉報，有人在家里聚眾打麻將，盡管在現場民眾解釋是一家人無聊在家里玩，執法人員還是一意孤行認為違反防控要求，砸壞了麻將機。后續官方報道執法人員道歉，事情已經私下解決。但如果不是這件事情在網上持續發酵，被惡意遭砸打的群眾也不會如此快速得到相應的解決。這表明了行政執法責任機制的缺失，行政執法時沒有相應行政相對人告知，不服執法的結果，該去哪里，應該如何得到救濟。這只是執法中的一個事例，在疫情的特殊時期，基層執法人員與民眾的矛盾每天都在發生。

2. 行政執法權的濫用，責任意識的偏離

行政執法權的濫用是一個常年難以解決的難題，各省市規制行政執法權、監督行政執法權的政策法規都有出臺，并且各省市有定期專項會議專門針對行政執法權的濫用問題。即便如此，行政執法權的濫用，責任意識的偏離在社會生活中屢見不鮮。在疫情期間，有關注網絡報道的行政執法責任意識偏離的事件，在疫情公布的前，有一不知詳情的湖北民眾從湖北出發去外地，已經在外度過了14天甚至更長，還是被當地警察強制入住指定的酒店自費隔離。在經過詳細說明后，地方警察只說是按上級文件和領導意思辦事，其不想擔負任何責任，在其管轄地區不能出現剛來不到三個月的湖北人。在旅游局、居委會等地方尋求幫助，也是告知其沒有權力干涉警察的行為。在酒店待滿14天后，仍然沒有解決的后續方案，只能一直等待，直到回鄂的高鐵、飛機等交通工具恢復運行，前前后后竟耗時兩個多月。行政執法人員的責任意識偏離，其沒有做到充分考慮為人民負責，而更多的是考慮為領導負責，為自身減責。

3. 行政執法權的失當，糾錯機制的忽視

行政執法權的失當在現行的行政法執法體制中是不可能完全避免的，但在行政執法權在失當后，有完善糾錯機制就使行政執法機關敢于承認錯誤并承擔責任，行政相對人的利益損失也會降到最低。但一旦有糾錯機制缺失或者不善利用，行政執法人員犯錯后，一旦犯錯就必須承擔超出預期的責任，那么行政執法人員就會在行使行政職權的時候不積極，害怕出現錯誤，第一反應去回避責任，否定自己的錯誤。2020年6月12日網上爆發一段視頻，廣西賀州鐘山縣一城管局局長因為隨意將車停在學校里面，沒有按規則登記測溫，學校保安人員讓其稍等登記測溫，該局長立馬打電話叫來鏟車，當場認定學校的大門屬于違章建筑，隨即鏟車就鏟掉了學校的柵欄鐵門。在網上發酵之后，據官方報道，已被紀委處理。但6月15日，校方的校長在網上繼續報道，官方只是處理批評沒有按規定量體溫，但其校門仍然被認定為違章建筑。行政執法權的失當之后，為什么糾錯機制往往被忽視？因為行政執法失當一旦被認定，行政執法機關及其責任人的政治、法律風險必將增大，其只能選擇在濫用職權與規避責任之間“趨利避害”，從而“兩重取其輕”。

（二）行政執法權責的對應失衡

行政執法過程中，經常存在擁有較大的行政執法權力，而承擔較小的責任的情況。最常見的有以下三種：政治責任覆蓋法律責任、工作人員責任覆蓋領導責任、警示責任多于懲戒責任。

第一，政治責任覆蓋法律責任即是行政執法違法只有相應的政治責任，而沒有相應的法律責任。政治責任是指政治官員制定符合民意的公共政策并推動其實施的職責及沒有履行好職責時所承擔的譴責和制裁[10]。政治責任的實現相對于法律責任特別是刑事責任具有有限性，政治責任正是因為其較于法律責任的更加靈活的原因，通常也不必以專門的機關來評價。在行政執法不當時，要苛以責任時，很多時候為了免受相應的法律責任，常常敷衍其已經承擔了政治責任，已經受過了懲罰，就不再繼續嚴格的追究法律責任。也有的通報已經承擔了政治責任，但沒過幾個月，事情熱度降下去后，就出現異地升遷，異地為官的現象。上文提到的廣西賀州鐘山縣一城管局長最先報道出來就是已經追究了其責任，但事實卻不是因為濫用職權而追究的行政責任，而是以其已經受到了譴責，追究過了政治責任而蒙混過關，此事如果不是校方的堅持追究，局長也不會再進一步被關注，從而必須承擔其濫用行政執法權而必須承擔對應的法律責任。解決為逃避法律責任而更多的關注政治責任，就需要將政治責任法律化，法律責任相應的政治化。

