塔城地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策

楊靜靜

（塔城市委黨校，新疆 塔城 834700）

2014 年以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了一系列改革，這些改革措施提高了農(nóng)民從土地承包中獲得的權(quán)益，健全了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)擴(kuò)大有償流轉(zhuǎn)范圍起到了巨大的推動(dòng)作用，是繼實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后對(duì)農(nóng)村土地制度的又一大變革。黨的十九大提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”這無(wú)疑再次激發(fā)了農(nóng)村土地活力，在更大程度上促進(jìn)了農(nóng)村土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變。新疆維吾爾自治區(qū)塔城地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)政策和各項(xiàng)惠民政策的推動(dòng)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)出多元化發(fā)展勢(shì)頭，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，人均收入不斷提高。

1 塔城地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及成效

1.1 塔城地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1.1 基本情況。塔城地區(qū)共轄7個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，包括3 個(gè)縣級(jí)市、3 個(gè)縣、1 個(gè)自治縣，68 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，954 個(gè)村，耕地面積為61.33 萬(wàn)hm2，草原面積為580.00 萬(wàn)hm2，牲畜年最高飼養(yǎng)量885.5萬(wàn)頭（只），素有新疆維吾爾自治區(qū)的“糧倉(cāng)”“肉庫(kù)”“油缸”之稱(chēng)［1］，是一個(gè)典型農(nóng)牧業(yè)大區(qū)。近年來(lái)，塔城地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)性改革政策不斷落實(shí)，農(nóng)村社會(huì)快速發(fā)展，農(nóng)民思想不斷轉(zhuǎn)變。塔城地區(qū)54%的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，傳統(tǒng)農(nóng)村的家家包地、戶(hù)戶(hù)種田局面發(fā)生了很大變化。自2013年新疆維吾爾自治區(qū)開(kāi)展土地確權(quán)工作以來(lái)，塔城地區(qū)認(rèn)真落實(shí)土地確權(quán)工作，確保達(dá)到5年內(nèi)完成確權(quán)登記頒證的要求。2016 年3 月，為著力抓好庫(kù)魯斯臺(tái)草原生態(tài)修復(fù)工程，塔城地區(qū)實(shí)施土地清理和井電雙控工作，僅2016年塔城地區(qū)清理土地2.72萬(wàn)hm2，關(guān)停機(jī)井1 671眼，安裝計(jì)量設(shè)施12 765 套；2017 年，塔城地區(qū)清理土地0.93 萬(wàn)hm2。土地資源越發(fā)緊張，隨之土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化。目前，塔城地區(qū)土地流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租和入股等［2］。

1.1.2 土地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)。一是土地大部分流轉(zhuǎn)到村隊(duì)種植大戶(hù)。農(nóng)村土地大多轉(zhuǎn)包給種植大戶(hù)，產(chǎn)生的富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到附近工業(yè)園區(qū)、城市打工或者從事個(gè)體職業(yè)，實(shí)現(xiàn)兩份收入。因此，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來(lái)了一場(chǎng)從農(nóng)村到城市、從農(nóng)民到工人的巨大改變，土地也轉(zhuǎn)變?yōu)閺那Ъ胰f(wàn)戶(hù)到大戶(hù)規(guī)模化生產(chǎn)的管理方式。這已成為塔城地區(qū)農(nóng)村的普遍現(xiàn)象。例如，烏蘇市吉爾格勒德鎮(zhèn)有1 000余戶(hù)，耕地總面積0.36萬(wàn)hm2，其中4個(gè)承包大戶(hù)承包土地超0.27萬(wàn)hm2，少數(shù)農(nóng)民守護(hù)著剩余的耕地，其余近千名農(nóng)民已轉(zhuǎn)移至臨近的工業(yè)園區(qū)打工就業(yè)。烏蘇市頭臺(tái)鄉(xiāng)也進(jìn)一步推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，頭臺(tái)鄉(xiāng)耕地總面積0.95萬(wàn)hm2，117戶(hù)沙灣縣農(nóng)民承包國(guó)有土地0.49萬(wàn)hm2，承包村民集體土地0.21萬(wàn)hm2，戶(hù)均承包41.60 hm2以上，大戶(hù)承包占頭臺(tái)鄉(xiāng)耕地面積的74%，而該鄉(xiāng)實(shí)有居住人口僅占戶(hù)籍登記人口的46%。

