西漢太常郡新探

曹萬青　李文才

摘要：西漢太常郡一度為實體郡級行政區，已經被傳世文獻、考古資料和出土文獻所證實。太常郡下轄的11個陵縣構成了它的郡級行政區的邊界，但郡界因為陵縣的設置或廢除而發生變化，呈現與其他普通郡不一樣的特征。作為郡級行政區，太常郡具備其他郡級行政區的一切職能，但另一方面由于太常又是中央九卿之一，所以隨著徙民實陵掌控人口任務的完成，太常郡作為郡級行政區的功能已無存在的必要，遂導致廢除太常郡，而將其所屬陵縣分屬三輔這個最后結局。太常廢郡而專司中央機關事務，又是中國古代職官制度日趨完善的結果和反映。

關鍵詞：太常郡;陵縣;西漢政區地理;肩水金關漢簡

作者簡介：曹萬青，揚州大學社會發展學院博士研究生（揚州? 225002）;李文才， 揚州大學社會發展學院教授、博士生導師（揚州? 225002）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.016

在西漢是否曾經存在過太常郡的問題上，學界一直有存在和不存在兩種截然對立的觀點。第一種存在論者，在主張太常郡存在的前提下，基于對太常郡特征界定和功能認識的不盡相同，有三種看法：一是主張太常郡為“隱形郡”，即太常郡與三輔平行，不像一般郡國那樣具有固定邊界，所轄諸陵縣散居三輔，陵縣數目隨皇帝更迭而逐個增加，從而造成轄區范圍的擴大，故太常郡始終沒有確定的范圍與邊界，亦無明確的郡級行政區的地位，是謂“隱形郡”1;二是太常郡所領諸陵縣呈點塊狀分布，地理構成并未連為一體，故為特殊的郡;2三是太常郡本質上為漢郡，不僅擁有明確的邊界和實土，還具備郡級行政區的基本功能和明確的郡級行政區地位。3第二種不存在論者，主張西漢未曾存在“太常郡”的稱謂，太常既無明確的轄域，也不具有管理地方政務的完備官員建制，只是一個具有部分民政職能的中央官署，故不能視為郡級行政區。1

傳世文獻所記載的太常所領11個陵縣，除了除奉明縣缺乏考古成果印證之外，其余長陵、安陵、霸陵、陽陵、茂陵、平陵、杜陵、萬年、南陵、云陵10個陵縣，皆得到考古發掘資料的證實，2因此太常下轄諸陵縣與其他普通縣一樣，皆有明確的行政邊界，是無須爭議的事實。太常所領諸陵縣的邊界盡管并不完全相連，但它們共同構成了太常郡這一郡級行政區的實際邊界自無疑義，當然太常郡的邊界構成與其他郡、國也因此而略有差異，也是事實。其次，從陵縣管理機構設置、運作方式、下屬更低一級的鄉里機構以及人口構成、戶籍管理制度等方面來看，也與其他普通縣沒有差別，因此，太常作為縣以上的郡級行政區劃，既然統轄有實土、民眾以及職官機構的眾多陵縣，則其成為一個具有獨立職能的郡級行政區——太常郡，也就是不爭史實了。

不過，由于太常同時又是中央九卿之一，位列中二千石卿之首，以此身份兼具地方郡級行政區的功能，就使得它與地方普通郡級行政區又顯得有所不同，表現出一定的特殊性。茲就此略加闡釋一二。

