PPP模式下地方政府隱性債務風險防范研究

李雪靈　王堯

摘要：PPP模式作為一種創(chuàng)新型融資模式在我國發(fā)展迅速，但其在實踐中存在違規(guī)操作和監(jiān)管缺失等問題，導致隱性債務風險的出現(xiàn)。現(xiàn)階段，我國的經濟發(fā)展進入新常態(tài)，防范化解重大風險已成為保持經濟健康發(fā)展的現(xiàn)實要求，因此加快加深對PPP模式下地方政府隱性債務形成機理和風險防范等的學術研究，對于深化供給側結構性改革、推進我國經濟向高質量發(fā)展階段轉變和維護總體國家安全等，具有重大意義?；诖?，文章對PPP模式中政府隱性債務風險進行研究，并提出有效的地方政府隱性債務風險防范措施。

關鍵詞：PPP模式;隱性債務風險;風險防范

作者簡介：李雪靈，吉林大學管理學院教授、博士生導師（長春? 130022）;王堯，中交一公局集團有限公司副總法律顧問，吉林大學管理學院博士研究生（長春? 130022）

基金項目：國家自然科學基金面上項目“拼湊導向型創(chuàng)業(yè)企業(yè)手邊資源管理過程及機理研究”（71872068）;吉林大學研究生創(chuàng)新研究計劃項目“事件系統(tǒng)理論下數字型企業(yè)即興響應與可持續(xù)發(fā)展 ”（101832020CX053）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.05.008

一、問題的提出及文獻回顧

PPP（Public Private Partnership）即政府與社會資本合作，也稱為PPP模式，是指公共部門和私營機構就提供公共產品和服務而建立的合作關系，通過這種模式，公共部門、私營機構與受益群體實現(xiàn)共贏與價值增值。1PPP模式作為我國基礎設施和公共服務的一種創(chuàng)新型供給模式，依靠社會資本參與公共產品領域，在提高社會福利水平的同時，緩解政府財政壓力，改善地方政府債務結構。

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。隨后，中央密集出臺關于運用、推廣PPP模式的一系列政策，PPP模式在全國得到快速發(fā)展。截至2021年6月末，全國PPP綜合信息平臺記錄累計PPP項目總數達10 126個，總投資額15.7萬億元，累計簽約落地項目7422個、投資額12.1萬億元，落地率73.3%;累計開工建設項目4514個、投資額7.0萬億元，開工率60.8%。管理庫共包括能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、農業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他19個一級行業(yè)。這些PPP項目在實施過程中起到改善公共服務供給質量、提高公共服務供給效率的作用。1

與此同時，PPP模式在實施過程中，由于認知偏差以及監(jiān)管不到位，產生異化。地方政府借PPP模式的名義，通過地方政府融資平臺發(fā)行城投債，繞開中央監(jiān)管，增加表外隱性債務。這就使得PPP模式非但沒有給政府“減負”，反而加重了政府的債務負擔，容易引發(fā)系統(tǒng)性財政金融風險。

對政府隱性債務的學術研究集中在20世紀90年代以后，關于地方政府隱性債務的概念比較流行的是國外學者所提出的財政風險矩陣，從法律責任和道義責任角度上將政府債務分為顯性債務和隱性債務，從債務發(fā)生的可能性角度上政府債務分為直接債務和或有債務，根據風險矩陣可將隱性債務細分為直接隱性債務和或有隱性債務，主要反映公眾和利益集團壓力的政府道義責任。3國內學者將地方隱性債務主要分為三類：一為建設性債務，包括投融資平臺的債務、棚改債務、政府購買服務項目債務、PPP項目債務、地方國企僵尸企業(yè)債務、金融扶貧項目等;二為消費性債務，主要是養(yǎng)老金缺口;三為地方政策性融資性擔保的債務，例如過橋貸、銀政貸等，但因為缺乏完整的數據，故無法給出具體的隱性債務規(guī)模。4本文主要依據《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》中對于地方政府隱性債務的界定，地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括：地方國有企業(yè)、事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務;地方政府在設立政府投資基金、開展PPP項目、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金、承諾保底收益等形式的政府中長期支出事項債務。

