賠償委員會實體化改造的必要性與可行方案

劉浩鍇

關(guān)鍵詞：賠償委員會;賠償委員會辦公室;司法賠償庭;審判組織

中圖分類號：D925.3文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）07 — 0102 — 06

一、問題的提出

2018年《法院組織法》修訂，增加第35條“中級以上人民法院設(shè)賠償委員會，依法審理國家賠償案件?！?019年最高院發(fā)布通知，“要求各高、中級人民法院依照《法院組織法》和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的有關(guān)要求，科學(xué)合理設(shè)置國家賠償審判機構(gòu)?！睙o論是《法院組織法》將第35條設(shè)置在第三章“人民法院的審判組織”，還是最高院的通知，都顯示出將賠委會定義為“審判組織”的傾向性。由此可知，將賠委會設(shè)在人民法院內(nèi)部，是我國一貫的立場，它并未隨著法院組織法的修訂而動搖。

然而，從各級賠委會的現(xiàn)狀來看，賠委會依舊存在諸多問題。在人員組成方面，賠委會一般由副院長以及各庭庭長組成①，這些人員本身工作繁重，要求其實際對每個司法賠償案件都進行審理不太現(xiàn)實;在職權(quán)方面，賠委會不具有完全的確認權(quán)，必須經(jīng)過賠償義務(wù)機關(guān)對違法行為的確認才可以進入到審理程序;在具體審理方面，一般由賠償委員會辦公室承擔(dān)實際的審理工作，然而賠委辦組成成員并不都是審判員，其專業(yè)能力并不必然勝任;在人員任免方面，賠委會以自己的名義作出生效的判決書，行使了等同甚至高于審判庭的裁決權(quán)，然而其成員是由上一級法院批準而不是由同級人大及常委會任命，這在實際上突破了權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督。概括來說，這些問題的根源在于之前對賠委會性質(zhì)界定不清，既將其設(shè)置在人民法院內(nèi)，卻遲遲沒有明確是否為“審判組織”，導(dǎo)致賠委會組織虛置，在國家司法制度中處于一種尷尬的模糊地位。②欲解決賠委會面臨的問題，首先要肯定其審判組織的性質(zhì)，其次便是對賠委會進行實體化改造。

所謂實體化改造，是指將賠委會的組織機制進行重構(gòu)，使其真正成為辦案實體機構(gòu)。③自1994年以來，學(xué)界關(guān)于賠委會實體化改造的討論總共有三種路徑。第一種，主張設(shè)立獨立的司法賠償委員會，賠委會由專職委員組織并直接辦理案件，可對國家機關(guān)的職權(quán)行為進行違法確認，賠委會委員由人大任命并直接對人大負責(zé)。①該種觀點是將賠委會設(shè)置為單獨的機構(gòu)，涉及國家體制與權(quán)力配置的問題，對國家賠償案件的審理與裁決很難構(gòu)成獨立于司法權(quán)之外的權(quán)力，因此該主張并不符合實際。第二種與第一種類似，也是主張將賠委會設(shè)置為獨立的機構(gòu)，但是要將其設(shè)置在人大之下，將賠委會與人員成建制地劃歸人大內(nèi)務(wù)司法委員會或法制委員會等，或?qū)⑵湓O(shè)置在人大常委會之下。②將賠委會設(shè)置在人大或人大常委會之下固然可以保證賠委會的獨立性與權(quán)威性，但人大及常委會是我國權(quán)力機關(guān)，并不具有司法審判權(quán)，此時如何界定賠委會與人大及常委會的關(guān)系便是繞不開的難題。賠委會是具有辦案實體的機構(gòu)，與法律委員會等輔助機構(gòu)存在嚴格的區(qū)分，因此無法作為人大及常委會的下屬機構(gòu)。但其明顯的司法審判性質(zhì)又與權(quán)力機關(guān)無法調(diào)和，所以不能將賠委會設(shè)置在人大或常委會之下。③第三種主張將賠委會設(shè)置在法院之中，但需要通過對賠委會的實體化改造與完善賠委會委員任命方式等措施完善賠委會的組織機制。④1995年《國家賠償法》制定之前學(xué)界對賠償委員會的設(shè)置便爭執(zhí)不休，最終確定設(shè)置在法院內(nèi)部。而后國家賠償法經(jīng)過歷次修訂均保留了這一規(guī)定，2018年更是將賠委會寫進法院組織法，可見第三種主張已經(jīng)在實踐中得到認可。當(dāng)然，第三種主張也面臨著一些質(zhì)疑，筆者將在下文詳細論述。