二是土地流轉(zhuǎn)到各類(lèi)農(nóng)民合作社。除傳統(tǒng)的將土地流轉(zhuǎn)承包給個(gè)人外，農(nóng)民合作社近幾年承包土地發(fā)展迅速。目前，塔城地區(qū)農(nóng)民合作社約4 830 家；網(wǎng)上注冊(cè)的農(nóng)產(chǎn)品品牌超過(guò)8 000 種，農(nóng)業(yè)加工企業(yè)約2 500家。從經(jīng)濟(jì)收益來(lái)看，大部分農(nóng)民更愿意將土地流轉(zhuǎn)給有實(shí)力的農(nóng)民合作社及新型經(jīng)營(yíng)組織，很多農(nóng)民可以轉(zhuǎn)包獲得一份收益、給合作社打工獲得一份收益、年底合作社分紅獲得一份收益，實(shí)現(xiàn)一戶(hù)土地三份收入。

1.2 塔城地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成效

二輪土地承包時(shí)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是為了不交土地提留稅，有些農(nóng)民甚至放棄土地。隨著農(nóng)業(yè)費(fèi)稅的取消，農(nóng)戶(hù)的土地流轉(zhuǎn)收益逐年攀升，流轉(zhuǎn)價(jià)格也節(jié)節(jié)攀升。根據(jù)土地條件的不同，承包價(jià)格也不相同，目前塔城地區(qū)667 m2土地承包價(jià)格在200～500元。土地流轉(zhuǎn)后為進(jìn)一步提高土地使用效率，部分承包戶(hù)將土地用于發(fā)展優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀(guān)光等高附加值的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。例如，沙灣縣天寶綠色食品有限公司通過(guò)領(lǐng)辦種植專(zhuān)業(yè)合作聯(lián)合社，帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不斷調(diào)整、改變農(nóng)業(yè)“小、散、弱”的格局，發(fā)展和擴(kuò)大合作社經(jīng)營(yíng)服務(wù)規(guī)模，實(shí)現(xiàn)節(jié)本增效。對(duì)于農(nóng)村實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，各級(jí)政府、社會(huì)積極參與，共同努力實(shí)現(xiàn)“扶貧要扶到了點(diǎn)上、扶到了根上”的扶貧要求。2017年，塔城地區(qū)提出建立“一村一社”，特別是對(duì)少數(shù)民族貧困村隊(duì)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，認(rèn)真分析致貧原因，制定符合貧困村實(shí)際的“一村一社”脫貧計(jì)劃，拓寬增收渠道。

2 塔城地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

2.1 自行流轉(zhuǎn)土地現(xiàn)象普遍存在

當(dāng)前，塔城地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)登記備案的土地流轉(zhuǎn)面積僅為7.47萬(wàn)hm2，占總面積的12.17%，與實(shí)際反映的土地流轉(zhuǎn)面積占60%有很大差別，其余40%的土地沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府確認(rèn)登記備案。由此可以看出，塔城地區(qū)土地流轉(zhuǎn)仍呈現(xiàn)自行流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)。一方面表現(xiàn)在相當(dāng)一部土地分流轉(zhuǎn)仍是在鄰里和親戚之間進(jìn)行。自行流轉(zhuǎn)土地的大部分農(nóng)民多采用“口頭協(xié)議”或“旁人作證”的形式確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。也有部分農(nóng)民防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較高，土地流轉(zhuǎn)雙方能簽訂轉(zhuǎn)讓合同，但往往因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)知識(shí)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓合同條款不清、權(quán)責(zé)不明，最終在農(nóng)作物補(bǔ)貼、水資源費(fèi)等涉及雙方利益問(wèn)題上產(chǎn)生矛盾、糾紛。另一方面表現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)不能達(dá)到資源優(yōu)化配置作用。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)仍以轉(zhuǎn)包和出租為主，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化管理和土地效益最大化。這種現(xiàn)象反映出土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制仍不夠健全，供需雙方流轉(zhuǎn)信息傳播區(qū)域較小。