一

太常郡是否“隱形”，是一需要厘清的爭議性問題，因為這直接關系太常郡的形態是否具有特殊性。前揭周振鶴認為陵縣屬太常，太常與一般郡國沒有分別，可以當成一郡看待，但又因陵縣隨皇帝的更迭而逐個增加，不像一般郡國具有固定邊界，因此“太常郡”只有專名“太常”，而無通名“郡”，故而應該是一種“隱形郡”。前揭趙志強基本贊同周說，但沒有將之稱為“隱形郡”，而是稱為“特殊的郡”，核心觀點是太常所領陵縣呈點塊狀分布，沒有在地理上連為一體，故曰“特殊”。不過，上述二說也存在牽強之處。因為就西漢太常所轄陵縣來看，其分布的地理范圍，大致在由茂陵、陽陵、杜陵所構成的三角形區域內，而這個三角形的區域作為陵縣分布地，在太常成郡之后，就大致構成了太常郡的郡界。在太常郡的疆界范圍內，陵縣之所以無法聯成一個整體，則是由于陵縣并非同時設置。因為陵縣是在一個皇帝駕崩之后，經過設置陵邑、徙民實陵之后方才成立。也正因為如此，太常郡表現出與其他郡不同的特點，地方其他郡國的地域范圍一旦劃定，其下轄縣也多固定設置，而太常成郡之后，其下轄陵縣則隨時可能發生變化，會隨著新陵縣的成立而增加，從而造成論者所說的陵縣呈點塊狀分布，沒有在地理上連為一體這一情況的出現。盡管這個情況與其他普通郡國相比，顯得有些特殊，卻不妨礙太常郡具有明確的郡級行政區地位，是確實存在的漢郡這一事實的成立。

傳世文獻中有關于太常領郡的記述，如宋敏求在《長安志》中明確說：“徙民置縣者凡七。長陵、茂陵各萬戶，余五陵各五千戶。陵縣屬太常下隸郡也。”3所謂“陵縣屬太常下隸郡”，即指陵縣屬于太常治下的太常郡。太常郡也得到了出土文獻的證實，據肩水金關漢簡73EJT37：1586載：“太常郡茂陵始樂里公乘史立年廿七，長七尺三寸，黑色。軺車一乘。駹牡馬一匹，齒十五歲。弓一，矢五十枚。六月乙巳出。”1明確記載了太常郡茂陵縣始樂里公乘史立，于六月乙巳日出關之事。此簡按照“郡—縣—里”的順序介紹史立的籍貫，不僅直接證實了太常郡的存在，而且也顯示出太常郡作為地方行政區在管理模式上與漢代“郡—縣—鄉（里）”的通行模式并無區別。

太常郡作為地方郡級行政區，其職官設置情況如何？是否擁有一套與其他普通郡級行政區一樣的管理機構呢？無論傳世文獻還是出土文獻對此都沒有明確記述，那么，是不是就意味著這個方面的情況就無跡可尋了呢？我們還是先從太常郡下轄諸陵縣的職官構成說起，然后再對此進行分析。太常郡下轄諸陵縣擁有一套與其他縣級行政區一樣的完整行政管理機構，諸如縣令（縣長），尉、丞、曹，縣下設鄉，有亭長、三老，所有設置都與普通縣沒有二致。陵縣首長的祿秩，除長陵令為二千石外，余者皆為六百石。2陵縣尉、丞，秩四百石至二百石不等，皆稱長吏。3這些已經得到傳世文獻和出土文獻的證實，如李廣曾被霸陵尉所辱4，張湯亦曾“調茂陵尉，治方中”5，這是傳世文獻所載陵縣設有縣尉之事例。出土文獻所載這方面的事例更多，如肩水金關漢簡中有“章曰平陵丞印”（73EJC：654B）、“子男……印曰陽陵左尉”（73EJC：531B）、“申朔辛巳茂陵令獄丞福□□□□鄉□”（73EJT24：535）6等記載。另外漢代封泥中有“長陵丞印（奉常屬）”“安陵丞印（奉常屬）”“霸陵丞印（京兆尹）”“高陵丞印（左馮翊）”“陽陵邑丞印”“櫟陽丞印（左馮翊）”“長陵丞印（左馮翊）”“茂陵丞印（右扶風）”“杜丞（奉常屬）”等7，傳世銅印中有“霸陵尉印”“茂陵尉印”8等。

