解密德國“就業奇跡”

朱宇方

近年來，德國勞動力市場的穩健表現引人注目——無論是2008年的國際金融危機，還是始于2020年的新冠肺炎疫情，都沒有使德國的失業率出現劇烈的波動。

德國的勞動力市場難道擁有某種“減震器”，能吸收各種劇烈的外來沖擊？答案是肯定的。這個神奇的“減震器”由長效機制和危機期間的緩沖措施兩方面構成。

“以激活取代贍養”

德國勞動力市場保障就業的長效機制始于21世紀初一場轟轟烈烈的福利國家制度變革。20世紀90年代，隨著冷戰的結束，經濟全球化掀起一輪發展高潮。資本在全球的流動性大大提高，但福利卻難以全球化，傳統福利國家因此在國際競爭中感受到巨大壓力。

在德國國內，隨著二戰結束后數十年的經濟發展，福利體系不斷膨脹。一方面，高福利成為滋養惰性的溫床;另一方面，居高不下的非工資成本和福利支出也給企業和財政帶來沉重負擔。

在此背景下，1998年上臺的德國總理、社會民主黨人施羅德開始思考福利國家的變革。受到吉登斯的“第三條道路”（介于自由放任資本主義和福利國家之間的中間道路）理論的啟發，施羅德與時任英國首相布萊爾于1999年發布了著名的“施羅德/布萊爾文件”（全稱為《歐洲社會民主黨人的前進道路》），提出“以激活取代贍養”的新的福利國家思想，意在加強個人的自我責任。“激活”這個概念由此進入政治視域，也成為之后德國勞動力市場改革的核心理念。

改革前，德國的勞動力市場存在勞動力不足與失業率高企并存的怪象，原因有三：第一，對雇員的過度保護使勞動力市場異常僵化，抑制了正常的市場行為;第二，失業金領取時間過長、金額過高，失業者因此缺乏重新就業的緊迫感;第三，隨著技術的進步和產業結構的變化，市場對勞動力的要求不斷變化，符合要求的勞動力供不應求，而與市場需求脫節的人則可能陷入長期失業的困境。

施羅德政府從2001年開始逐步啟動勞動力市場改革，并于2005年基本完成框架變革。改革主要包括以下幾個方面：一是激勵失業者再就業。大幅降低失業金水平，縮短失業金領取時限，且領取者必須接受勞動局向他們提供的就業機會。二是減輕雇主負擔，降低雇傭門檻。放寬解雇保護規定，放寬對臨時工的雇傭限制，提高“Minijob”（免稅并可選擇免繳社保費的低薪工作）的工資上限并取消工時限制。三是轉變勞動部門的職能。設立與企業直接聯系的勞動局，并把工作重心從管理失業者轉變為幫助其再就業。四是修訂《職業教育法》。基于德國傳統的雙元制職業教育體系，將職業教育融入勞動者的各個職業階段，并進一步強調企業在職業教育中的責任和地位。

可以看出，施羅德改革以削減福利為主要方向。福利政策從來都極富剛性，這場改革帶來的巨大陣痛使施羅德在2005年的大選中失利，他所領導的德國社會民主黨也出現分裂，位于德國政治光譜最左端的左翼黨由此誕生。

然而，當人們站在今天回顧這場改革，稱其成效卓著絕不為過——從2005年起，德國的失業率穩步下降，從兩位數降至近年的5%—6%，幾乎減半，即使是2008、2009年的嚴重危機也沒有影響勞動力市場穩步向好的大趨勢。

當時擊敗施羅德接任德國聯邦總理的默克爾，在2005年的就職演說中稱贊施羅德“勇敢地撞開了改革的大門”。施羅德改革為德國穩健的就業以及財政和經濟的良性發展奠定了重要基礎，這如今已成為德國學界、政界和輿論的共識。

靈活有效的短期措施

除了上述長效機制，德國勞動力市場在危機期間還有靈活有效的短期應對措施。

2008年爆發的國際金融危機使全球主要經濟體均遭受巨大沖擊，德國由于經濟出口依賴度較高而遭受重創。2009年德國的經濟增長率為-5.1%，衰退程度大大超過歐元區整體水平。但德國2009年的失業率較2008年僅微升了0.3個百分點，為8.1%，之后隨著經濟強勢復蘇很快又一路下行。及至2012年，德國的失業率下降至6.8%的低位，為歐元區整體失業率的一半左右。德國勞動力市場在這場全球性危機中的優異表現，被經濟學家克魯格曼稱為“德國就業奇跡”。