二、賠委會實體化改造的必要性

（一）理論支撐：法律糾紛由法院終局解決

“國家與其成員或公民間產(chǎn)生的糾紛只能訴諸于法庭，其他方案均不合理”。⑤“由法院終局解決糾紛是各國普遍適用的原則，因為它具有公正性、民主性和權(quán)威性?！雹尬覈稇椃ā返?28條規(guī)定“人民法院是國家的審判機關(guān)”便是對這一共識的肯定。我國國家體制中，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，由此產(chǎn)生行政機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)等，不同的國家機關(guān)擔(dān)負不同的職責(zé)，而法院則肩負著“審判案件”“保護個人和組織的合法權(quán)益”“維護社會公平正義”等義務(wù)。因此法律糾紛由法院終局解決自是應(yīng)當(dāng)。那么，國家賠償糾紛能否由法院終局解決的關(guān)鍵，便在于國家賠償糾紛是否為法律糾紛。

法律糾紛是社會主體間違反法律規(guī)范的一種利益沖突行為，是法律調(diào)整的一種社會現(xiàn)象。⑦國家賠償糾紛主要發(fā)生在公民、法人等與國家機關(guān)之間，公民、法人等是社會主體毋庸置疑。如今各類國家機關(guān)廣泛參與到社會生活中，國家機關(guān)與公民、法人等的關(guān)系是社會生活中的重要組成部分，比如行政機關(guān)在行政協(xié)議中就是與公民、法人等相平等的民事主體。因此，國家機關(guān)亦是社會主體之一。國家賠償糾紛產(chǎn)生的前提便是，國家機關(guān)及工作人員行使職權(quán)時存在國家賠償法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形。而且，國家賠償糾紛是由《國家賠償法》以及相關(guān)司法解釋進行調(diào)整的。因此，國家賠償糾紛確實為法律糾紛，應(yīng)當(dāng)由法院終局解決。然而，擔(dān)負審理國家賠償糾紛職責(zé)的賠委會在實踐中并未實現(xiàn)糾紛終局解決的權(quán)威性，因此必須對其進行實體化改造，使賠委會真正承擔(dān)起國家賠償領(lǐng)域的裁決者角色。

（二）實踐需求：賠委會實際上的虛置

雖然《國家賠償法》與相關(guān)司法解釋對賠委會的職權(quán)及行使方式等做出了較為詳細的規(guī)定，但在實踐中賠委會并未發(fā)揮其應(yīng)有的效能，處于虛置狀態(tài)。⑧賠委會的虛置主要表現(xiàn)為兩個方面，一為權(quán)力配置上的虛置，二為職權(quán)行使上的虛置。

