我國養老服務人力資源建設研究

周建芳，楊 春

(1.南京郵電大學 人口研究院，江蘇 南京 210023；2.江蘇省衛生健康發展研究中心，江蘇 南京 210000)

2019年11月中共中央、國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中，明確將“人力資本不斷提升”作為積極應對人口老齡化的戰略目標之一，提出“確保積極應對人口老齡化的人力資源總量足、素質高”的工作任務。因而，“十四五”時期，乃至更長的時間內，養老服務人力資源建設是養老工作的重中之重。為此，本研究擬對我國當前養老服務人力資源建設所面臨的挑戰、存在的主要問題進行分析，并對“十四五”時期養老服務人力資源建設提出相關建議。

一、當前我國養老服務人力資源建設面臨的主要挑戰

(一)我國將進入深度老齡化社會，養老服務面臨嚴峻挑戰

根據民政部統計公報：截至2019年底，全國60周歲及以上老年人口25388萬人，占總人口的18.1%，其中65周歲及以上老年人口17603萬人，占總人口的12.6%[1]。根據原新教授預測，2022—2035年， 是中國老年人口數量增加最迅猛的時期，年均凈增1152萬人，年均增長率為3.41%，60歲及以上老年人口規模從2.7億擴大到4.2億，2053年達到峰值4.87億，其中，80歲以上高齡老人將增加至1億以上[2]。未來一段時間內，中國的人口老齡化將呈現“四超”特征，即超大規模、超快進程、超高水平和超級穩定。中國社會進入深度老齡化將進一步加劇養老服務的工作負擔，老年人照護、居家養老服務等日益成為社會關注的焦點。

(二)家庭照料人力減少，養老服務需求遠未得到滿足

根據第三次至第六次的人口普查數據：1982年、1990年、2000年和2010年，我國家庭的平均戶規模分別為4.41、3.96、3.44和3.10人，65歲以上的老年夫婦獨自居住的比例分別為13.7%、17.1%、23.9%、29.2%[3]。家庭結構日益小型化和空巢化、人口流動頻率增高和流動范圍不斷擴大、女性就業人口增多、獨生子女老年父母增多、孝老文化弱化等社會變遷使得家庭中能夠且愿意照顧老年人的人力顯著減少。與此同時，2017—2018年中國老年人健康長壽影響因素追蹤調查數據顯示：分別有75.7%、64.3%、81.0%和67.3%的老年人希望得到保健知識教育服務、居家護理服務、家訪照顧和心理咨詢服務,但報告其社區會提供對應服務的比例分別僅為42.2%、10.2%、35.0%和12.1%[4]。而近年山東、江蘇、北京等地的局部調查顯示：老年人的社會養老服務需求雖然不斷增加，但老年人及其家庭的購買能力和購買意愿并不高[5-7]。

(三)失能半失能老人數量增加，養老護理服務人員需求缺口極大

第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示我國失能、半失能老年人約占老年人口的18.3%[8]，有學者預測我國失能、半失能老年人將持續增長到2020年的4200萬、2030年的6168萬、2050年的9750萬[9]。根據國際失能老人與護理員3∶1的配置標準推算，我國2020、2030和2050年分別至少需要1300萬、2056萬和3250萬養老護理員。而根據《中國民政統計年鑒》數據，截至2018年年底，我國通過職業鑒定的養老護理員人數為44244人，當年鑒定人數僅122人，養老護理服務人員需求缺口極大。

(四)中高端養老服務人才匱乏，遠不能滿足養老事業產業發展需求

根據2019年民政事業發展統計公報，截至2019年底，全國共有各類養老機構和設施20.4萬個，其中，注冊登記的養老機構3.4萬個，社區養老照料機構和設施6.4萬個，社區互助型養老設施10.1萬個[1]。而根據2019年的衛生健康事業發展統計公報，截至2019年底，全國設有國家老年疾病臨床醫學的研究中心6個，設有老年醫學科的醫療衛生機構3459個，設有臨終關懷(安寧療護)科的醫療衛生機構354個，兩證齊全的醫養結合機構4795個[10]。與此不相適應的是，我國養老服務管理、老年學本科專業2020年才被納入招生目錄并開始招生，而高職類養老服務相關專業的招生形勢也并不樂觀，學生畢業后第一年的流失率即高達三成以上，一些學校因為招生和就業形勢的嚴峻已經停止招生，諸多養老機構和組織面臨“招不到人，留不住人”的人力資源困境。