作為太常郡下轄縣級行政區，各陵縣的職官機構設置，既與普通縣無異，那么，作為這些縣級行政區的上級領導機構，太常郡的職官設置為何卻難得一見呢？我們認為這正是太常郡作為地方郡級行政區與其他普通郡在管理模式上的差異性所在，體現出太常郡作為郡級行政區的某種特殊性。因為從秦漢職官制度發展演變史來說，太常從始設起，就是中央九卿之一，其主體職能是主管中央禮儀文化事務，這也是它的本職工作。然而，到了西漢時期太常卻又成為兼具地方行政職能的一個郡級行政區，完全是西漢陵邑制度的發展所造成的。陵邑或陵縣的設置，原本與皇室祭祀禮儀直接相關，正屬于太常所管的禮儀文化事務范疇，為了方便領導或指導工作，將陵邑或陵縣直接劃歸太常管轄，也就順理成章了。然而，陵邑一旦進一步發展成為擁有實土、人民的實體縣級編制行政區，那么，作為其上級領導機關的太常，其職能也必定發生相應的調整或改變，從以前較為單純的中央禮儀文化事務主管官員，轉而兼治地方行政事務。太常因為下轄陵縣而成為郡級行政區，但是并沒有像其他普通郡那樣，另設一套包括郡守、郡尉、郡丞以至卒史、書佐、嗇夫等在內的職官僚屬，而是采用了類似今之“兩套班子，一套人馬”的管理辦法，以太常首長及其下屬分別承擔太常郡作為地方行政區所應承擔的職能。這在文獻有較為明確的記述，如《漢書·韋賢傳》載韋玄成兄韋弘“為太常丞，職奉宗廟，典諸陵邑，煩劇多罪過。”1這則材料中所記述的太常丞職掌包括“職奉宗廟，典諸陵邑”兩個方面的內容，前者“奉宗廟”為太常寺所負責的祭祀禮儀事務，屬作為中央職官機構太常寺本職范圍內的工作;后者“典諸陵邑”，職責性質則屬于地方行政事務，因為陵邑即陵縣為太常郡下屬的縣級行政區。這兩項工作原本分屬兩個機構承擔，但是現在卻要由太常丞一個機構或職官來完成，故而不免“煩劇”以至于“多罪過”，也就是因為事務煩雜沉重而犯了不少錯誤。如果太常丞只承擔原屬中央官署太常寺中的單項事務，而不是同時兼任應屬地方行政管理的那部分工作，大概就不會出現“煩劇多罪過”的情況了。

從太常丞以中央太常寺屬官的身份，同時負責太常郡所應承擔的地方行政管理事務的情況，可以推知太常寺的其他屬官也應該是相同的情況，即一職而兼中央、地方雙重職任，相對應的，太常一方面是中央太常寺的首長，一方面又兼任太常郡的長官——郡太守之職。

二

太常身為中央太常寺和地方行政區太常郡領導的雙重身份，在古代文獻記載中并不明顯，為世人多所關注的是其位列中央九卿之首的權力和職掌，而對于其作為地方郡級行政區首長的事實則多所輕忽，不僅古代文獻記載如此，今人相關研究亦然。實際上，太常郡作為西漢郡級行政區，其在地方行政管理方面與其他郡級行政區并無二致，擁有西漢郡級行政區的完整職能。這可以從如下方面得到反映：

其一，以地方行政區的身份接受詔書。據肩水金關漢簡73EJT1：126：

地節三年（按：前67年）十一月癸未朔辛丑軍令史遂敢言之詔書發三輔大常中二千里□□自言作日滿·謹案□□□□□□□□□十一月乙酉□□□□。2

在這份簡牘中，太常與三輔并列，都是作為地方行政區出現的，詔書發給的對象是作為地方行政區的太常郡，而不是作為中央機關的太常寺，詔書所要求處理的是屬于地方行政管理方面的事務。

其二，處理太常郡轄區內的司法、錢谷事務。據《漢書·杜緩傳》載：“（杜緩）父延年薨，征視喪事，拜為太常，治諸陵縣，每冬月封具獄日，常去酒省食（師古曰：‘獄案已具，當論決之，故封上。），官屬稱其有恩。元帝初即位，谷貴民流，永光中西羌反，緩輒上書入錢谷以助用，前后數百萬。”3這段史料所言杜緩任太常時的事跡，所突出的正是他治理諸陵縣即治郡的職責，如每年冬月的“封具獄日”，即處理太常郡內的司法事務;漢元帝永光年間，因為糧食短缺，西羌反叛，杜緩又從太常郡征調錢谷以助軍。這兩項職能均非中央禮儀文化機構太常寺所能辦理，而只能是地方行政區太常郡可做到。除了這條傳世文獻的記述外，出土文獻也有相關記載，如懸泉漢簡中就有太常郡接收司法文書的內容：