權(quán)力配置上，賠委會對司法行為是否違法不具有完全的終局確認權(quán)。賠委會審理的國家賠償案件可以分為刑事司法賠償與非刑事司法賠償，而不包括行政賠償案件。按照賠償義務(wù)機關(guān)的不同可以分為公安機關(guān)、檢察機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)和法院等機關(guān)。當(dāng)賠償義務(wù)機關(guān)不是法院時，賠償請求人必須首先向賠償義務(wù)機關(guān)提出賠償要求，賠償義務(wù)機關(guān)逾期未作賠償決定或請求人對賠償事項有異議的，請求人還需向賠償義務(wù)機關(guān)的上一級機關(guān)申請復(fù)議。只有復(fù)議機關(guān)逾期未作復(fù)議決定或請求人對復(fù)議決定由異議時，賠委會才可以介入該賠償糾紛中。①其存在的問題有二：一是賠委會對賠償糾紛介入過于遲緩，一方面無法及時保障申請人的權(quán)益，另一方面無法體現(xiàn)賠委會的專業(yè)性與權(quán)威性;二是司法行為是否違法必須先經(jīng)過賠償義務(wù)機關(guān)、復(fù)議機關(guān)的確認，賠委會對司法行為是否違法不具有完全的確認權(quán)，在實踐中往往只能根據(jù)賠償義務(wù)機關(guān)的確認結(jié)果被動作出賠償決定，客觀上淪為單純計算賠償金額的“計算器”。當(dāng)賠償義務(wù)機關(guān)是法院時，賠委會確實可以介入賠償案件，但賠委會并不是以自己的名義作出處理決定，而只是協(xié)助法院處理本院的司法賠償案件②，申請人只能通過向上一級法院賠委會申請作出賠償決定。簡言之，即便法院是賠償義務(wù)機關(guān)，國家賠償案件依舊要遵守“應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機關(guān)提出”的規(guī)定。因此，賠委會缺乏權(quán)威的確認權(quán)，在權(quán)力配置上處于虛置的狀態(tài)。

職權(quán)行使上，賠委會被賠償委員會辦公室所替代。1994年最高院通知在賠委會下設(shè)賠委辦，配備2至5名工作人員，協(xié)助賠委會處理國家賠償案件。③1999年、2002年、2008年和2012年等司法解釋中對賠委辦的性質(zhì)及職責(zé)范圍進一步細化，簡單來說，賠委辦是賠委會的配套下屬機構(gòu)，幫助賠委會處理資料、安排會議、執(zhí)行決定等，是賠委會的辦事機構(gòu)，是依托于賠委會而存在。④雖然賠委辦具有協(xié)助賠委會審理國家賠償案件的職責(zé)，但并不是替代賠委辦審理。賠委會一般通過召開會議進行案件討論與表決，然而，賠委會委員一般由各庭庭長擔(dān)任，他們往往都肩負著各自部門繁重的審判業(yè)務(wù)與行政管理工作，召開會議并不容易。因此在實踐中往往是由賠委辦進行具體的審理工作，而賠委會只是作為象征性的程序。其次，賠委辦的工作人員并不都是具有專業(yè)能力的審判員。根據(jù)2008年最高院的通知“盡快…審判人員充實到賠償委員會辦公室”可知在相當(dāng)長的時間中賠委辦都是十分缺乏審判人員的。眾所周知，法院一直都是“案多人少”，至于賠委辦如今工作人員的構(gòu)成是否具有相當(dāng)數(shù)量的陪審員筆者存在疑問。而且，賠委辦還承擔(dān)有“組織會議”“司法救助”等事務(wù)性工作⑤，出于對審判員資源的合理調(diào)配，法院也很難舍得將專業(yè)能力強的審判員都充實到賠委辦中。總的來說，不具有很強專業(yè)性和權(quán)威性的賠委辦在事實上替代了賠委會審理國家賠償案件，使賠委會在職權(quán)行使上被虛置。

正是賠委會在權(quán)力配置與職權(quán)行使上的虛置，損害了賠委會對國家賠償案件終局性解決的權(quán)威性和有效性。必須通過對賠委會的實體化改造才能解決這些問題和回答理論上的困惑。我國現(xiàn)行規(guī)范中存在著賠委會實體化改造的空間。

（三）政策引導(dǎo)：賠委會的審判組織性質(zhì)與實體化依據(jù)