(五)養老服務人力資源流失率高，隊伍穩定性差

從全國養老職業教育發展來看，目前養老服務與管理相關專業的學生到崗第一年的流失率大多為30%以上，第二年大約為50%，第三年為70%甚至更高[11]。對天津、上海、北京等城市的養老護理人員的調查顯示：養老護理員持證上崗的比例大多在50%以下，養老護理人員年齡普遍偏大，每年養老護理人員流失達1/3以上，工作滿意度普遍不高，愿意長期從事養老服務的人員比例不足半數[12-14]。

二、我國養老服務人力資源建設問題主要成因分析

(一)社會認可度不高，養老服務人才利用效率有待提升

一方面，養老服務長期以來較為粗放和龐雜，工作強度高而薪資待遇低，社會對養老服務質量的信任度普遍不高。養老服務常常被認為是技術含量低的簡單的伺候人的工作，對養老服務人員(無論是生活照料人員，還是護理人員、康復人員或社會工作者)，尤其對其中的年輕人而言，似乎從事這一行業不夠體面。社會認同感低不僅導致了相關養老機構“招人難”，而且導致了人員的高流失。與此同時，大多數的養老機構目前對從事養老服務的人員沒有明確的崗位細分，不同級別的養老護理人員從事的工作相近，高級別的養老服務人才也要從事大量的低級別養老服務人員從事的工作，待遇差別不大，職業晉升通道不暢通，不能做到“人盡其用”，導致極為有限的高層次養老人才，尤其是高級別的養老護理人才、老年醫學專業人才和社會工作人才的利用效率不高，降低了人才的職業價值感、滿足感。

(二)養老服務人力資源激勵舉措近期效果不顯著，遠期效果有待驗證

目前國家相關養老服務政策和規劃文件已經有對養老服務人力資源激勵的指導性意見。近年來，一些地區也陸續出臺了具體激勵辦法，如《北京市養老服務人才培養培訓實施辦法》(2020年)中規定：以本科及以上6萬元、專科(高職)5萬元、中職4萬元的標準，分三年發放應屆畢業生入職獎勵。江蘇蘇州市2019年文件規定：崗位補貼中級養老護理員600元/月、高級養老護理員900元/月、 護理師1200元/月、高級護理師1500元/月，畢業生按照本科畢業生、?？?高職)畢業生和中職畢業生分別給予6萬元、5萬元、4萬元的一次性入職補貼。而浙江省民政廳早在2013年就出臺《浙江省老年服務與管理類專業畢業學生入職獎補辦法》，規定高等院校畢業生和中等職業技術學校畢業生的獎補費為4萬元至2.1萬元不等，在簽約入職滿五年后給予一次性獎補?？傮w看，省級層面明確養老服務人才激勵具體舉措的不多，而已經出臺的地方文件主要指向老年服務相關專業的畢業生和中高級的護理人員。當前一些中高職院校和養老機構的管理人員反饋，實際最終能得到相關獎勵的對象少，對年輕人加入養老行業的激勵效果不明顯，對整體的人力資源匱乏局面近期改善的作用不大，遠期效果還有待進一步驗證。

(三)養老服務供給對政府依賴性高，市場調節作用有待加強

無論是養老服務的需求方還是提供養老服務的多方主體對政府的依賴性均較高。首先是老年人及其家庭對政府免費服務的期望高，低收入群體期望更高，低償或按市場價購買服務的意愿和購買能力均較低。一項江蘇的抽樣調查顯示，如果按照每月200元的費用收費，老人愿意支付的服務種類占比為：法律援助類服務7.7%、精神慰藉類服務9.2%、生活照料類服務37.9%、醫療護理類服務38.0%、文化娛樂類服務38.7%[6]。而北京老年人抽樣調查數據則顯示：低收入、中等收入和高收入老人有照料需求的比例分別為12.6%、2.9%和1.6%[7]。其次是目前各地居家養老服務組織提供的服務基本為政府購買服務，主要資金來源于政府。而養老機構/設施的服務價格大多為政府指導價而非市場定價，服務收費低于成本，依靠政府補貼資金、免場地租金、免稅收等優惠政策維持運營。此類運營模式對養老服務人力資源可能形成的負面影響是：因服務收費普遍偏低且以基本保障型服務為主，服務質量的差異性較難通過市場得到受益反饋，服務改進提升的動力不大，服務價值不容易得到社會認可，人力資源進入養老服務系統的內在拉力和外在推力都不足。

