論行政訴訟中開發區管理機構被告資格
——兼評《行訴解釋》第21條

馬琳昆

（華東政法大學 法律學院，上海 200042）

自1984年9月國務院批準興建第一個國家級經濟技術開發區——大連經濟技術開發區以來，開發區在我國蓬勃發展。《中國開發區審核公告目錄》（2018年版）指出我國現有2543家開發區，其中國家級開發區552家、省級開發區1991家。與此形成強烈反差的是，開發區的法治建設相對滯后：統一的“開發區法”至今尚未出臺；開發區內部管理體制混亂、職能不明、效能低下；以管委會為主的開發區管理機構的行政主體資格不明導致行政訴訟被告資格難以識別等。2018年《最高人民法院關于〈適用中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第21條對于開發區管理機構被告主體資格進行了規定，從規范上終結了這一無法可依的混亂狀態，但由此引發的新問題亦接踵而至。2021年3月25日，最高人民法院發布《關于正確確定縣級以上地方人民政府行政訴訟被告資格若干問題的規定》（以下簡稱《被告資格規定》）以六個主要條款對行政訴訟被告資格的認定作出規定，為開發區管理機構的行政訴訟被告資格的確定提供了指導。為此，本文立足規范文本和司法裁判，對開發區管理機構的行政訴訟被告資格進行剖析，以期厘清法理層面與審判實務中的困惑。

一、開發區管理機構法律性質之爭

根據開發區的不同功能，《中國開發區審核公告目錄》中將開發區分為國家級經濟技術開發區、國家級高新技術開發區、國家級保稅區、國家級邊境經濟合作區、國家級出口加工區、其他國家級開發區、省級開發區等7類。以國家級經濟技術開發區為例，主要有兩個管理機構，一是商務部對外貿易司開發區處，負責綜合協調和指導全國國家級經濟技術開發區（以下簡稱國家級開發區）的有關具體工作。二是國家級經濟技術開發區管理委員會，具體行使14項職權。本文研究的是第二個管理機構即在開發區內設立的管理機構，因其被授權的職能、履行的職責不同，對于其法律性質的考量可從規范文本和審判實踐中管窺。

（一）規范文本中開發區管理機構的法律性質

開發區管理機構在現行有效的法律文本中性質不一，筆者以“開發區”為標題，在“北大法寶”法律法規中進行檢索①檢索說明：以“開發區”為標題，在北大法寶法律法規中進行檢索，得到結果如下：在現行有效的中央法規中，行政法規為98部，部門文件共336部（部門規章2部、部門規范性文件93部、部門工作文件118部、行政許可批復123部）。在現行有效的地方法規中，地方性法規為124部，地方政府規章為71部。最后檢索時間為2021年5月20日。。從檢索結果來看，就行政法規而言，現行有效的98部文件中，剔除國務院關于開發區設立、更名的批復或復函外，僅有1部對開發區的性質作出規定，即《國務院辦公廳關于促進開發改革和創新發展的若干意見》（國辦發［2017］7號）規定開發區管理機構是所在地政府的派出機關。就部門文件而言，現行有效的336部文件中沒有1部對開發區管理機構性質作出明確規定，僅在部分政策文件中規定開發區管理機構屬于所在地政府的派出機構②《國家高新技術產業開發區管理暫行辦法》（國科發火字〔1996〕061號）第8條僅規定“開發區管理委員會作為開發區日常管理機構……”《國務院辦公廳轉發商務部等部門關于促進國家級經濟技術開發區進一步提高發展水平若干意見的通知》（國辦發〔2005〕15號）（已失效）指出“國家級經濟技術開發區的管理機構一般是所在地市級以上人民政府的派出機構……”。就地方性法規而言，在現行有效的124部法規中，關于開發區管理機構規定的共有73部，其中明確規定開發區管理機構為派出機關，有6部；明確規定開發區管理機構為派出機構，有27部；而余下40部地方性法規并未對開發區管理機構性質作出規定。就地方規章而言，在現行有效的71部規章中，關于開發區管理機構規定的共有16部，其中有1部規定為派出機關；有8部規定為派出機構。由此可見，在明確作出規定的地方性法規和規章中，省級署名的開發區文件大多將開發區管理機構認定為派出機關③例如《廣西壯族自治區開發區條例》第20條：“縣級以上人民政府在開發區設立管理機構的，其開發區管理機構作為所在地縣級以上人民政府的派出機關，在規定的職責范圍內行使經濟社會管理權。”《江西省開發區條例》第23條：“開發區管理機構為所在地人民政府的派出機關，依照本條例規定的職責對開發區實行管理。”；而市級署名的開發區文件傾向于將開發區管理機構認定為派出機構④例如《西安市開發區條例》第4條：“管理委員會是市人民政府的派出機構，對開發區行使市級經濟事務和部分社會事務管理職權。”《長沙高新技術產業開發區條例》第2條：“高新區管委會作為市人民政府設立的派出機構，依法對高新區實行統一管理”。。