2018年《法院組織法》修訂，增加“設(shè)置賠委會”的條款并將其安排在第三章“人民法院的審判組織”中，這是對《國家賠償法》及相關(guān)司法解釋的回應(yīng)，可以看出全國人大常委會對賠委會的審判組織性質(zhì)的充分肯定。其實，從賠委會設(shè)置之初，立法者便對賠委會的審判組織性質(zhì)給予了一定肯定，并經(jīng)過數(shù)十年實踐檢驗而充分肯定了這一點。曾任最高院副院長的祝銘山指出，賠委會是“審理特定案件…的審判組織”。⑥1996年最高院的通知第25條明確規(guī)定“賠償委員會是人民法院審理賠償案件的審判組織”⑦與祝銘山的意見相互印證。2017年《最高人民法院司法責(zé)任制實施意見（試行）》亦是將“賠償委員會”設(shè)置在“審判組織與人員”一節(jié)中。2019年最高院的通知提到“《法院組織法》已就國家賠償審判工作的審判組織形式、機構(gòu)性質(zhì)作出明確規(guī)定”①，可見賠委會的審判組織性質(zhì)是十分確定的。

賠委會是審判組織，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起國家賠償糾紛終局性裁決的職責(zé)，因此賠委會必須進行實體化改造，改變虛置的狀態(tài)，真正發(fā)揮其應(yīng)有的審判組織的效能。司法改革等一系列配套法律法規(guī)與政策為賠委會“脫虛入實”提供了規(guī)范依據(jù)與制度空間。1994年《國家賠償法》規(guī)定賠委會由三至七名審判員組成，2010年修改則取消了人數(shù)的上限。賠委會工作繁重，人員過少則不利于開展工作，這是在人數(shù)方面解決賠委會設(shè)置虛化的問題。②2019年最高法的通知“各高、中級人民法院應(yīng)依照《法院組織法》和省以下人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的有關(guān)要求，科學(xué)合理設(shè)置國家賠償審判機構(gòu)”，則是在組織方面解決賠委會設(shè)置虛化的問題?？梢姡r委會的實體化改造具有堅實的法律依據(jù)，是國家司法體制改革的重要組成部分。

三、賠委會實體化改造的可行方案

（一）機構(gòu)設(shè)置：取消賠委辦，設(shè)立司法賠償庭

賠委會是設(shè)置在法院內(nèi)的審判組織，其地位是明顯低于審判委員會的。重大、疑難的案件，賠委會應(yīng)報請院長提交審委會進行討論。對于審委會的決定，賠委會應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?？梢?，賠委會應(yīng)當(dāng)設(shè)置在審委會之下，不能突破審委會的權(quán)威性。③賠委會組成人員是院長或副院長以及其他業(yè)務(wù)庭庭長，從人員組成上看賠委會的地位是要高于業(yè)務(wù)庭的。從稱謂上看，賠委會也嚴格區(qū)別于業(yè)務(wù)庭。無論是人員還是名稱，賠委會的設(shè)置都類似審委會，可見賠委會的地位高于業(yè)務(wù)庭，但低于審委會。

立法者設(shè)立賠委會是希望其成為審理國家賠償糾紛的高效權(quán)威的組織，但是考慮到案件數(shù)與賠委會成員的工作負擔(dān)，在賠委會設(shè)立之初便為其設(shè)置了輔助機構(gòu)賠委辦。賠委會委員工作繁重，人數(shù)較多，不宜直接作為業(yè)務(wù)庭審理賠償糾紛。賠委辦并非審判組織，而只是辦事機構(gòu)，同樣無法承擔(dān)直接審理糾紛的職責(zé)。因此，應(yīng)當(dāng)在賠委會下設(shè)專司國家賠償糾紛的業(yè)務(wù)庭，負責(zé)具體糾紛的審理等。鑒于賠委會目前只負責(zé)刑事司法賠償與非刑事司法賠償，筆者建議其稱為“司法賠償庭”，其作用與地位與其他業(yè)務(wù)庭相似，對賠委會直接負責(zé)。設(shè)立司法賠償庭的好處有三：第一，不需要對賠委會現(xiàn)有組成人員進行太多調(diào)整;第二，賠委會作為司法賠償庭的上級對其進行監(jiān)督和指導(dǎo)，可以保障審理工作的合法合理專業(yè)與權(quán)威;第三，司法賠償庭具有專業(yè)性，可以常設(shè)，便于及時開展工作提高效率。