目前，國內對PPP模式與隱性債務的研究多集中在形成機理、隱形債務風險產生原因、生成路徑等方面。在形成機理方面，學者通過研究發(fā)現(xiàn)，推行PPP模式對政府隱性債務有顯著正向影響，并且這種影響具有一定的持續(xù)性。1在PPP隱形債務風險產生原因方面，部分學者提出，PPP隱性債務風險的產生原因包括財政制度約束與地方選擇、政治激勵與官員偏好、地方政府承擔過多風險等。2在生成路徑方面，國內學者總結了明股實債、保底條款等變異模式，表現(xiàn)形式為項目低價中標、績效不佳等。同時，由于地方政府認識上的不足以及宏觀法律規(guī)范的缺失，PPP模式出現(xiàn)三種異化現(xiàn)象，分別是向新的融資平臺演化、模式濫用、“公公合作”等。部分學者分別從主體、程序和實質違規(guī)角度總結了可能引發(fā)PPP隱性債務風險的7種違規(guī)行為。3在隱形債務風險防范方面，通過分析PPP隱性債務風險的表現(xiàn)，梳理全生命周期不同階段財政承諾支出的隱性債務風險產生環(huán)節(jié)，提出相應的風險防范之策。4

2015年《預算法》修正實施后，規(guī)定升級政府可以合法發(fā)債，5發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉債的唯一合法方式，但是，部分地方政府違規(guī)舉債的行為并沒有就此消失。2017年審計署發(fā)布的第四季度審計公告顯示，有5個省的6個市縣通過違規(guī)出具承諾函、融資租賃以及簽訂工程類政府購買服務協(xié)議等方式變相舉債，形成了高達154.22億元的政府隱性債務，違規(guī)舉債行為屢禁不止。不少機構和學者也對我國地方政府的隱性債務規(guī)模進行了估計。據國際貨幣基金組織（IMF）估計，2016年底我國地方政府隱性債務為19.1萬億元，國際清算銀行（BIS）估計，2017年底我國地方政府隱性債務為8.9萬億元，6而標普在2018年10月發(fā)布的報告聲稱，中國地方政府隱性債務高達40萬億元甚至更多。還有部分學者指出，目前對于隱性債務的分類不夠清晰，存在交疊的情況，從融資主體、投資端、融資端三個視角估算，2017年底隱性債務規(guī)模約為30.6萬億元。7部分學者估算 2017年因違法、違規(guī)變相舉債所形成的隱性債務約7.29萬億元，2018年底平臺公司有息負債形成的地方政府隱性債務約7.42萬億元。8總之，我國地方政府除了明面公示的顯性債務外，還存在著規(guī)模較為龐大的隱性債務，但是受到統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計數據等方面的影響，只能對我國隱性債務的規(guī)模進行大致估算而非更精確的測算。此外，就數據而言，若在已知的顯性債務上再加上估算的地方政府隱性債務，我國政府的負債率會超過60%的警戒線，債務風險明顯提升。

現(xiàn)階段，我國的經濟發(fā)展已經進入新常態(tài)，防范化解重大風險已成為保持經濟健康發(fā)展的現(xiàn)實要求，因此加快加深對PPP模式下地方政府隱性債務形成機理和風險防范等的學術研究，對于深化供給側結構性改革、推進我國經濟向高質量發(fā)展階段轉變和維護國家總體安全等，具有重大意義。

二、PPP模式下地方政府隱性債務存在的風險

為什么旨在改善公共服務供給質量、提高公共服務供給效率的PPP模式，卻演化成地方政府隱性債務風險增量？這具體表現(xiàn)為PPP的兩個現(xiàn)實悖論：其一，作為公共服務供給的創(chuàng)新方式，PPP卻首先成為政府融資工具。在理論上，PPP模式是政府與企業(yè)基于長期合同而合作生產、分擔風險、共享收益的制度安排。而在實際運用中，PPP模式的核心作用變成地方政府的融資工具，政府部門邀請社會資本參與項目建設和運營的主要目的是補充基礎設施建設資金，而不是通過PPP模式提升服務質量、提高供給效率和提供更低的價格。其二，作為化解地方政府存量債務的工具，PPP模式反而增加了地方政府隱性債務風險。PPP模式引入社會資本，減輕了地方政府的財政支出壓力，同時也將投資風險進行了分擔，從而降低地方政府的債務風險。然而在實際運用中，地方政府通過承諾回購社會資本方的投資本金、承諾社會資本方的投資本金損失補償、承諾社會資本方最低收益、政府購買服務等方式進行變相融資，形成地方政府承諾以財政資金償還的債務，這些債務未來均可能轉換為隱性債務。