元康四年（按：前62年）五月丁亥朔丁未，長安令安國、守獄丞左、屬禹敢言之：謹移髠鉗亡者田 等三人年、長、物、色，去時所衣服。謁移左馮翊、右扶風、大常、弘農、河南、河內、河東、潁川、南陽、天水、隴西、安定、北地、金城、西河、張掖、酒泉、敦煌、武都、漢中、廣漢、蜀郡 …… （Ⅱ0111④：3）4

這則元康四年的通緝令，由長安令安國、縣獄丞左、掾屬禹聯名發布，接收單位皆是逃犯可能逃亡的郡級行政區，要求各郡有司協助緝拿。此處，太常是與左馮翊、右扶風、弘農郡、河內郡等其他二十多個郡并列，因此這里的太常也是指作為郡級行政區的太常郡，而不是作為中央機關的太常寺。

其三，太常郡是可以向國家推薦人才的郡級選舉區。漢代的選舉制度以察舉、征辟為主，各地方郡國按照轄區人口多少，每年有權向中央推薦相應名額的賢良、方正等人才。據《漢書·昭帝紀》（始元五年，前82年）詔曰：“其令三輔、太常舉賢良各二人，郡國文學高第各一人。”1另《漢書·朱博傳》云：“時諸陵縣屬太常，博以太常掾察廉，補安陵丞。”2前一條材料是說太常郡作為選舉區，每年可以向中央舉薦的人才數量與三輔相當。后一條材料則是說太常作為選舉區，可以直接將下屬僚佐人員推薦給中央，而從朱博以太常掾舉廉后直接被任命為安陵丞一事來看，他在擔任太常掾時可能就參與太常郡下屬陵縣的管理工作。

其四，管理轄區內的水利等民生事務。日本學者大庭脩認為，“（太常）主管帝陵的祭祀是一種職務，所以產生了管理陵邑的需要，各陵縣自然歸其所管;由于各陵縣中有人民居住，所以有管理治水的必要，都水之類的官也與郡國和三輔一樣，歸太常管轄。”3大庭脩的推斷源于《漢書·百官公卿表》“奉常”條如淳的注引：“律，都水治渠隄水門。《三輔黃圖》云：三輔皆有都水也。”4基于前述《西漢帝陵鉆探調查報告》載，霸陵山上設有四出水道，霸陵園與霸陵邑隔灞河相望，陽陵毗鄰涇渭兩河，以及陵縣吏民生產經營、日常生活都離不開水利的現實需求，太常郡治下應該設置有都水官等專職水利官員，當然都水官也有可能同樣由太常寺的相應僚屬所兼任。傳世有一枚“長沙都水”5的封泥，為長沙郡都水官印，可見漢郡內確曾設有都水官。因此，大庭脩認為太常郡設有管理水利的事務官是符合歷史事實的。

其五，太常郡有督促力田、征收賦稅等民事職能。太常郡既有實土、人民，那么督促人民力田、賦稅征收就成為其重要的日常行政管理事務之一。據《漢書·食貨志》載：“（漢武帝末年）以趙過為搜粟都尉。……過使教田太常、三輔（蘇林曰：‘太常主諸陵，有民故亦課田種也。）……是后邊城、河東、弘農、三輔、太常民皆便代田用，力少而得谷多。”6這則材料表明，與河東、弘農、三輔等地一樣，太常郡也有督促轄區民眾耕種的職責。又《漢書·昭帝紀》載元鳳二年（前79年）六月詔：“令郡國毋斂今年馬口錢，三輔、太常郡得以菽粟當賦。”7元鳳六年（前76年）“詔曰：‘夫谷賤傷農，今三輔、太常谷減賤，其令以叔粟當今年賦。（應劭曰：‘太常掌諸陵園，皆徙天下豪富民以充實之，后悉為縣，故與三輔同賦。）”8據此可知，與三輔等地一樣，太常郡轄區的賦稅也是太常負責征收的。

