關于“印太”問題的一項比較研究*

龐中英 馬偲雨

(1.中國海洋大學 海洋發展研究院，山東 青島266100；2.中國海洋大學 法學院， 山東 青島 266100)

一、引言

“印太”(Indo-Pacific)是從“亞太”(Asia-Pacific)轉變過來的。當下中國以外的很多國家甚至區域組織(如歐盟和東盟)似乎都在轉向“印太”，用“印太”持續取代“亞太”，形成某種“印太”大合流，甚至是戰略性的大合流(strategic convergence)。這是否意味著世界上出現了“印太趨勢”？不過，詳細分析一些國家和國家集團的“印太戰略”后,本文發現，各種“印太戰略”并不完全相同，而是存在著差異，甚至有大的差別。歐盟成員國和歐盟，盡管是美國的盟友，其“印太”戰略卻以合作而非沖突為基調，強調歐盟的“印太”轉向“不針對中國”。(1)2021年4月19日，歐盟理事會批準了歐盟的印太戰略結論。歐盟將于2021年9月正式提出其印太合作戰略，見：European Council of the European Union: Indo-Pacific: Council adopts conclusions on EU strategy for cooperation,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/04/19/indo-pacific-council-adopts-conclusions-on-eu-strategy-for-cooperation/,2021-04-19.這與日本和美國以沖突為基調、明確針對中國的“印太”戰略不同。

必須指出，各種“印太”戰略并不是最近幾年才浮現的，而是更早，[1]它是全球政治經濟演化在21世紀初具有的一個大的特征。美國的“印太戰略”對世界范圍的“印太”熱的形成是關鍵的。2017年11月，美國總統特朗普(Donald Trump)在訪問中國之后去越南峴港(Da Nang)參加年度的亞太經合組織(APEC)領導人會議。[2]然而，令人吃驚的是，特朗普在一個“亞太”的年度重大會議上，卻首次高談闊論“印太”。“亞太”地區許多人當時仍然不知道特朗普和特朗普政府這番操作到底意味著什么？所以，特朗普政府這一重大外交政策的轉變在當時并沒有引起足夠的注意，甚至被嚴重忽略了。以歐洲為例，歐洲大多數國家(可能除了法國)對美國政府這一改變的反應多數是遲滯的。2020年，在特朗普政府執政的最后一年，著名的德國國際問題研究所(SWP)在其《從“亞太”到“印太”》的研究報告中系統研究了“印太”代表的美國外交政策轉變，承認歐洲人，包括德國人，對“印太”這一轉變的認識是遲到的。[3]

目前，國際上一些著名研究機構(外交政策或者國際問題研究智庫)對已經公布的各種“印太”戰略(或者“印太”政策)展開了一些初步研究。例如，英國皇家國際問題研究所在2021年發表了一份“印太”研究報告。該報告研究了美國、法國、印度、日本甚至南太平洋島國湯加(Tonga)的“印太”戰略或者對“印太”的態度。[4]再如，在莫斯科，《全球事務中的俄羅斯》發表了《印度和和俄羅斯轉向“印太”的路徑》的文章。[5]

應當承認，“轉向印太”無疑是各攸關方尋求解決他們認定或者面對的全球和區域挑戰(尤其是所謂“中國挑戰”)的一個中心方法，但是，“轉向印太”本身在尚未解決問題時就帶來了很多問題，尤其是帶來了冷戰結束后形成的秩序(包括“亞太”代表的區域秩序)的某種瓦解、新舊大國之間的沖突，所以，治理“印太”沖突變成一個迫切的全球課題。前述與美國等不同的正在形成的歐盟“印太”戰略，實際上就是在探討化解、治理、管控由于追求“印太”而引發的大國沖突。