(四)養老服務人力資源培養管理碎片化

我國養老服務人才的培養培訓工作主要由兩類主體來完成，一類是開設老年服務與管理等養老專業的各類中高職院校，另一類是由民政、人社、衛健等部門主持開辦的資格認定和培訓教育。教育部2020年才將老年學、養老服務與管理列為新的本科專業，個別院校開始招生，但招生遇冷的現象較為普遍，與此同時教育部缺乏相關明確的職業化引導文件。而在民政部等部門開展的養老人才培養中，通常沒有完善的課程體系，導致課程設置中存在很多不規范的現象。一直到2020年，《民政部辦公廳關于印發〈養老院院長培訓大綱(試行)〉和〈老年社會工作者培訓大綱(試行)〉的通知》(民辦發〔2020〕32號)才明確了兩類人才短期培訓的課程。更多的一線老年生活照料人員常常沒有接受過任何專業培訓或專業指導。就全國養老人員培訓而言，由于護理員職業資格證已被取消，而新的職業等級尚未建立，1+X中老年照護職業技能等級和失智老年人照護職業技能等級評定尚未面向社會人員，新的培訓補貼政策也尚未落地，形成了培訓的真空地帶?？傮w而言，目前我國各類各層次的養老服務人力資源培養的數量和質量均有待加強，整體的養老服務人力資源培養體系尚未形成，各類培訓之間沒有很好地銜接與呼應。

(五)養老服務人力資源建設缺少頂層專項規劃

近年來，教育、民政、人力資源和社會保障部在一些部門文件中提及養老服務人力資源培養計劃。2019年9月民政部印發的《關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》(民發〔2019〕88號)、2020年10月人力資源和社會保障部聯合相關部門發布的《關于實施康養職業技能培訓計劃的通知》(人社部發〔2020〕73號)等提出了對養老院院長、老年社會工作者、養老護理員等進行短期人才培訓的提升行動計劃。但這些提升行動計劃以短期工作目標為主，以部門計劃為主，尚未制定全國范圍的養老服務人力資源建設的整體規劃和中長期規劃，各類、各級、不同地區的培訓主體間也缺乏協同，缺乏基于養老服務人力資源的需求預測的科學長遠系統規劃，人力資源建設還處于簡單應對燃眉之急的建設啟動階段。

三、“十四五”時期我國養老服務人力資源建設相關建議

(一)加強頂層規劃，完善養老服務人力資源培養體系

首先，分類分級測算養老服務人力資源需求。充分利用既有全國性連續抽樣調查數據，如中國城鄉老年人生活狀況調查、中國老年社會追蹤調查、中國健康與養老追蹤調查、中國老年人健康長壽影響因素調查等，分析我國老年人口的健康、社會參與、服務需求方面的現狀和發展趨勢，進而測算老年生活照顧、醫療護理、康復、心理慰藉、教育、社會工作等不同類型不同級別的人力資源需求。其次，建立養老服務人才和培養機構數據平臺，充分掌握我國養老服務的中高端人才和培訓機構的數量和能力狀況，對照養老服務人力資源需求，掌握需求缺口。最后，基于問題解決的緊迫性和可行性，確定不同階段養老服務人力資源建設的重點任務，明確各級政府和部門責任，建立評價與監督機制，由國務院或多部門聯合制訂養老服務人力資源培養近期行動計劃和中長期規劃。力爭在“十四五”時期，建立健全政府主導，高校、職校、社會組織廣泛參與的全方位多層次養老服務人才培養體系；到2025年，養老服務人力資源與已建養老機構和設施的服務能力協同配套；到2035年，養老服務人力資源可以滿足80%以上的老年人及其家庭的有效需求。