其六，太常有征兵、統軍的職能。元鳳元年（前80年），武都氐反，朝廷遣馬適建等人“將三輔、太常徒，皆免刑擊之。”這條記載說明，太常郡是與京兆尹、左馮翊、右扶風并列的行政區，治下有刑徒。西漢時期，經常從郡國征發刑徒充軍平叛，這次從三輔與太常郡內征發刑徒，能夠成軍出征，正表明三輔及太常郡下擁有監獄刑徒數量眾多。除了征發刑徒成軍外，太常還有直接統兵權，如蕭望之家在杜陵縣，漢元帝曾“敕令召望之手付，因令太常急發執金吾車騎馳圍其第。”9可見，在一些非常情況下，太常有權調動兵力甚至直接統率軍隊以應對突發事務。

綜上可知，太常作為中央機關太常寺的首長，同時又身兼郡級行政區太常郡的最高長官。太常寺作為位列中央九卿之首的中央機構，其地位是崇重的，太常郡作為實體郡級行政區，也具備普通郡國所擁有的基本功能和權力，因此太常寺與太常郡的關系十分微妙，有似于今之“兩套班子，一套人馬”的機構設置模式。從地方行政機構的角度來看，太常郡并非一個具有部分民政職能的中央官署，而是一個具備完整行政權力（包括人事、戶籍、財稅、教育、治安、刑法、公共建設等）的綜合郡行政區。另一方面，以中央九卿之一的中央機構兼任地方郡級行政區的機構設置模式，畢竟與秦漢主流職官制度不相符合，因此具有暫時性，隨著秦漢官制的發展和趨于成熟，太常郡終被撤銷的命運早就注定了。

三

漢宣帝永光四年（前40年）冬十月乙丑“罷祖宗廟在郡國者。諸陵分屬三輔。……詔曰：‘……關中有無聊之民，非久長之策也。……今所為初陵者，勿置縣邑……。又罷先后父母奉邑。”1正式撤銷了太常郡。何以撤銷了太常郡？其中原因當然值得深思，因為這不僅僅是太常郡本身的問題，還直接涉及西漢的國家政策變化、職官制度的發展演變等深層次因素，進而還可由此探討當初太常郡設置的現實原因，以及太常郡設置所造成的一系列政治影響等問題。

太常郡撤銷的原因，實可從當初設置時尋找。中國傳統宗法制社會十分重視祭祀，所謂“國之大事，在祀與戎”，西漢皇朝起初設置陵邑或陵縣的初衷，也是為了方便宗廟祭祀禮儀的開展。由于祭祀禮儀原屬太常的本職事務，所以從置陵開始，皇陵的管理權便歸諸太常。不過，最初皇陵地域范圍不大，亦無固定人口，只是舉行祭祀禮儀的場所，所以并不涉及地方行政管理事務。后來，國家了為打擊關東豪強，實行“強本弱末”政策，而將關東各地豪強富民遷往關中，并選擇皇陵附近為其安身之地。陵邑因為擁有實土和大量的人民，便在事實上形成了縣級行政區——陵縣。陵縣既成為事實，太常便不得不承擔起行政管理的職責，于是太常郡作為有土有民的郡級行政實體便得以確立。隨著太常郡成為實體郡，直接造成職官制度的變化，一方面太常寺作為國家主管禮儀文化的最高機構，繼續行使其職權;另一方面因為太常郡成為下轄陵縣的實體郡，又增添了作為地方郡級行政管理的職能。在太常權力擴張的同時，太常寺、太常郡的職官設置并未發生變化，從首長太常到各級僚屬都是一身而兼二任，既過問屬于中央機關職能范圍的禮儀文化事務，也管理地方行政事務。而從性質上來說，這兩類職能差別甚大，不僅對任職者的要求提高，而且任職者自身的壓力也因此加大，特別是隨著事務的日趨增多，“煩劇多罪過”的現象在所難免并呈現日趨嚴重的態勢。此外，這種身兼雙重職事而職事差別又比較大的情況，很容易造成蠹政現象的發生，這就決定了太常身兼二任的情況不可能長久持續下去。而從秦漢職官制度的演變過程來看，太常作為中央禮儀文化高官而兼任地方行政職能的現象，屬于一種特殊情勢下的非正常情況，隨著職官制度的不斷發展和完善，這種非正常化的現象也不可能持續下去，從這個意義上來說，太常郡后來被撤銷，正是秦漢職官制度不斷走向成熟的表現。