本文是比較研究上述各國或者國家集團(歐盟和東盟)——作為“印太”地區的攸關方(stakeholders)“轉向印太”(the pivot to the Indo-Pacific)的戰略及其趨勢的一個初步嘗試。作為重大政策建議，本文認為，“印太”各攸關方之間的協奏(Indo-Pacific Concert)是化解“印太沖突”為“印太合作”的根本途徑。“協奏”(in concert)是一個源自19世紀初維也納會議(1814—1915年)的概念。維也納會議和隨后形成的維也納體系，在國際關系史上，一般稱作“歐洲協奏”(Concert of Europe)。(2)奧地利首都維也納是世界“音樂之都”，當時的奧地利外交大臣梅特涅(Klemens von Metternich)是Concert of Europe的設計師。但Concert of Europe在中國國際關系史學中長期被翻譯為“歐洲協調”，這是有重大誤解的。尊重19世紀的歐洲國際關系史的愿意，本文把Concert of Europe翻譯為“歐洲協奏”。維也納會議以來的200年，在國際關系實踐和理論中，許多人經常提到或者使用“協奏”。

二、美國戰略轉變中的“印太”戰略

2021年1月5日，在距離執政屆滿4年還有2周的時間，特朗普政府的國家安全委員會(NSC)“解密”了其《印太框架戰略》文件，并于2021年1月12日正式出版這一文件。這一舉動在美國政治外交史上實屬罕見。[6]美國白宮官網稱這一文件原定最早于2043年才能解密(原定“解密期”為2042年12月31日)。根據白宮的說明，特朗普政府的國家安全委員會于2018年制定該文件，主要說明特朗普政府關于“印太”的戰略前景。該文件的此次“解密”僅是“部分”的，并能夠在白宮以外的其他許多網站上獲得。(3)例如，Wikisource:U.S. Strategic Framework for theIndo-Pacific,https://en.wikisource.org/wiki/U.S._Strategic_Framework_for_the_Indo-Pacific。

根據這一“解密”文件，美國總統特朗普2017年11月在越南舉行的APEC會議上講話時，美國還不存在一個系統的“印太戰略”。

特朗普政府的外交(2017—2021年)改變了特朗普政府之前歷屆美國政府創建、維持和加強的“自由主義國際秩序”(liberal international order)。(4)有關特朗普政府的外交政策對現存的“自由主義國際秩序”的影響，被概括為“自由國際秩序的終結”(The end of the liberal international order)。一些學者，如現實主義者John Mearsheimer(offensive realist)，面對“自由國際秩序的危機”，以為正好驗證了其長期對“自由國際秩序”的批評。客觀上，John Mearsheimer的論著(Mearsheimer, J.J., Bound to Fail: The Rise and Fall of the Liberal International Order. International Security, 2019.)為特朗普等攻擊“自由國際秩序”推波助瀾，起到“墻倒眾人推”的效果。John Mearsheimer在2019年攜其批評“自由國際秩序”的論著而訪問中國，居然受到中國國際關系學術界的“歡迎”。中國本來宣稱是“自由國際秩序”的最大受益者。“自由國際秩序”不等于“美國的世界秩序”(The American World Order)。從擁抱John Mearsheimer批評“自由國際秩序”的情況來看，導致“自由國際秩序”危機的驅動力也同樣來自中國。中國本來應該為”自由主義秩序的危機”而感到緊迫、焦慮，卻與這些不喜歡或者推倒“自由秩序”的力量一起合謀。這真是具有極大的諷刺。不過，在美國國內，諸如John J. Mearsheimer等的觀點，受到了長期研究和堅持“自由主義國際秩序”的學者，如艾肯伯力(Ikenberry, G. John, “The Next Liberal Order,” Foreign Affairs, June 9, 2020. )等人的有力反駁。在實踐者中，有人既要面對“自由秩序終結”的現實，一面又指出，自由秩序的恢復才是世界的希望。以色列前外交部長Shlomo Ben-Ami著有《戰爭傷疤，和平傷口：以色列與阿拉伯的悲劇》(Scars of War, Wounds of Peace: The Israeli-Arab Tragedy)，著有短評《自由外交的終結》(The End of Liberal Diplomacy)，見：Project Syndicate, 2021。然而，在“印太”問題上，特朗普政府的外交政策卻突出了“自由”(free)。這是特朗普外交政策自相矛盾性的表現。美國在特朗普政府期間為什么要大力推動“印太”？根據上述“解密”文件，即將下臺的特朗普政府自我表功，說“印太”戰略是特朗普政府最大的“外交政策遺產”，要求特朗普政府的繼任者拜登政府繼續這一戰略。2021年1月，美國拜登政府開始執政，不僅繼續，而且大為提升了美國的“印太”戰略。拜登政府在其國家安全委員會設立了前所未有的“印太協調員”(Indo-Pacific Coordinator)高級職位，任命奧巴馬政府期間(2009—2017年)“轉向亞洲”(pivot to Asia)的主要設計者、美國國務院主管東亞和太平洋事務的助理國務卿坎布爾(Kurt Campbell)出任首任“印太協調員”。[7]這一任命預示著拜登政府將進一步去除“亞太”、把美國的“印太”戰略推進到一個新的階段。坎貝爾橫跨美國頂尖外交政策智庫、美國政府部門，長期負責“印太”地區，熟悉“印太”事務。