第二，工作人員責任代替領導責任，即是行政執法只有普通工作人員的責任而沒有領導責任。在這一塊最為突出的問題就是行政執法中的輔助人員、臨時工的問題。距離臨時工問題最為突出的時期已經過去幾年的時間了，矛盾最為激化的時期是新聞媒體三天兩頭里報道某地某城管暴力執法，將人打傷打殘，最后后續報道就是以是臨時工收場，辭退臨時工。在經過這幾年的整頓，我國關于臨時工的問題反映的少了，主要是因為賦予臨時工的權力變小了，臨時工在執法時也盡量避免與行政相對人產生激烈的人身沖突，開始注重“文明執法”。但反映出來的責任承擔方式的問題依然沒有有效的解決。我國2009年印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》并開始實施，其中重要的意義之一是增強黨政領導干部的責任意識。在德國官員的問責法律體系中，部長與一般官員問責制所表現的法律責任屬性不同，其不受公務員法上法律規范的調整并游離于一般意義的公務員問責體系之外[11]。我國領導責任的追究方式較為豐富和完善，但在實踐落實一方面是偏向與德國相似的政治責任。除此之外，容易將自身責任歸結于普通職工的責任，領導仍然處于傳統的意識——領導做的都是正確的，承擔領導責任怕損毀自己的領導權威。

第三，警示責任多于懲戒責任，行政執法責任條款多為說教責任，對責任主體的懲罰方式的法律條款的規定多為無實際意義的空洞話語，多規定不得怎樣，如果違反需要承擔相應責任，具體責任見相關法律條文。這樣的表達就容易賦予追究人員較大的行政裁量權，而追究者與違法者在實踐中多是“官官相護”，如果法律沒有明確的規定，領導有明確的指示，沒有人愿意堵上自己的前途去追究行政執法者違法的責任。

（三）行政執法的“公權個人化與責任公共化”傾向

權力是一把雙刃劍，運用得好就能維護良好的社會秩序，建立更加和諧的社會環境，造福于民，反之，就會滋生腐敗貽害無窮。為防止行政執法權力的濫用，我國推行行政執法決定公開，行政執法決定公開是指行政機關將行政執法的結果在互聯網平臺上主動公開[12]。我國各地行政執法決定公開試點工作已經在全國多地展開，2019年《政府信息公開條例》也對行政執法決定公開制度做了相應的安排。這就是為避免行政執法中公權個人化的權力尋租、權錢交易現象。2020年5月22日藝人仝卓直播自爆將自己往屆生的身份改為應屆生，涉嫌高考舞弊。而根據事后報道，得知仝卓繼父仝天峰時任臨汾市人大常委會副秘書長，當時托臨汾市教育局基礎教育科彭波辦理往屆生轉應屆生。并且不止高考學籍作弊，黨員身份也弄虛作假。仝卓此事被爆，反映出官場特權問題普遍存在，公權在手，不斷有人挑戰公權底線，為了謀取自己的私人利益，想方設法將公權轉化為私權。除了最近熱門的仝卓事件外。另外一件發生在2019年的事情，一公安局的局長因為自己的女兒上課被老師罰站，而強行把老師帶回警察局關押了24小時，明目張膽的將公權個人化。2021年一女子因為在社交媒體上罵了社區黨支部書記為草包書記，而導致被跨區追捕并行政拘留3日。

責任公共化是指政府機關在行政管理活動中，把因為個人執法不當，濫用職權的責任盡量地泛化，變為公共的責任。因為我國沒有政府部門集體辭職制度，將責任的公共化從而能夠避免個人承擔較重的責任。仝卓事件爆發后，臨汾市教育局局長李晉平等人訂立拱手同盟、對抗組織調查，就試圖將責任公共化。

三、對策：優化行政執法權責統一的路徑思考

（一）轉變思想觀念，樹立法治思維

我國從黨的十五大上就開始明確的提到注重政府行政執法過程重的責任問題，強調政府機關工作人員特別是領導人員的責任意識和責任觀念，直到十九大，此話題依然要引起足夠的重視。

首先，規整行政執法思想觀念認識不清的問題，強調依法執政，不斷加強領導干部和行政機關工作人員法律、法規的學習。2014年時任國務院法制辦公室副主任袁曙宏明確提出對法治有標準，加強考核，中國將優先提拔法治素養高、辦事能力強的干部。行政責任制需要行政機關及執法人員對法律、對社會、對人民有責任感[13]。摒棄“人治”觀念，要樹立法律至高無上的權威，每個人都會犯錯，領導也不是絕對的權威，只有法律、法規才是必須遵守的真理。

其次，健全行政執法責任制需要要求行政機關及其執法人員把行政執法責任制落實到各個環節。要具備守法觀念和敬業精神，意識自己對于人民群眾而言始終是一個服務者，服務意識是其成為合格的行政機關人員所必備的，對執法隊伍多加經常性的、專題性的培訓，培養高素質的行政執法人員，除了上課學習靜態的培訓，更多的可對行政執法人員進行相互調動工作中，建立相應的“執法專家庫”，對優秀的執法人員放入庫存之中，并將專家庫的人員的執法事項進行詳細公布，讓其他的缺乏執法經驗的執法人員能夠在實操中進行學習，學習運用先進的經驗，再帶回自己原有的工作崗位，定期或不定期對行政執法人員進行單獨審核考試和談話，對于思想服務意識不夠的要及時予以糾正。