我們還需要進一步關注的是，陵縣設置、太常成郡與西漢國家政策之間的關系，以及其中所蘊含的深層問題。

首先，陵縣設立與太常成郡的事實，反映了西漢國家行政治理、行政區劃變遷中的內重外輕原則和政治主導原則。如所周知，陵縣是因皇陵的創設而形成的，其創設的初衷是皇家守冢祭祀，但這在很大程度上只是表面上的原因，因為隨著西漢皇朝建國以后各種社會矛盾的暴露，特別是“吳楚七國之亂”發生以后，原關東六國故地的不安情緒進一步凸顯，西漢國家面臨著如何安撫關東、穩定統治的政治問題。于是，打擊關東豪強、強本弱末自然成為現實亟需面對和解決的問題。徙民實陵便是解決問題的一個辦法，因為皇家祭祀的理由光明正大，通過這一點不僅能夠有效地達到政治目的，還可以減少政策施行中的阻力。由此言之，西漢設置陵縣進而太常成郡，其背后實際上就隱藏著遷徙關東豪強、打擊地方勢力、強本弱末的的國家政策導向。形成陵縣的關鍵并非在于土地而是在于人口。經過秦末的戰亂，關中地區人口銳減，從關東地區遷徙人口，具有兩個方面的目的，一方面可以沉重打擊東方六國故地，使其無力對抗長安所在的關中;另一方面可以快速增加關中地區的人口，增強關中的實力。這兩個方面綜合起來，是所謂的“強本弱末”。此外，還有一點需要強調指出，徙民實陵，不僅直接增加了關中地區的人力資源和壯大了關中地區的社會經濟實力，還可以有效地拱衛首都長安，因為關中地區在秦漢時期一直是漢朝與匈奴雙方之間主要的攻守方向。而太常郡所轄諸陵縣大多位于長安以北的咸陽原，隔渭河望長安。咸陽原上有兩條橫穿咸陽原通往西北的大道，這兩條路也是匈奴進攻長安的主要路線，在咸陽原上修筑陵墓，設置陵縣，遷徙大量人口，就是在長安北部設置了一道拱衛長安的防線。1這道防線既可以有效阻擊匈奴的進攻，又可以成為討伐匈奴的前沿陣地。所以，西漢幾次大規模從關東六國故地遷徙豪強富戶，將他們充實到陵邑從而使其人口迅速具備縣級行政區所需的人口規模，進而在此基礎上形成太常郡這一郡級地方行政區，是當時重內輕外、政治主導的原則的體現。至于由此所造成的地方行政區劃方面的變化，盡管有一定影響，但并未對秦漢時期的地方行政制度——郡縣制形成根本上的干擾，這也是后來太常郡撤銷而未引起西漢地方行政管理動蕩的原因所在。