1.? PPP模式項目前期的隱性債務風險

融資是PPP項目前期能夠順利推進的關鍵環(huán)節(jié)，融資機制不順、融資成本高、項目回報率過低、項目風險大等問題導致PPP項目融資困難重重。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過政府回購、承諾固定投資回報等“明股實債”途徑實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”途徑，提前鎖定政府大部分支出責任。這些途徑實際上都是政府兜底項目風險。同時，對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規(guī)定，一些地方政府把關不嚴、執(zhí)行不力，財政承受能力論證流于形式，也可能加劇財政中長期支出壓力，導致PPP項目前期容易形成違法違規(guī)類隱性債務。

2.? PPP模式建設期的隱性債務風險

在PPP項目建設階段，如果出現(xiàn)延期的情況，不能按期完成配套工程建設、土地征用以及土地拆遷安置補償等，影響了建設工期，造成損失，政府可能遭受項目建設承包商的索賠，從而發(fā)生隱性債務風險。同時地方政府出于最大化提供公共產品、公共服務的愿望，往往會低估成本、高估收入，使得在實際建設階段成本超支，這會加劇隱性債務風險。

3.? PPP模式運營期的隱性債務風險

PPP項目在實際運營中，需要面對包括匯率、價格、通脹、資本金時間價值等方面調整或變化所帶來的影響，而這些因素的調整，在PPP立項規(guī)劃之時是無法預測的。而地方政府有低估成本，高估收入的意愿，一旦在實際運營中收益低于預期，就會加劇地方政府隱性債務風險。如一些高速公路建成后長期虧損運營，就是由于立項前成本收益估算不充分，特別是對車流量的估算。如果過于強調社會效益而全然不顧經濟效應，過于超前建設，終將形成大量政府隱性債務。

4.? PPP模式退出期的隱性債務風險

為吸引社會資本投資，地方政府往往會對PPP項目進行擔保甚至是過度擔保。在PPP模式退出期，針對PPP模式運作較成功的項目，社會資本可以將股權以市場化方式轉讓給與地方政府無關的社會資本方，而一旦PPP項目運作失敗，這種擔保就很容易轉化成隱性債務風險。因為PPP項目大多是公益項目或準公益性項目，地方政府不可能置之不理。如果社會資本方不具備風險共擔能力，會進一步加重政府負擔，形成政府隱性債務，甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。1

三、PPP模式下地方政府隱性債務風險作用機理

PPP模式下地方政府隱性債務風險的形成原因是多方面的，既有來自地方政府發(fā)展經濟但財權與事權不匹配的矛盾，也有違法違規(guī)融資行為問責不到位的原因，還有金融機構及其影子銀行等創(chuàng)新業(yè)務的推波助瀾。

1. 財權與事權不匹配

財權與事權的長期不匹配，是導致地方財政缺口擴大、政府違規(guī)舉債的根本原因。1994年中國實行分稅制改革后，“財權上提、事權下放”的財政體制導致地方政府收支矛盾日益加劇。從1978至2020年間，在我國財政收入中，中央財政收入占比由15.53%升至45.3%，地方財政收入占比則從84.48%降至54.7%;但在我國財政支出中，中央財政支出占比由47.42%降至14.2%，地方財政支出占比則由52.58%升至85.7%。1財政收入的初次分配中地方政府面臨巨大的財政資金缺口，且經濟越不發(fā)達的地區(qū)其地方財政缺口越大，其對中央政府轉移支付的依賴程度也越高，地方政府財力與支出責任的匹配不足是舉債融資的被動根源。尤其是近年來財政支出責任逐級下沉，市縣已成為發(fā)展責任、民生責任、生態(tài)責任、扶貧責任等的主要承擔者。近幾年經濟進入新常態(tài)之后，經濟發(fā)展速度相對趨緩，地方政府財政收入減少，稅收來源不足，財政壓力加大。地市級政府在財務不能滿足其所有支出范圍且沒有發(fā)債權的情況下，不可避免地會通過其他方式來彌補財力缺口，形成風險。