設(shè)置司法賠償庭后，應(yīng)當(dāng)取消賠委辦。賠委辦的主要職責(zé)是協(xié)助賠委會進行案件的審理工作。當(dāng)司法賠償庭設(shè)置后，其承擔(dān)了國家賠償案件的具體審理工作，已取代賠委辦的大部分功能。而關(guān)于資料整理、安排會議等事務(wù)性工作，可以由司法賠償庭的司法輔助工作人員承擔(dān)。因此，在功能上賠委辦并無存在的必要。而且，司法體制改革要求機構(gòu)精簡，可以按照專業(yè)素質(zhì)將賠委辦的工作人員分別轉(zhuǎn)入不同業(yè)務(wù)庭擔(dān)任審判員或司法輔助工作人員。鑒于賠委辦長期接觸國家賠償工作，其成員主要轉(zhuǎn)入司法賠償庭最為合理，一方面發(fā)揮其工作經(jīng)驗和專業(yè)素質(zhì)的優(yōu)勢，另一方面可以充實司法賠償庭，更好地發(fā)揮司法賠償庭的作用。

圖1 法院審判組織結(jié)構(gòu)

（二）人員配置：遵循權(quán)力機關(guān)監(jiān)督原則

賠委會主任一般由副院長兼任，委員一般由各庭庭長兼任。江必新認為，賠委會委員應(yīng)當(dāng)為專職審判員，不能由其他部門領(lǐng)導(dǎo)兼任。①他的考慮是為了將賠委會直接改造為具體審理國家賠償案件的組織，相當(dāng)于其他業(yè)務(wù)庭，因此應(yīng)當(dāng)由專職審判員擔(dān)任委員。然而，這一設(shè)想并不符合國家對賠委會的定位?！斗ㄔ簝?nèi)設(shè)機構(gòu)改革的通知》明確指出“審判業(yè)務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)稱為‘XX庭，不得使用其他名稱”。②賠委會雖然負責(zé)國家賠償工作，但并不等同于其他業(yè)務(wù)庭，不可等而視之。關(guān)于賠委會組成人員的規(guī)定自1994年以后未曾變更過，可見該規(guī)定在一定程度上已經(jīng)經(jīng)受了實踐的檢驗和認可。如果可以在賠委會下設(shè)司法賠償庭，那么便無需對賠委會組成人員進行變更。但是賠委會作為審判組織，其委員應(yīng)當(dāng)由同級人大常委會任免，這是實現(xiàn)權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的需要。③

司法賠償庭應(yīng)當(dāng)由專職審判員組成。首先必須是具備過硬專業(yè)素質(zhì)的審判員，而不包括人民陪審員。司法實踐中，陪審員主要在事實認定方面發(fā)揮作用，在國家賠償糾紛中最重要的是司法行為違法的確定以及認定損害事實等，更具有專業(yè)性，不宜讓陪審員參與審理。其次必須是專職審判員，司法賠償庭作為常設(shè)機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)由專職審判員擔(dān)任，突出其專業(yè)性與權(quán)威性。更重要的是，司法賠償庭的審判員應(yīng)當(dāng)由同級人大常委會任免。司法賠償庭與其他業(yè)務(wù)庭一樣承擔(dān)著審判工作，其成員也應(yīng)當(dāng)由院長提請同級人大常委會任免。司法賠償庭的審判員可以從三個領(lǐng)域培養(yǎng)：其一，賠委辦長期承擔(dān)國家賠償糾紛案件，其工作人員已積累豐富的經(jīng)驗和知識，可以吸收賠委辦中合格的審判員作為司法賠償庭的審判員;④其二，可以從其他業(yè)務(wù)庭中吸收、抽調(diào)部分優(yōu)秀的審判員;其三，法院可以專門招聘司法賠償庭的審判員，倒逼法學(xué)院校加強國家賠償方面的人才培養(yǎng)。