其次，徙民實陵、形成陵縣進而太常成郡，作為漢初“強本弱末”政治思想的具體實踐，從深層次上體現了專制皇權加強對人口掌控的明確意識。誠如黎虎先生所言：“中國所處自然地理、政治地理環境，周邊沒有強大而先進的國家，沒有更多的其他資源，唯一的重要資源是人口。人口與另一重要資源土地結合，成為社會財富的基本來源。”2考察和分析西漢時期徙民實陵的動機和決策，必須充分考慮到這一方面的原因。西漢時期的每一輪徙民往往始于皇帝營造初陵，終于新皇帝即位，從而在某種意義上形成了一種“周期律”。在每一個周期里，“隨所事帝”3的朝臣、郡國豪強、皇帝征召的名人都被徙往陵縣，這些人口徙入陵縣之后，開發了當地的田野，建設了當地的城鄉，昌明了當地的經濟，繁榮了當地的文化，從而促進關中地區社會經濟的全面發展。隨著關東地區舊的豪強富民遷往陵縣，在他們的故地上很快就會有新的豪強崛起。這些新豪強在發展的早期，對政府自然是俯首帖耳，唯命是從，有利于朝廷實行有效的行政管理。而當他們發展到一定階段時，朝廷就會按照成例，再次將他們徙往關中新建的陵縣。如此反復地收割精英，研磨豪杰，還有一個政治目的，那就是通過不斷地削弱地方勢力，進一步強化以皇權為核心的中央集權制度。陵縣吏民中精英的比例，在諸縣中應是最高的，但是這些精英在選舉上受到更為苛刻的控制。如前述漢昭帝始元五年（前81年）詔“令三輔、太常舉賢良各二人，郡國文學高第各一人”。太常有舉薦人才的資格，但太常每次察舉的名額有限，其舉薦人才的范圍，不但包含掾屬僚佐，還有治下之陵縣吏民。同時，“漢代選舉，就大體言，最先必進學校讀書，才獲補吏。補吏以后，才獲察舉。”4如此種種名額與條件的限制，加劇了陵縣人才的競爭。一些優秀的人才可能因為名額的原因，就不能通過“舉孝廉”“賢良”而登仕途。也就是說，國家通過徙民遷往陵縣的方式，掌握了豪強，延攬了精英。再通過選舉的方式，掌控入仕的通道，限制權力的分配。如此循環往復，皇權在成功地控制人力資源的同時，也適時地強化了中央集權的專制制度，陵縣的創置與太常郡的形成，對于促進西漢時期人力資源的調配與控制所發揮的作用，在效果上可能超出了統治者最初的設想，得到了他們意想不到的收獲。

復次，停止徙民實陵，不再增設新的陵縣，既是政治形勢發展的需要，也是國家政策調整的結果，同時也埋下了取消太常郡的種子。為何說停止徙民實陵，不再設置新陵縣，乃是政治形勢發展和國家政策調整的結果呢？西漢建立以后，經過幾代皇帝一百余年的經營，關中地區作為全國權力中心的地位已經穩固。在經過漢文帝、景帝時期削平“七國之亂”，到漢武帝時期采取“積極有為”的政策，地方王國離心傾向基本消彌，天下悉為漢郡，強大的中央集權體制已經徹底建立并穩固。思想文化上推行“罷黜百家，獨尊儒術”，從精神層面加強對全體吏民的控制也已收到成效。至漢元帝永光四年（前44年）時，大一統思想早已深入人心，威脅中央的分裂勢力和思想基礎已蕩然無存，朝廷已經不再需要以徙民的方式來削弱地方。與此同時，儒家以德治國的理念已經成為普世性的價值觀，體諒百姓疾苦成為治國理政所必須考量的重要因素。在這種情況下，徙民實陵早已沒有必要，政策的調整與改變已是理所當然的事情了。

除了現實政治和國家政策的因素外，還有實際的原因。經過以往多次的徙民實陵，陵縣的人口已經趨于飽和，陵縣的土地已經無法繼續承載人口增長所帶來的壓力，出現了永光四年詔書所說“關中有無聊之民”這一情況。永光四年詔書所說的情況，包含兩個方面的內容：一是繼續徙民實陵只會增加當地的人口壓力，二是表明包括陵縣在內的關中地區已經出現數量不菲的閑散人口。這兩種情況都給國家治理帶來了困難：一是表現為對關中地區的耕地、糧食、就業等方面所造成的壓力，二是表現為人口的管理與控制。這兩個方面無論哪一個處理不好，都會直接造成關中地區社會秩序的動蕩。因此，在這種形勢下，徙民實陵的政策便 難以為繼，國家政策已經到了必須調整的時候了。從歷史發展的進程來看，停止徙民實陵只是第一步，也是表象上的解決辦法，下一步只能是從制度方面加以調整才可能較為徹底地解決問題。對地方行政管理體制進行改革，理順關中地區地方行政管理頭緒，便成為必須的選擇。而到了這個時候，太常回歸原本的政治職能，撤銷太常郡及其地方行政管理職掌，便水到渠成了。