2. 政府業(yè)績考核模式單一

長期以來，我國有些地方簡單地以GDP增長來考核政府業(yè)績，這種單一的考核模式使各地方政府形成“錦標賽”式的橫向競爭。加上我國還沒有建立起科學合理的政府間轉移支付制度，地方政府的財政資金缺口無法完全通過中央的轉移支付彌補。這迫使地方政府只能依靠舉債來尋找資金來源，通過PPP模式，地方政府將大規(guī)模的、一次性的資本支出，轉變?yōu)橐幌盗行∫?guī)模的未來的年度支出，既不突破財政約束，又能夠擴大基建等拉動經濟增長。2之所以如此，其一可以規(guī)避風險?；A設施項目的巨額成本超支可能引發(fā)風險，而PPP項目由社會資本提供前期建設資金，將政府支出責任轉向未來或向后轉嫁，可以規(guī)避此類風險。而且，對PPP項目的擔保會讓政府財政情況看起來比實際情況好很多。因此，在高度競爭環(huán)境下，官員對未來預期的不確定性越大，他們更可能選擇PPP模式，以通過隱藏公共債務來獲得公眾支持。其二是官員推卸債務責任的動機使然。政府對PPP模式下的隱性債務風險的還款規(guī)模和時間并不確定，構成隱性債務風險的權責時空分離，這進一步誘發(fā)并擴大了地方政府官員推卸責任的動機和行為。最后是謀求私人收益。地方政府官員對“個人利益”的追逐和企業(yè)對利益最大化的追逐誘發(fā)公私合謀，加劇債務風險。

3. 投融資體制不健全

近年來，為規(guī)范地方政府融資形式，抑制隱性債務規(guī)模的增長，提高地方政府投融資效率，中央政府推出了包括PPP、政府購買等在內的投融資方式，鼓勵地方政府進行多元化投融資。然而，在實際操作過程中，不同的投融資方式成為地方政府隱性債務的“新馬甲”。在參與PPP項目時，其規(guī)范性文件較多、交易結構復雜、合同靈活性差，導致大量PPP項目是在地方政府擔保下完成的，最后都成了“明股實債”3。 隨著地方政府債券發(fā)行政策的逐漸規(guī)范和對政府違法違規(guī)融資形式查處力度的逐步增強，地方政府通過違規(guī)擔保等方式，授意其投資的國企或事業(yè)單位（包括形式上已完成轉型的融資平臺公司）發(fā)行公司債券為地方基礎設施籌集資金，這部分融資也可能成為地方政府的隱性債務。同時，政府購買也成為地方政府隱性債務高發(fā)的領域，部分地方政府通過擴大政府購買服務范圍，延長購買服務期限等方式融資，導致地方政府隱性債務增加。

4. 金融機構及其影子銀行等創(chuàng)新業(yè)務的推波助瀾

銀行貸款是地方政府通過城投平臺融資的主要方式。在利率市場化改革的推進過程中，銀行的存貸款利差受到擠壓，使得銀行有動機積極開拓新的利潤空間。由于地方融資貸款的資金量大，且有政府信譽托底即隱性擔保，金融機構對這類貸款業(yè)務較為偏好。同時，地方政府的融資渠道有限，往往利用自己對地方資源的控制力影響商業(yè)銀行尤其是中小銀行，以滿足政府的資金需求，結果導致銀行貸款的集中度高。這既加重了政府的償債壓力，也加劇了銀行的經營風險，近期有些中小銀行出現(xiàn)問題就是因為這類原因。一方面，由于地方政府融資平臺貸款主要投向大型的基礎設施與公益性項目，資金需求量大、期限長、回收慢，并且此類項目變現(xiàn)能力比較差;另一方面，商業(yè)銀行的主要資金來源是活期存款，若投放過高比例的中長期貸款容易引起資產與負債期限錯配問題，導致其面臨流動性風險。

5. 對隱性債務的監(jiān)管與監(jiān)督仍有待加強

近年來，我國對地方政府融資行為進行了規(guī)范化管理，但有的地方政府通過城投債、PPP項目和政府購買服務等方式變相舉債，打政策的“擦邊球”。一方面，當前我國仍有不少地方政府沒有落實屬地管理責任，對相關違法違規(guī)人員問責不到位。由于未設立專門的監(jiān)管機構對相關債務進行監(jiān)管，舉債的決策主體、償債主體及投資主體的責任缺乏法律認定依據，導致違法違規(guī)舉債行為屢禁不止。另一方面，地方政府在投融資過程中承擔主導地位，缺少社會公眾的監(jiān)督，降低了地方政府項目的安全性和效率性。盡管當前已經實行了政府債務的限額管理，但對最終債務如何界定、如何管理以及地方財政缺口如何解決等問題均未有明確規(guī)定，因此仍無法做到從根源上規(guī)范地方政府舉債行為。1