最后，要堅持灌輸程序法定原則，堅持程序正當，不可再繼續停留在重實體、輕程序這種傳統的理念之中。實體公正結果重要，正當程序同樣重要，在具體行政執法過程中，將實質正義與形式公平兩者結合起來。

（二）建立調查監督制度

除了要落實好行政執法責任制外，筆者認為，還有必要建立第三方評估制度。第三方評估不同于行政機關內部的監督評議制度。建立第三方評估制度是指對行政機關在行政執法過程中的失當行為進行有效的評價，但不僅僅停留在評價階段，需要做到有相應制度去保障其權力的正常行使，賦予其向人大獨立提交報告書義務，彈性報告，使報告不被有權的執法者攔截。事實上，實踐中對政府執法機關的監督多停留在政府內部機構的相互監督，上下級監督，是一種自我檢查、自我監督的制度，但這樣難免容易出現相互包庇、抱團取暖、一致對外的現象。實踐中的司法監督也常容易受到一方政府機關的挾制，司法監督本身辦案需要時間也相對較長，難以兼顧公平與效率。新聞媒體監督容易為博取眼球，刻意制造、夸大事實，不加節制的夸張的新聞報道會損害政府的公信力。讓第三方機構去獨立的、專業的、客觀的調查其反饋到的信息，是可以進行嘗試的方法，多一層監督，多一份依法執政的保障。

目前各地設有特邀行政執法監督員，監督員有專業性較強的行政法學的專家學者，也有新聞媒體人員、更有黨政機關和人大代表等成員，但這些人員形成的監督員角色是一種兼職角色，其任務也還是沒有跳脫出之前包含的幾種監督方式，對行政執法的監督更多的是建議，提出糾正意見等，對不積極履行監督和建議權應承擔的相應責任的規定不夠強硬，這樣的監督員容易流于形式。但第三方評估制度是具有專業性的、權威性、客觀性的常設組織，可以接收群眾舉報、投訴，收集、了解常見的行政執法違法行為，直接每年越過本級行政機關直接向上級異地行政機關提出報告，經過基本的審查后匯總到人大，人大可以要求行政機關提出相關草案或制定相關政策加以解決。對于不積極履行相應權力的第三方機構，予以解散，對相關負責人的名單記錄在政府名單中，并在一定時間內限制其再從事此類工作，以此形成威懾。

（三）完善責任追究制度

行政執法權責一致法治化的最終是對過錯責任的追究，它也是推行行政執法法治化權責一致的關鍵，關系到行政執法權責一致的成敗。行政執法怎樣做到落到實處，不流于形式，使行使職權和責任承擔一體化，就必須設定科學合理的責任追究制度。

首先，確立行政執法責任承擔體系。對于行政執法責任承擔主體要明確，法律、法規要有明確的確定。然后對于具體的行政執法案件中就需要落實行政執法負責人，做到追究到個人，對每一位行政執法人員的執法案件的過程和結果都進行記錄，行政相對人可以與處理其事務的行政執法人員進行互評。行政人員的日常執法狀況要進行量化并進入年末“執法責任檔案”，該檔案是其執法工作評議的重要指標。除了具體的普通行政工作人員的責任外，對于領導下發決定并要求下屬執行的文件，在執行行為因為文件的要求不當，而導致執法不當時也要承擔相應的連帶責任，同時更要對為了避免承擔連帶責任的行政人員的不作為行為，進行嚴格的調查監控，堅決杜絕為了不承擔責任，就什么也不做，或者不考慮各況，所有的事情都進行一刀切的懶政，對于執行懶政的執法人員也要進行相應的責任追究。

其次，細化行政執法的責任。責任追究難以執行的重要原因是我國現行法律規范沒有具體去細化規定執法責任的承擔，對行政違法責任加以分檔細化，從執法人員的主觀態度到客觀情況的復雜度建立分化表，最后需要進行系統的評分，對評分不服的工作人員，可以在規定時間內提出不同的意見。

最后，健全行政執法責任的追究方式。行政執法責任的形成原因是多樣的，有的行政人員為了執法方便執意一刀切的原則。也有的漠視規則，漠視命令，凡事不沖在一線。有的為逃避責任，不積極作為。有的為收取更多的利益，越權作為。總之，有執法人員在執法時主觀態度原因，也有客觀環境原因，我們在對不同原因造成的不當行政執法行為要采取不同的責任追究方式，對于輕微違法和嚴重違法采取不同的對待態度。輕微違法除了責令改正，采取書面檢查方式，還可以讓其承擔道義責任公開道歉并說明緣由，而對于嚴重違法的則堅決要按法定程序追究政治責任和相應的法律責任，把每個人需要承擔的責任都落實到位，按法定程序辦事，不按領導的個人喜好追究責任，才會對后續的執法人員的執法行為形成良好引導作用。

注 釋：

《全面推進依法行政實施綱要》：“第三條規定了全面推進依法行政的七個具體目標，其中第六個目標是：“行政權力與責任緊密掛鉤...”。第五條規定指出了依法行政的六個基本要求，其中第六個要求是：“權責統一。https：//baike.so.com/doc/5903148-6116049.html最后訪問日期為2021年3月21日.

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