最后是太常本身的原因。太常在秦漢國家職官體系中，從其誕生起就是主管國家祭祀禮儀文化的最高職官。西漢時期包括皇陵祭祀在內的禮儀文化繁縟，不僅次數眾多，而且所涉及的禮儀事務多數情況下都有皇帝親自參加，因此太常僅在祭祀禮儀方面的政治壓力就十分突出，據《漢舊儀補遺》載：

宗廟一歲十二祠。五月嘗麥。六月、七月三伏，立秋 婁，又嘗粢。八月先夕饋飱，皆一太牢，酎祭用九太牢。十月嘗稻，又飲蒸，二太牢。十一月嘗，十二月臘，二太牢。又每月一太牢，如閏月加一祠，與上十二為二十五祠。1

平年一年24次，閏年一年25次的祭祀，理論上都應該由太常親自主持。此外，太常還有看守陵園之職責，須“每月前晦，察行陵廟。”2而太常在主祭和“察行陵廟”之前，均須齋戒，這些都增加了太常的工作壓力，以致于苦不堪言，如東漢太常周澤專于值守，已經達到不近人情的程度——“臥疾齋宮，其妻哀澤老病，窺問所苦。澤大怒，以妻干犯齋禁，遂收送詔獄謝罪。”時人譏之“生世不諧，作太常妻。一歲三百六十日，三百五十九日齋。”3由此可見，單單就祭祀之職而言，太常已然疲于奔命。

及至太常成郡，太常還要同時兼負太常郡的地方行政管理職責，這就更加不堪煩劇了，太常也因此成為西漢國家職官體系中的一個“高危崗位”。僅據《漢書·百官公卿表》進行統計：從漢高帝乙未七年（前200年）到漢元帝初元四年（前45年）的155年間，任職太常者共有45人、48人次，單次任職時間最長者蘇昌，共11年，任太常時間最短者不足1年，平均3.2年更換一位太常。這45位太常中有22人的任職時間僅為2年，接近一半的比例。太常被免職的原因，除了升遷、疾病外，更多的是違背禮制、選舉不實、玩忽職守、社會治安管控不力等。分析這些免職的原因，可以發現，多數不是在太常本職工作——祭祀禮儀事務方面，而是在地方行政管理方面，這就是說太常作為地方郡級行政區的首長并不能稱職。如此一來，不僅有危于地方行政管理工作，還會直接影響其履行祭祀禮儀事務方面的職能，從而造成“雙輸”的局面。在這種情況下，調整太常的職掌范圍，讓其回歸職官體系的正軌，就成為執政者必須思考的問題了。這一方面是現實政治的需要，一方面也是職官制度建設的需要。及至漢宣帝即位后，便著手解決這個問題，令陵縣分屬三輔，縮小了太常的職責范圍，以減輕其工作負擔。太常慢慢與地方行政管理事務脫離關系，太常郡之取消也就在事實上完成了，這是西漢太常郡所發生的又一次變化。正是這次變化，“將皇陵轉由其所在之地方政府各負其責，更易于提高管理效率。同時，太常從皇陵管理等繁雜、瑣細的具體事務中擺脫以后，有助于強化其作為主管禮儀文化的中央政務機構所應擔負的領導職能。”“從制度層面厘清了職官機構的權責，既有助于太常擺脫地方行政事務的纏繞，促進政治職能的進一步‘專業化，也有助于理清行政管理的秩序。”1以此言之，撤銷太常郡作為地方行政區的職能，而成為專職的中央禮儀職官機構，乃是中國古代職官制度走向專業化的必然趨勢。