另外，實踐中存在不設立管理機構的新型模式為認定其法律性質增加了難度。如以上海張江高科技園區為代表的企業制運營模式，即不成立開發區管理委員會而成立開發區建設總公司，由總公司負責對開發區的管理；如山東省淄博市經濟開發區采用的是合并制運營模式，即成立管理委員會的同時，還成立開發區建設總公司，與管理委員會實行一套班子、兩塊牌子（如管理委員會主任兼任開發區建設總公司總經理），負責開發區的管理與建設⑤山東省淄博市政府辦公廳發布《關于進一步做好深化省級經濟開發區體制改革有關工作的通知》（淄政辦字［2018］95號）指出開發區要建立“管委會＋公司”建設運營機制。網址：http：／／www．zibo．gov．cn／art／2018／8／29／art＿1570＿1480240．html，最后訪問時間 2021 年 5 月 20 日。。還有諸如廣州開發區⑥2005年，廣州開發區并入新成立的蘿崗區時，商務部屢次警告，甚至以取消國家級開發區頭銜相“威脅”，并“通知”要始終堅持體制創新。參見陳新焱、杜蕾：《雙面開發區：一個政經混合體的膨脹史》，載《南方周末》2011年1月20日。、蘇州高新區（現為虎丘區人民政府）等先后政區化，在一定程度上不僅有悖于創設之初的戰略定位，也為確認開發區管理機構的性質造成困難。總之，從規范文本視角來看，開發區管理機構性質規定的問題在于：一方面，權限范圍模糊，與其他機構職能界限不明。開發區管理機構同設立其上級政府及其部門間、自設內部機構間、上級政府部門與自設內部機構間的關系難以厘清，在責任承擔上容易相互推諉。另一方面，授權依據不明，職能行使缺位。開發區管理機構在履行職責時因地方文件中對于其的法律性質規定模糊，導致了部分開發區管理機構超越職權、濫用職權，損害行政相對人合法權益。

（二）行政審判中對開發區管理機構的被告資格認定

囿于個案差異，不同地區法院在對開發區能否成為行政訴訟被告的判斷上大相徑庭。筆者在“北大法寶”司法案例中進行了檢索，剔除重復且無關的案例后，得到有效裁判文書為28篇⑦檢索說明：此次檢索分為兩步：第一步，以“開發區”為標題，選擇“行政”為案由，共得到45789篇裁判文書；第二步，以“被告資格”為全文，選擇“結果中檢索”，最終得到66篇裁判文書。最后檢索時間為2021年5月25日。。以2018年《行訴解釋》為界，在《行訴解釋》實施之前所審結的11例案件中，以開發區管理機構為被告的案件為5例，以開發區管理機構職能部門為被告的案件共6例。在法院認定開發區管理機構具有被告資格的案件中，開發區管理機構被認定為是基層行政組織、市政府派出機構、被授權組織，能行使一定管理權和行政職權⑧參見河北省邢臺市中級人民法院行政裁定書（2016）冀05行終452號、廣東省陽江市中級人民法院行政判決書（2017）粵17行初10號、湖北省武漢鐵路運輸中級人民法院行政判決書（2017）鄂71行初9號。。在法院否認開發區管理機構被告資格案例中，法院裁判認為市級政府設立的開發區管理機構是受委托組織，對外不能以自己的名字行使法定行政管理職權，也不能獨立承擔法律責任①參見山東省萊蕪市中級人民法院行政判決書（2016）魯12行初8號。。在以開發區管理機構職能部門為被告的案件中，大部分法院認為無論是國務院批準設立還是省級政府批準設立的開發區的職能部門均是該開發區的內設機構而不具有獨立的行政訴訟被告資格。但在“李德強等訴長春高新技術產業開發區規劃局”一案中，法院認為長春高新技術產業開發區規劃局在其職權范圍內具有行政處罰權，具備行政訴訟案件的被告資格②參見吉林省長春市中級人民法院裁定書（2016）吉01行終87號。。