（三）確認權(quán)的擴張：在《國家賠償法》第22條設(shè)置但書條款

刑事司法賠償與非刑事司法賠償中，司法行為是否違法必須首先經(jīng)過賠償義務(wù)機關(guān)的確認，在賠償義務(wù)機關(guān)不是法院時，賠委會對案件的介入還需要經(jīng)過上級機關(guān)的復(fù)議程序。賠償義務(wù)機關(guān)的確認程序為兩個月，復(fù)議機關(guān)的復(fù)議程序也為兩個月，加之決定書、申請書送達等程序，賠委會的介入是非常滯后的。過于繁瑣與漫長的前置程序，一方面不利于及時保護申請人權(quán)益，另一方面不便于賠委會調(diào)查取證，增加違法確認成本，降低違法確認的可能性與準確性。因此，應(yīng)當(dāng)給予賠委會提前介入糾紛進行違法確認的權(quán)力。考慮到我國“重團結(jié)、重和諧”的政治傳統(tǒng)，直接取消前置程序不可行，筆者認為可以讓賠委會的確認權(quán)進行一定的擴張，在特殊情況下賠委會可以無需經(jīng)過前置程序而直接對司法行為是否違法進行確認。筆者建議在《國家賠償法》第22條第2款后增加但書條款“但重大且明顯違法的例外”。⑤

“重大且明顯違法”來自《行政訴訟法》第75條，是確認行政行為無效的依據(jù)。⑥筆者認為，當(dāng)公安機關(guān)、檢察機關(guān)等對當(dāng)事人作出的行為具有“重大且明顯違法”的情形時，賠委會可以直接對其進行違法確認并作出賠償決定。理由有二：一是重大且明顯違法的情形在任何普通人的認知中都是違法的，自然無須再經(jīng)過賠償義務(wù)機關(guān)的確認;二是重大且明顯違法的情形具有很強的危害性和迫切性，應(yīng)當(dāng)對其及時補救。司法解釋對“重大且明顯違法”類型化，包括“不具有主體資格”“沒有法律規(guī)范依據(jù)”“客觀上不可能”等情形。⑦當(dāng)然，關(guān)于司法行為“重大且明顯違法”的判斷不應(yīng)該以行政訴訟的司法解釋為標(biāo)準，但可以作為參考。

（四）程序的完善：構(gòu)建三級審理制度

賠委會是以自己的名義對賠償糾紛作出決定的，司法賠償庭作為賠委會的具體執(zhí)行機構(gòu)同樣也應(yīng)當(dāng)以賠委會的名義開展工作，包括立案、審理、調(diào)查、決定等。賠委會的作用主要體現(xiàn)為對司法賠償庭工作的指導(dǎo)、監(jiān)督，在具體內(nèi)容上包括對司法賠償庭承辦法官的指定、對重大疑難案件的討論審理等。司法賠償庭可以依法自行受理國家賠償糾紛，但涉及“重大且明顯違法”時則需要賠委會決定。司法賠償庭應(yīng)當(dāng)組成合議庭對案件進行審理，合議庭由三個及以上審判員組成且為單數(shù)，具體承辦的審判員由賠委會指定。司法賠償庭作出賠償決定時實行少數(shù)服從多數(shù)的原則，如果意見存在很大分歧、無法調(diào)和，或者案情重大、疑難時，由司法賠償庭提交賠委會決定;當(dāng)賠委會認為案情重大、疑難，無法作出決定時，則可以提交審委會決定。由此構(gòu)建“司法賠償庭-賠委會-審委會”三級審理制度，應(yīng)對復(fù)雜的糾紛案件。當(dāng)然，這些只是筆者初步的設(shè)想而已，具體制度的構(gòu)建還需要在實踐中不斷完善。