美國的“印太”戰略是美國的軍事戰略。軍事是“印太”戰略的核心。2018年5月31日，美國國防部部長馬蒂斯(James Mattis)在夏威夷宣布，美軍太平洋司令部(U.S. Pacific Command，USPACOM)歷史性地更名為印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command，USINDOPACOM)。

特朗普政府不斷重申，否定該政府之前的歷屆美國政府，尤其是冷戰結束后的美國政府的一些核心外交政策。這一點非常明確地體現在經濟(貿易、投資、技術)領域。特朗普政府在其執政的第一時間退出了“跨太平洋伙伴關系”(TPP)，隨后用《美國墨西哥加拿大協定》(USMCA)取代了北美自貿協定(NAFTA)，盡管USMCA與NAFTA在內容上差別不大，但在原則上，特朗普政府取消了其中的“自由貿易”，屬于重大改變。與中國和歐盟等美國最大的“貿易伙伴”，居然發起了觸目驚心的、影響世界民生的“貿易戰”，幾乎到了退出1995年誕生的代表全球經濟治理重大進展的世貿組織(WTO)的地步。特朗普政府否定氣候變化，并退出聯合國主導的多邊的《巴黎協定》(The Paris Agreement)。這都是因為特朗普政府在美國國內以民族主義者(nationalists)的代表自居，反對全球主義(globalists)，認為全球治理(global governance)威脅美國主權。[8]特朗普的“去全球化”，主要是改變并終止了美國自1972年以來的與中國“接觸”(engagement)政策。[9]為了做到這一點，在地區層次，其使用的工具之一正是“印太”戰略。

從邏輯上，特朗普政府應該如同否定TPP、否定對華“接觸”等一樣否定奧巴馬政府關鍵的外交政策之“轉向亞洲”(pivot to Asia)。然而，事實是，他用轉向“印太”代替了“轉向亞洲”。當然，特朗普政府決定撤出美國在阿富汗的軍事和外交存在。2020年2月29日，美國政府與塔利班伊斯蘭武裝的代表在卡塔爾首都多哈正式簽署和平協議。此前，2014年12月，奧巴馬政府正式宣布結束美國的“阿富汗戰爭”。

在理解美國外交政策中的大戰略(grand strategy)、對亞洲政策和對華政策時，“轉向”(pivot)這個詞至關重要。奧巴馬的“轉向”似乎是“全面”(綜合)的。“跨太平洋伙伴關系”(TPP)在經濟上匹配了美國在政治和軍事上的“轉向”。特朗普政府的“印太”戰略，一直缺乏相應的經濟匹配，在與美國的貿易伙伴在經濟上關系全面緊張的狀態下，特朗普政府也不可能有“印太”經濟合作計劃。這是特朗普不同于奧巴馬的最大方面。奧巴馬政府的“轉向亞洲”，在經濟上最大的進展就是“跨太平洋伙伴關系”。(5)關于“Pivot to Asia”，中文文獻中一般翻譯為“亞太再平衡”。但這一翻譯并不準確，也離開其語境有點遠，沒有準確理解美國“大戰略”中的pivot。我的理解是，“Pivot to Asia”意味著把亞洲(包括太平洋)作為戰略重心。見：Kurt M. Campbell,The Pivot: The Future of American Statecraft in Asia, Twelve, 2016。奧巴馬政府發揮“領導”作用，在其下臺前的2016年，與“跨太平洋地區”的11個國家談成了TPP。不過，特朗普在競選時就表示了他的“振興美國”(MAGA)勢力與諸如奧巴馬政府代表的美國“全球主義”(globalism)勢力格格不入。[10]2017年1月20日，特朗普上臺的第一天，就退出了TPP。“沒有美國”的TPP，其他成員，尤其是貿易大國日本，只能另起爐灶，以保留TPP的談判成果，改名為“全面與進步跨太平洋伙伴關系”(CPTPP)，增減了原TPP的一些重要內容。這個改名不僅僅是名稱的變化，而是加上了兩個極其關鍵的“全面”(Comprehensive)和“進步”(Progressive)。正是這一修改，部分地回應了特朗普政府對TPP的反對，強調了貿易和投資領域的全球化帶來的一些社會問題。