在《行訴解釋》實施之后審結的17例案件中，法院在15例以開發區管理機構為被告的案件中，分別采納了行政級別標準（2例）、行政主體標準（4例）和行政行為標準（7例），還有2例并未給予明確的理由。對于行政級別標準的判斷，法院直接引用《行訴解釋》第21條，認為經省級政府批準設立的開發區管理機構是派出機構，依法具有行政訴訟被告資格；對于行政主體標準的判斷，法院主要依據該開發區管理機構有無法律、法規或規章授權；對于行政行為標準的判斷，法院則從行政訴訟受案范圍、是否是被訴行政行為的實施主體進行說理。但對于另外2例以開發區管理機構職能部門為被告的案件，法院態度卻截然不同。在“王春芬等訴吉林遼源經濟開發區房屋征收辦公室行政征收”一案中，法院否定了吉林遼源經濟開發區房屋征收辦公室的被告資格，認為吉林遼源經濟開發區房屋征收辦公室為受房屋征收部門委托具體負責房屋征收工作，并非房屋征收部門，因而不具備適格被告資格③參見吉林省遼源市龍山區人民法院行政裁定書（2019）吉0402行初45號。。但在“徐娟等訴吉林省長白山保護開發區管理委員會住房和城鄉建設局等行政強制”一案中，法院卻肯定了長白山保護開發區管理委員會住房和城鄉建設局的被告資格，指出長白山住建局系經長白山保護開發區管理委員會責成實施強制拆除的行政機關，具有被告適格④參見吉林省白山市中級人民法院行政判決書（2020）吉06行終36號。。

值得注意的是，部分法院雖然認可了開發區管理機構的被告資格，但說理并不充分。一方面，以“被告的統一社會信用代碼網截圖”“開發區管委會具有法定職能”等模糊字眼直接推定開發區管理機構是適格被告；另一方面，法院將“適格被告”的舉證責任置于原告，增加原告舉證負擔，導致原告一再上訴，直至申請最高人民法院再審。總而言之，從行政審判視角來看，在對開發區管理機構被告資格的確定上，法院先后采納了行政主體標準、行政行為標準、行政級別標準。由于《行訴解釋》第21條對國家級、省級設立的開發區無一例外地認定為有行政訴訟被告資格，那么爭議主要存在對其他類開發區管理機構的被告資格的認定。但從上述分析結果來看，《行訴解釋》第21條似乎也并未如立法初期預想般完全解決了開發區管理機構被告資格的問題。

二、《行訴解釋》第21條規定法理之惑

2018年《行訴解釋》起草之初，開發區管理機構的行政訴訟資格就成了重點問題。相關資料顯示關于開發區管理機構的劃分標準在起草時便產生了分歧：一種意見為以批準設立的部門為標準進行劃分，區分為國務院、省級人民政府批準設立的和其他開發區管理機構；另一種意見為以設立的規范依據為標準進行劃分，區分法律、法規、規章授權設立的開發區管理機構[1]。最終司法解釋采納了第一種意見，理由在于我國開發區管理機構設置實踐中，經批準設立的開發區數量較多，而經授權的開發區情形較少。分析《行訴解釋》第21條之規定，開發區管理機構被告資格的可分為兩大類六種情況（見表1）。《行訴解釋》采納了行政級別標準和行政主體標準來認定開發區管理機構的被告資格，旨在將開發區管理機構劃歸于一類行政主體，在一定程度上統一了裁判規則。然而在我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中并沒有關于開發區管理機構的規定，單純將開發區管理機構劃歸為一類行政主體過于籠統[2]。面臨統一的開發區管理法律規范缺失，《行訴解釋》第21條規定在法理層面容易引發如下困惑。