四、PPP模式下地方政府隱性債務風險防范與應對

對PPP模式下地方隱性債務的風險的防范與應對，不是簡單地將不規(guī)范的PPP項目清退出庫的問題，而是如何多方協(xié)商、整改，厘清政府與市場的關系、政府債務與PPP項目公司債務的邊界。任何問題都有其兩面性，在看到地方政府通過PPP模式融資進行基礎設施投融資進而積累相應債務風險的同時，也應看到其正面性，即地方政府選擇PPP模式融資有其自身的客觀原因，并不能單純因為PPP模式存在著現(xiàn)今的隱性債務風險，而對其功能和作用一概否定，否則地方政府只會將相關風險通過各種方式隱藏起來，使之難以監(jiān)控。因此，PPP模式下地方政府隱性債務風險并不可怕，應當認識PPP模式的應有功能，揚長避短，合理利用PPP模式，為地方政府基礎設施建設發(fā)揮作用。管控PPP模式的隱性債務風險，就是為了更好地利用PPP模式。要防范和化解PPP隱性債務風險，關鍵是做到以下五點：

1. 建立財權與事權相匹配的財稅制度

中央政府應建立健全財政事權與支出責任相匹配的體制機制，不斷改革和完善財稅體系，合理劃分各個稅種，適當增加地方在共享稅中的比例。地方政府須發(fā)揮主觀能動性，逐步擴大地方財政收入規(guī)模，培育地方主體稅種，提升地方稅源收入，形成財力與事權相匹配的財稅體系，擴展地方可利用的資金，減少對不合法不合規(guī)融資舉債擔保的依賴。從財政方面入手，健全地方政府債務管理制度，“堵后門、開前門”。一方面“堵后門”，打破預算軟約束、疏堵并舉，更有利于徹底解決地方政府債務風險問題。加強對地方政府隱性債務的清查摸底，敢于暴露問題，提高透明度。糾正一些地方不科學的政績觀，完善對地方政府的信用評級。另一方面“開前門”，在減稅降費持續(xù)推進背景下，地方政府要通過多元化手段平衡財政收支壓力。加強對地區(qū)重點企業(yè)的服務和支持，確保支柱產業(yè)稅收不流失。持續(xù)推進營商環(huán)境優(yōu)化，發(fā)展總部經濟，培植新增稅源。做好非稅收入收繳工作，推進非稅收入收繳電子化改革，提高效率。完善財政轉移支付制度，提高轉移支付使用效率。

2. 完善官員考核機制

中央強調地方官員要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，嚴格落實“終身問責，倒查責任”的問責機制。因此，在行政體制改革中，應改變以GDP 為標準的考核機制，重構地方官員的政績評價體系。同時，嚴格落實中央有關債務管理的相關文件，把舉借、管理、使用、償還和風險管控情況納入地方政府主要領導經濟責任審計和離任審計范圍。規(guī)范地方政府債務限額管理和預算管理，加大財政約束力度，硬化預算約束。治理隱性債務風險首先應建立債務風險預警和防控機制，加強對地方政府債務規(guī)模、資金使用、融資渠道方式以及還款方式的關注和監(jiān)控。地方政府應監(jiān)測其轄區(qū)內不同地區(qū)的債務風險水平，并通過償債率、逾期債務率和新增債務率等指標全面評價各地區(qū)的債務風險。另外，各級政府及部門應根據“分級負責、風險自擔”原則制定風險應急處置方案，切實化解債務風險。其次，需加大地方債務審計力度，完善債務披露機制和方式，通過全面審計摸底和全覆蓋式清理提高政府債務透明度，主動消化存量隱性債務，嚴防新型隱性債務增量。最后，應建立健全債務責任倒查、終身問責機制，強化對地方官員、金融機構違規(guī)舉債行為的約束，對違法違規(guī)和變相舉債的主要負責人采取相應的懲罰措施，形成常態(tài)化監(jiān)督機制。