（五）對賠委會的監(jiān)督：構(gòu)建內(nèi)外部監(jiān)督體系

對賠委會的監(jiān)督可以分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指賠委會發(fā)現(xiàn)賠償決定有錯，經(jīng)本院院長決定或上級法院指令，重新進行審查并作出決定。上一級賠委會也可以直接進行審查并作出決定。司法賠償庭直接接觸案件，對賠償糾紛最為熟悉，因此司法賠償庭在發(fā)現(xiàn)自己決定確有錯誤時應(yīng)當(dāng)提請賠委會，根據(jù)案情復(fù)雜的程度，由賠委會決定或由其提交本院院長決定。外部監(jiān)督方面，賠償請求人與賠償義務(wù)機關(guān)認為賠償決定有錯誤時可以向上一級賠委會提出申訴。最高檢對各級賠委會，上級檢察院對下級賠委會的決定可以向同級賠委會提出意見，同級賠委會應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)重新審理。①同時，在筆者的設(shè)想下，賠委會委員與司法賠償庭審判員都由同級人大及常委會任免，同級人大及常委會當(dāng)然可以對其進行權(quán)力監(jiān)督，監(jiān)督的方式包括人事任免、聽取報告等。2018年我國設(shè)立監(jiān)察委員會，監(jiān)委會對所有行使公權(quán)力的公職人進行監(jiān)察，當(dāng)然可以對賠委會委員與司法賠償庭審判員進行監(jiān)察監(jiān)督。由此，在內(nèi)部形成以司法賠償庭、賠委會、法院院長、上級法院為主體的自我監(jiān)督體系，在外部形成包括賠償請求人、賠償義務(wù)機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)與權(quán)力機關(guān)的多層級、全方位的監(jiān)督體系。②

有學(xué)者認為，由法院審判組織審理國家賠償糾紛存在兩個問題，一是違反“自己不能做自己的法官”原則，二是不利于檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的實現(xiàn)。③對于第一個問題，首先，賠委會作出的決定雖然需要加蓋法院印章，但與其他業(yè)務(wù)庭不同的是，賠委會與司法賠償庭都是以賠委會的名義作出的，雖然賠委會設(shè)置在法院內(nèi)部，但賠委會具有一定的獨立性。其次，我國國家賠償制度已經(jīng)踐行二十余年，實踐中并未出現(xiàn)賠委會包庇法院的情況。再次，賠委會的內(nèi)部與外部監(jiān)督體系相輔相成，在很大程度上可以防止不利結(jié)果的結(jié)果，即便出現(xiàn)問題亦可以進行補救。對于第二個問題，檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)能的實現(xiàn)不在于其是否不能被審查，而在于其是否全面地履行法律監(jiān)督職能。雖然賠委會對以檢察機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)作出的賠償決定具有終局性，但檢察機關(guān)依舊可以在其審理糾紛的過程中進行檢察監(jiān)督，除此之外，檢察機關(guān)還可以對賠委會提出意見。在監(jiān)察體制改革的背景下，監(jiān)委會可對檢察機關(guān)工作人員進行監(jiān)察，但并不能因此便得出監(jiān)委會侵犯其法律監(jiān)督權(quán)的結(jié)論。同理，賠委會對檢察機關(guān)的行為進行違法確認，并未侵犯其法律監(jiān)督權(quán)，也并未動搖其作為法律監(jiān)督機關(guān)的地位。反而可以幫助檢察機關(guān)更好地履行其職責(zé)④，落實其法律監(jiān)督權(quán)。

結(jié)語：

賠委會實體化的首要前提是明確其審判組織的性質(zhì)，而后盡可能在不大肆變動現(xiàn)行制度的前提下進行制度構(gòu)建。筆者所設(shè)想的司法賠償庭實質(zhì)上是整合了賠委辦的工作人員與賠委會的部分職權(quán)。由此設(shè)置的司法賠償庭，一方面具有扎實的實踐經(jīng)驗，便于工作的順利開展，另一方面符合司法體制改革的方向，即國家對賠委會審判組織性質(zhì)的判斷。但如何恰當(dāng)理清賠委會與司法賠償庭的關(guān)系，發(fā)揮其最大功效，依舊是需要進一步探討的話題。與此同時，賠委會在法院內(nèi)雖然具有一定的獨立性，但與其他業(yè)務(wù)庭等聯(lián)系密切，因此必須著力推進對賠委會的內(nèi)外部監(jiān)督體系的建設(shè)。

〔責(zé)任編輯：張 港〕