表1 開發區管理機構被告類型

（一）行政級別標準的合法性難以明釋

《行訴解釋》第21條確定以行政級別標準來劃分開發區管理機構，即國家級、省級，未采納起草時的第二種意見——以設立的規范依據為標準。在對國家級、省級開發區管理機構及其職能部門的資格認定上直接效仿對一級政府及其職能部門的資格認定。此規定可能會產生以下方面的問題：其一，開發區管理機構設置缺乏組織法基礎。國家級、省級開發區管理機構的設置不同于一級政府，政府及其職能部門是依照憲法、組織法等嚴格程序而設，但組織法并未承認開發區管理機構的合法地位。開發區管理機構身處何級始終備受爭議。其二，管轄法院級別難以確定。根據2015年《行政訴訟法》第15條規定，對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄。司法實踐中，對于以開發區管理機構為被告的行政案件的審判大多集中在基層人民法院。但多數國家級開發區管委會直接隸屬于直轄市、省轄市人民政府，其黨政主要負責人往往配置“廳局級”“副廳局級”干部，部分管委會的黨政主要負責人還由省部級領導兼任。若依然由基層人民法院管轄，行政審判的公正性易受影響。其三，開發區管理機構做行政復議機關的資格不明。地方性開發區條例中，大多規定了開發區管理機構建立“投訴協調機制”，受理企業和投資者所反應的維權訴求及對違法、違規行為的投訴和舉報。開發區管理機構的此項職能的行使旨在解決爭議，但其最終作出的處理決定的行為，是否同時具有行政復議機關資格有待商榷。其四，開發區管理機構所屬職能部門的被告資格受限。多數省級以上的開發區都設立了隸屬于該管理機構的行政執法部門，對于開發區實際管轄區域內的社會事務進行行政管理。如果僅僅按照行政級別標準來確定開發區管理機構的訴訟資格的話，這類實際享有行政職權的執法部門將游離在訴訟法之外。

（二）行政主體資格與行政訴訟被告資格概念混用

《行訴解釋》第21條規定沒有行政主體資格的開發區管理機構，無論是對其開發區管理機構還是對其所屬職能部門作出行為不服的，均以設立該機構的地方人民政府為被告。這一規定宣示了《行訴解釋》對于開發區管理機構的被告資格認定，在行政級別標準的基礎上，又采納了行政主體標準。通說認為，行政主體具有合法的行政權力、以自己名義實施職權、具備承擔責任的能力[3]。其中，行政職權可以說是判斷行政主體的決定性因素。有學者甚至認為，當行政主體依法行使行政職權時，其行為是行政行為，其身份是行政主體；當沒有行使行政職權時就不可能是行政主體[4]。行政訴訟被告資格與行政主體既有區別又有關聯。行政主體重在解決行政組織系統的統一和協調，強調行政實體責任的最終歸屬，著眼點在于整個行政活動的運作；而行政訴訟則重于從訴訟方便和順利角度進行考慮，并不重視實體責任歸屬的問題，主要從較微觀的層面分析問題[5]。因此，將行政主體理論作為認定行政訴訟被告的基礎，容易造成被訴主體與行為主體分離，不利于行政糾紛的解決①在“陳超訴濟南市城市公共客運管理服務中心行政處罰案”中，被法院認可的被告為“濟南市城市公共客運管理服務中心”，并非行政機關，也不是法律、法規、規章授權組織。如果嚴格按照“具備行政主體資格才能成為行政訴訟被告”這一觀點，在此案中的被告應當為“濟南市交通運輸局”。然而在案件中，行政處罰行為是對濟南市城市公共客運管理服務中心獨立作出，若以“濟南市交通運輸局”為被告，就容易造成被告與實際行為分離，不利于法院查明案件、實質性化解爭議。參見《最高人民法院公報》2018年第2期。。