3. 進一步拓寬基礎設施建設項目的融資渠道

一是進一步鼓勵地方債的發(fā)展，加大對項目收益專項債券品種的創(chuàng)新。引入第三方機構參與地方債的發(fā)行準備工作，提高地方政府債券管理的專業(yè)化程度。二是支持保險資金參與基礎設施建設項目，充分發(fā)揮保險資金作為長期資金的優(yōu)勢。三是加強國際融資。加強重大項目在國際市場融資的能力，引入國際資本支持基礎設施建設，吸引更多國際投資者投資地方債。四是創(chuàng)新融資工具。國際上有較多創(chuàng)新的融資模式，我國可在合法合規(guī)范圍內結合自身實際，借鑒相關先進做法。另外，也可以鼓勵有條件的地區(qū)設立基礎設施投資基金，更有效地發(fā)揮好政府投資杠桿作用，提高政府投資效率，推進基礎設施建設市場化運作，進一步吸引社會資本參與。

4. 利用金融力量化解地方政府存量隱性債務

一是充分發(fā)揮資本市場作用。通過資本市場提高政府部分資產流動性，通過資產證券化將已有的債權存量轉化為標準化證券，并通過公募或私募市場分散銷售給更多投資人，既可以盤活政府的一部分存量資金以緩解地方政府巨大的支出壓力和債務壓力，還可以分散集中性債權的風險。二是推動地方政府融資平臺的轉型，根據不同地方的實際特點，選擇合適的轉型路徑。要理順融資平臺與地方政府間的關系，促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”轉變，利用市場手段引導城投公司發(fā)展。三是在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下，對存量隱性債務短期難以償還的，允許融資平臺公司在與金融機構協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。

5. 實行穿透式金融監(jiān)管，避免新增隱性債務

地方政府、財政部門以及相關監(jiān)管機構對地方政府隱性債務實際規(guī)模缺乏掌握，加之各種數據口徑千差萬別，嚴重影響到地方政府債務管理政策的制定和實施。一是需要對地方政府債務實行穿透式監(jiān)管，遵循“實質重于形式”的原則，核實舉債主體應收應付的資金流向、募集資金的實際用途、債務的還款來源等;識別出承擔風險收益的真實主體，厘清政府債務與城投公司債務的邊界;明確債務歸屬，阻斷將城投公司等企業(yè)債務推給政府的渠道。二是推進信息共享建設，夯實監(jiān)管基礎。當前，地方政府隱性債務的信息分散于各個主體，應加快推進建立跨部門的數據監(jiān)控和共享平臺，確保各參與主體及時獲取數據，客觀評價地方政府債務風險水平，增強地方政府舉債的內外部約束。三是要平衡好監(jiān)管成本和社會效益之間的關系，合理確定穿透式監(jiān)管的對象，重點對存在較大隱性風險或創(chuàng)新性的模式實行穿透式監(jiān)管。四是要監(jiān)管金融機構行為，對現(xiàn)金流可能涉及地方財政資金安排的，要嚴格核實相關資金的合法合規(guī)性，不得向地方政府虛構或超越權限、財力簽訂的應付賬款協(xié)議提供融資。

結 論

PPP模式的規(guī)范運用可以起到促進區(qū)域發(fā)展、推進行業(yè)破冰、提升社會公共供給的積極作用。但如果PPP模式運用不當，容易導致濫用，進而異化成地方政府債務融資平臺，背離模式設計初衷，從而帶來相應的隱性債務風險。本文全面分析了PPP模式下地方政府隱性債務的風險，并對隱性債務風險的產生機理進行了剖析，為了促進PPP模式的健康發(fā)展，減輕地方政府財政支出壓力，筆者認為應當從如下幾個角度加強管理。第一，建立財權與事權相匹配的財稅制度。一方面“堵后門”，打破預算軟約束，疏堵并舉，更有利于徹底解決地方政府債務風險問題。另一方面“開前門”，在減稅降費持續(xù)推進背景下，地方政府要通過多元化手段平衡財政收支壓力。第二，完善官員考核機制。在行政體制改革中，淡化以GDP 為標準的考核機制，完善地方官員的政績評價體系。同時，嚴格落實中央有關債務管理的相關文件，把舉借、管理、使用、償還和風險管控情況納入地方政府主要領導經濟責任審計和離任審計范圍。第三，拓寬基礎設施建設項目的融資渠道，吸引長期資金參與基礎設備建設項目。第四，利用金融力量化解地方政府存量隱性債務。充分發(fā)揮資本市場作用，推動地方政府融資平臺的轉型，允許融資平臺公司在與金融機構協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。第五，實行穿透式金融監(jiān)管，避免新增隱性債務。通過上述系列舉措，能夠有效地防止項目運行不走樣，從而達到防范潛在債務風險的目的。

[責任編輯 國勝鐵]