(二)氛圍營造，提升養老服務從業人員社會地位

一方面，加強現有養老服務從業人員的職業教育，提升其職業能力，敦促其遵守職業道德守則和倫理要求，為塑造良好的養老服務行業形象和加強大眾對行業的信任度打下堅實的基礎。另一方面，充分利用傳統媒體如廣播、電視等，現代傳媒如公眾號、微博、微視頻等，營造尊老、養老、愛老的社會氛圍，弘揚中華文化傳統美德，形成全社會養老共識。在每年的重陽節前后兩周，政府、社會與養老行業人員攜手，在全國開展宣傳活動，通過舉辦養老從業人員就職宣誓、養老服務技能大賽、優秀養老從業人員先進事跡宣講會等社會活動，提高社會對養老行業的關注度，讓養老從業人員的勞動創造和社會價值在全社會得到尊重。

(三)行政引導與市場開發并重，有效激勵養老服務人員穩定就業

“十三五”時期，我國的養老服務體系已經基本健全，但如前所述，市場供方和需方對政府的依賴性都較高，導致養老服務市場不能較好地分開層級、供給與需求匹配度不高，市場價格機制不能形成，也進一步影響了養老人力資源的使用效率和養老機構的人員引進。建議“十四五”時期，政府優化“兜底保障”的方式，變“補供給主體為主”為“補需求主體為主”，將原補貼養老機構和設施的費用補貼給老年人及其家庭，由老年家庭自主選擇服務供給方，并激發老年家庭的有償需求。與此同時，將政府養老服務保障資金的方向從“硬件”為主調整到“軟件”為主，建立“就業準備—就業—退休”全鏈條的激勵與保障體系，保障“硬件”的可持續運行。在就業準備階段，減免人力資源的培養費用，提高培養質量，政企聯手引導就業。在就業階段，改善職業環境，暢通晉升通道，提高待遇，從物質和精神兩方面提升養老從業人員的職業成就感。政府加大監督力度，保障養老從業人員在職期間的“五險一金”待遇落實。對于一線養老護理人員，建議對從業5年以上者，在養老保障方面進行政策傾斜，同等繳費水平下，適當提高其養老保障水平。另外，對當前部分地區試點的畢業生從業激勵制度和養老護理員的激勵制度的有效性進行跟蹤評估，及時研判政策推廣的可行性。

(四)加強智慧養老建設，提高養老服務勞動效率

首先，鼓勵各地建立智慧養老服務信息平臺，加快智慧養老進程。將采集到的地區老年人信息、服務機構/設施信息、養老護理人員信息、地方政策信息等匯總形成數據庫，并與養老服務需求方、供給方、民政等部門互聯，有效整合養老服務資源，提高養老服務資源利用效率，同時降低養老服務成本，為養老服務的供需匹配做好技術支撐。其次，為每一位有需求的老年人配置具有呼叫、基本生理監測、緊急求助等功能的設備。當老年人有需求時，老年人自己或其監護人可以求助監控中心，監控中心負責對接各種資源，也可以根據存儲的個人信息給老年人打電話，如出現電話無人接聽或無人講話的情況，監控中心可以立即啟動急救服務。同時，采用以互聯網、物聯網、人工智能等技術為支撐的智能養老，替代部分人力服務，如導醫服務、健康教育等，或承擔部分養老輔助服務如助浴、夜間監護等，或通過預防服務減少養老服務的需求，如生理機能監測識別高危征兆、失智老人超出活動范圍報警等。

(五)整合資源，多途徑緩解養老照護人力資源需求壓力

養老服務人力資源中需求量最大也是最為緊缺的是一線的生活照料和護理人員(后文簡稱照護人員)。建議立足現實、整合資源、多路徑努力，增加正式照護和非正式照護人力資源。正式照護人力資源方面，農村中老年家庭婦女、待業人員、企業內退人員和延遲退休的低齡老年人等相對年輕大中專學生來講，他們更有可能加入養老照護的隊伍，建議采取政府采購免費職業培訓的方式，鼓勵此類人員入職。另外，家政服務的人力資源和養老照護的人力資源在能力要求上有極大的相似性，建議在家政服務人力資源培訓中加上老年家庭照護系列內容，增加其職業流動的可能性。非正式照護人力資源方面，主要包括老年人及其家庭成員、養老服務的志愿者隊伍。對于前者，一方面要強調其主體責任和義務，另一方面更要充分賦能，提升其自我照護和家庭照護的能力。對于后者，如何有效激勵更多的公眾加入志愿者隊伍、建立志愿者和被服務老人間的信任關系是關鍵。