根據2015年《行政訴訟法》第2條第2款、第26條第1款，行政訴訟被告資格一般包括行政機關和法律、法規、規章授權組織兩種形式。我國主流行政主體理論中并未將規章授權的組織納入行政主體資格范圍，對于規章授權設立的開發區及其職能部門是否當然成為行政訴訟的被告，司法解釋并未對此作出解答。筆者查閱了相關的釋義書，對該條解釋意見認為“是否行使行政管理職權，能否獨立承擔相應的法律責任，是判定是否具有行政訴訟被告資格的重要標準。開發區管理機構沒有行政主體資格的，不具有行政訴訟被告資格，因此應當以設立該機構的地方人民政府為被告”[7]。由此看來，在判定行政訴訟被告資格時，著重關注的是行政管理職權的行使和法律責任的獨立承擔，對于是否要以自己名義作出則并未作要求。但對行政主體的判斷確是三要素都必不可少的，且是以自己的名義作出是行使職權和承擔責任的前提。司法解釋在這做此規定導致實體法概念同程序法概念混淆。

（三）對無行政主體資格的開發區管理機構缺乏細化規定

依據《行訴解釋》第21條之規定，若開發區管理機構能成為行政訴訟被告，在法院對其作出的行政行為合法性進行審查后，其應當依據生效裁判承擔法律責任；若開發區管理機構沒有行政主體資格的，那么其是無法作出行政行為的，據此也無法提起行政訴訟。但《行訴解釋》卻仍然規定沒有行政主體資格的開發區管理機構，雖然沒有行政訴訟被告資格，但是原告應當以設立該機構的地方人民政府為被告，也就意味著，原告維權的方式依然是提起行政訴訟。那么由此引發的諸如法院審理的行為是否是沒有行政主體資格的開發區管理機構所作出的行為，設立該機構的地方人民政府是否負有舉證責任以及是否需要承擔法律責任等問題會不斷涌現。此外，沒有行政主體資格的開發區管理機構又應當如何承擔責任，原告是否可以以該開發區管理機構為被告提起民事訴訟要求賠償損害、維護自身合法權益？諸如此類問題亟待司法解釋進一步作出回應。

三、開發區管理機構被告資格調適之策

2015年《行政訴訟法》第2條第2款將享有被告資格的授權組織擴張到了規章授權組織后，給開發區管理機構被告資格的認定帶來了一系列挑戰。對2018年《行訴解釋》第21條規定予以剖析后，筆者認為對于開發區管理機構行政訴訟被告資格完善上，可從如下三方面考量。

（一）宏觀上加快開發區管理機構組織法建設

回顧我國行政法治歷程，《行政訴訟法》《行政處罰法》等一批法律的修改，助推了我國行政救濟法和行政行為法體系的完善，然而發展滯后的行政組織法卻始終未能在較大程度上取得顯著進展。迫于開發區管理機構在我國各地普遍設立的現實狀況，在立法上明確開發區管理機構的地位尤為重要。統一的開發區立法將承擔三重使命：其一，規范開發區的設置。實踐中有關開發區制度設置分散在政府文件、地方立法中，導致立法缺失統一性，且多集中分布在地方性法規中。依據此類地方性法規獲得的權限，容易導致地方立法碎片化、不周延，使得相當數量的開發區游離于法律之外[1]。開發區管理機構要依法設立，規模不得隨意擴大、結構不得隨意改變、職能不得隨意增減。開發區管理機構的人員管理也必須在平等、民主和理性的基礎上，通過法律加以規范。其二，設定開發區的行政權。開發區的行政權主要來源于法律、法規、規章的授權行使，法律層面關于行政權力規定往往比較原則和抽象，需要地方性法規、行政規章加以具體化。在行政權配置的過程中，需要處理好開發區管理機構及其職能部門和關聯上下級行政機關及其職能部門的關系，重點發揮開發區管理機構作為經濟戰略地位的作用。其三，監督開發區的財產使用。開發區管理機構若能成為行政訴訟被告，意味著要獨立承擔責任。在人民法院依法作出撤銷、變更、履行義務、責令被告采取補救措施等判決時，開發區管理機構承擔責任的物質基礎應當有明確的法律規定。同時開發區內的公物所有權、使用權等亦須因地制宜加以調整。