2.2 土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府監(jiān)管很關(guān)鍵。但當(dāng)?shù)夭糠终块T(mén)存在對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)流轉(zhuǎn)政策宣傳力度、廣度和深度不夠的現(xiàn)象，部分相關(guān)工作人員對(duì)于政策的認(rèn)識(shí)不充分，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民間自覺(jué)自愿自發(fā)行為，不需要引導(dǎo)和監(jiān)督。這也是導(dǎo)致政府部門(mén)登記的土地流轉(zhuǎn)面積與實(shí)際流轉(zhuǎn)面積差距較大的原因之一，同時(shí)給流轉(zhuǎn)過(guò)程中因流轉(zhuǎn)不規(guī)范引發(fā)矛盾、糾紛留下了隱患。很多案件顯示，在沒(méi)有政府監(jiān)管的土地流轉(zhuǎn)案件中，產(chǎn)生矛盾后即便走法律程序，也不一定能確保農(nóng)民利益不受損失。

3 塔城地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建議

3.1 土地確權(quán)工作是基礎(chǔ)

黨的十九大報(bào)告指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。”這表明土地關(guān)系在我國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定，各部門(mén)應(yīng)從保障農(nóng)民權(quán)益、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、保證社會(huì)穩(wěn)定的高度來(lái)認(rèn)識(shí)土地確權(quán)工作［3］。當(dāng)前首先要做好土地確權(quán)、登記、頒證工作，建立健全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度；認(rèn)真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書(shū)、臺(tái)賬齊全，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［4］，確保土地給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的收益。

3.2 健全管理制度是保障

為對(duì)土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出的自發(fā)行為進(jìn)行有效控制，上級(jí)主管部門(mén)及村兩委應(yīng)向群眾做好土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策、法規(guī)宣傳工作。同時(shí)，要建立土地流轉(zhuǎn)定期上報(bào)制度。根據(jù)塔城地區(qū)土地流轉(zhuǎn)按照年度協(xié)定規(guī)律，對(duì)各村隊(duì)實(shí)施年上報(bào)制度。還要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。尤其是在村級(jí)層面，確保專(zhuān)人負(fù)責(zé)，如實(shí)填報(bào)土地流轉(zhuǎn)登記表以及開(kāi)展上報(bào)工作。再按照層級(jí)不同、監(jiān)管部門(mén)不同，逐級(jí)做好登記監(jiān)管、資格審查、合同管理、委托服務(wù)和用途管制等工作。每級(jí)按照程序規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，才能有效避免出現(xiàn)土地利益糾紛。

3.3 在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織中利用好“黨支部+合作社”模式

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)后在當(dāng)?shù)爻闪⒑献魃缂案黝?lèi)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織是社會(huì)發(fā)展所需要的，也是群眾所期盼的。上文列舉的塔城地區(qū)發(fā)展較好的新型經(jīng)營(yíng)組織，應(yīng)堅(jiān)持以“支部作后盾、村社謀發(fā)展、社員有保障”為舉措，積極組建非工黨支部，實(shí)行黨企雙掛，并及時(shí)設(shè)立理事機(jī)構(gòu)、監(jiān)事機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮村兩委對(duì)各類(lèi)監(jiān)事的監(jiān)督作用，保障合作社運(yùn)行管理更加規(guī)范，確保農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定獲益。

總之，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點(diǎn)，更是一項(xiàng)系統(tǒng)工程［5］。只有處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，才能在新時(shí)代深化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。