德國實現奇跡的危機應對措施就是：充分運用勞動力市場的內部彈性，以避免解雇潮。按照國民經濟學原理，就業水平受到經濟增長、工時和勞動生產率這三個因素的影響。在經濟低迷時期，如果縮短人均勞動時間、調低勞動生產率，就有可能保持就業人數，避免裁員。這種勞動時間和勞動密度的變動，就是勞動力市場的“內部彈性”。

從具體實踐來看，德國主要通過“短時工作”措施在短時間內迅速降低人均勞動時間。短時工作是指遭受危機沖擊的企業向政府提出申請，縮短員工工作時間，并相應地僅支付部分工資，工資的剩余部分由失業保險以短時工作補貼的形式支付。

危機爆發后，德國政府出臺了促進就業與穩定的《經濟景氣一攬子計劃Ⅱ》，增加在短時工作領域的財政投入，并降低企業申請門檻。2010年，德國經濟開始強勢復蘇，工業生產總值增長超過11%，2011年的增幅超過8%，大量雇員順勢退出短時工作狀態。2009年，德國全年平均有114萬個領取補貼的短時工作崗位，2010年迅速減少至50.3萬個，2011年僅余14.8萬個。

2009年，德國每工時的勞動生產率也有所下降，因為在減少就業者勞動時間的同時德國還通過檢修設備、員工培訓等措施降低了每工時的勞動密度。這種做法不僅在短期內進一步吸收了經濟下行對勞動力市場的沖擊，還為經濟復蘇后迅速恢復產能、占據市場做好準備，避免了裁員、重新招聘、新員工適應等可能帶來的高昂成本。事實上，隨著經濟迅速復蘇，2011年德國的勞動生產率就已經反超危機發生前的水平。

此次面對新冠肺炎疫情的沖擊，德國沿用2008年危機時期的經驗，通過增加短時工作進行緩沖。

在遭受第一輪疫情最猛烈沖擊的2020年第二季度，德國短時工作人數從一季度的近100萬人猛增至540萬人。及至第三季度疫情緩和，企業開工情況好轉，短時工作人數即減半，且勞動時間有所增加——第二季度短時工作者平均減少43%的勞動時間，第三季度僅減少35%。而從年度失業率來看，2020年的全年平均失業率為5.9%，較疫情暴發前僅增加0.9個百分點，仍處于歷史低位。

亮眼數據背后的隱憂

施羅德發起的以“激活”為目標的改革構建了保障就業的長效機制，以發揮勞動力市場內部彈性為核心的一攬子措施構建了應對危機的緩沖機制，這兩大機制相互配合，成就了德國近年來的就業佳績。然而必須看到，德國亮眼的就業數據背后也并非沒有隱憂。比如，施羅德改革帶來的失業貧困問題和就業穩定性下降問題就引發了不少爭議。

另外，還有必要提及一點——源于文化傳統和社會共識，德國長期奉行以就業為導向的緊縮的工資政策。

從中短期來看，較低的工資降低了企業的雇傭成本，同時壓低了產品的單位勞動成本，為德國產品贏得國際競爭優勢，這兩方面都有利于就業。但從長遠來看，工資長期過低會抑制國內的消費和投資意愿，不利于經濟增長。而且，在歐洲貨幣聯盟的框架內，雖然德國以較低的單位勞動成本獲取了極大的經濟優勢，但單位勞動成本的長期持續差異將使各成員國的經濟發展不均衡不斷加劇，甚至可能危及貨幣聯盟的發展與存續，歐元區整體經濟的低迷與波動反過來也必然會對德國造成負面影響。

就業是經濟、民生、社會等多方面交疊的復雜領域，也是經濟增長、通貨穩定、國際收支平衡等相互關聯、相互牽制的一攬子經濟目標中的一環，所以并不存在萬能的完美政策，只能尋求在合理的機制框架內因地制宜、因勢利導地形成相對較優的可行方案。

（作者為同濟大學德國研究中心研究員）