（二）行政面向上優化開發區管理機構設置

2017年《國務院辦公廳關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發［2017］7號）中提出全面深化開發區體制改革。其中明確提出要鼓勵以國家級開發區和發展水平高的省級開發區為主體，整合區位相鄰、相近的開發區，對小而散的各類開發區進行清理、整合、撤銷，建立統一的管理機構、實行統一管理。在開發區設立之初，該功能定位即是服務于經濟發展，為企業投資經營提供優質高效的服務、配套完備的設施，著力推進經濟體制改革和政府職能轉變。隨著市場經濟不斷發展，公共服務和社會管理需求的增加，開發區管理機構的有限職權與開發區治理需求大之間的矛盾越來越突出。《中國開發區審核公告目錄》（2018年版）指出，在開發區發展進程中，也出現了數量過多、布局不合理、低水平重復建設、惡性競爭等問題。因此，有關部門應當迎著機構改革的浪潮，將開發區管理機構進行整合，及時清理實踐中已經休眠的開發區管理機構，避免出現開發區下再設開發區等情況。優化開發區管理機構設置，旨在厘清各類型開發區管理機構的執法地位，從源頭上減輕人民法院和原告對于被告識別的負擔。對于整合之后的開發區管理機構的被告資格認定，可以參考《行訴解釋》第23條中對于行政機關被撤銷或職權變更后被告資格的認定。同時銜接好復議被申請人資格、復議機關資格、行政訴訟被告的資格以及行政賠償人等角色。

（三）司法面向上轉化訴訟被告認定標準

在行政訴訟法學界，“誰行為，誰被告”已成為認定行政訴訟被告的共識標準，2021年《被告資格規定》亦是對“誰行為，誰被告”基本原則的遵循。對于行政訴訟被告認定的標準要遵循“不應當用復雜的行政結構問題和‘正確的被告’問題為公民增加負擔”[9]。為實質性化解行政糾紛，行政訴訟被告資格的認定標準還應當與行政復議被申請人的認定標準以及行政賠償義務機關的認定標準相一致。通過剖析《行訴解釋》第21條所采取的“行政級別標準”與“行政主體標準”引發的弊端，開發區管理機構被告資格的認定標準要逐步實現由“主體”標準向“行為”標準轉變。結合開發區管理機構的具體行為，在“行為”標準認定上，可參考以下三個方面：一是“決定書”標準。開發區管理機構的行為若有決定書為依據的，則以作出決定的開發區管理機構為被告；若沒有決定書的，則以具體實施行為的職能部門為被告。二是“授權”標準。該標準主要是處理上下級管理機構的行為，若有明確的法律、法規、規章授權下級管理機構或相應職能部門行政職權時，下級管理機構或該職能部門則可以作為行政訴訟被告。三是“名義”標準。對于名義的判斷，有學者提出可以看開發區管理機構及其職能部門是否進行了獨立登記。如果開發區管理機構及其職能部門進行了獨立的登記，那么就被賦予了獨立行為的名義以及獨立擔責的能力，就應當認定其具有行政訴訟被告資格[6]。若存在開發區管理機構及其所屬職能部門和地方政府職能部門在開發區分別設立分支機構的情形時，人民法院應當根據實際情況予以指導和釋明。如《北京經濟技術開發區條例》第10條規定：“開發區管委會可以設立必要的職能機構，對開發區的事務實行管理，為投資者提供服務。”第11條規定：“本市有關部門在開發區設立分支機構，必須經開發區管委會同意，并報市人民政府批準。”秉持激發開發區管理機構促進經濟發展、社會進步的宗旨，筆者認為應當明確“行為”標準作為認定開發區管理機構及其職能部門的被告資格的原則地位。