三、澳大利亞和日本：“印太”的最早推動者

澳大利亞《2013年國防白皮書》(The Defence White Paper 2013)就認為澳是“印太”國家，要追求“印太戰略”。[11]“印太”被稱為澳大利亞的“新地區”。[12]澳大利亞的“印太”，是澳大利亞地區政策的一個重大修改、轉變。澳大利亞強調了自己是橫跨兩大洋的國家。澳大利亞經歷了從“亞太”到“印太”的轉變。[13]2017年以后，隨著特朗普政府不再堅持奧巴馬政府的“轉向亞洲”，澳大利亞堂而皇之地轉向“印太”，全面擁抱“印太”。[14]

與澳大利亞一樣，日本是“亞太”的主要提出者、支持者和推廣者之一，早在冷戰結束前的20世紀80年代，日本就主張“太平洋時代”。日本是最早實現從“亞太”到“印太”轉變的國家之一。

2016年8月，日本首相安倍晉三首先提出“自由開放的印度太平洋(FOIP)愿景”。[15]在安倍內閣期間，“自由開放的印太”是日本外交的關鍵詞之一。安倍執政下的日本儼然以FOIP的“領導國”(leadership)自居。特朗普政府下的美國對日本的“印太”發起國地位予以承認。2020年上臺的菅義偉內閣延續和強化了日本的“印太”外交政策。

日本在“印太”問題上的“領導”角色再次說明，并不是只有“霸權”的美國才是“領導國”。換句話說，國際“領導”并不是霸權國家的專利。大多數國家在國際體系(在全球和地區層次上)中在某個時期某個議題上都可以發揮領導作用。這是在研究“印太”問題時我們必須清楚的事實。這一事實不僅說明澳大利亞或者日本的國家自主性(即不是簡單依附于美日同盟或者美澳同盟上的)。澳大利亞、日本對“印太”的定義帶著他們各自國家的國際(在地區和全球層次)特征。

值得指出的是，日本、澳大利亞等的“印太”戰略，比起美國這樣的全球強國，其“中國因素”或者“對華考慮”來的更直接。而且正是中日關系或者中澳關系在進入21世紀以后長期存在的深層(結構和關系)問題導致了這些與中國在地緣上接近或者相對接近的國家為了對付中國而建構和實踐“印太”。他們比美國更有緊迫感。“印太”之起源在澳大利亞和日本而不是美國這一點，澳大利亞或者日本政客和外交官在國際場合經常提到，以強調其在“印太”構建中的“領導”作用或者對地區和平的“貢獻”。

澳大利亞和日本等國家都是中國的“周邊”國家。根據美國著名中國學專家蘭普頓(David M. Lampton)的觀察，中國與其“周邊”存在的問題，如中日問題，是中國與奉行國際干涉主義的美國關系惡化的一個原因。[16]他這句話也可以這樣說，中國“周邊”的國家行動者(state actors)，如日本，或者澳大利亞，因為與中國之間存在問題，就沖在為對抗中國而設立的“印太”戰略的前頭，相對地，美國則是被動地卷入“印太”。特朗普政府的美國接受了日本、澳大利亞等的“印太”構想和行動，并轉而帶領澳大利亞、日本，甚至聯合印度等，推進更大規模的“印太”戰略行動。

2021年1月27日，美國新總統拜登和日本新首相菅義偉舉行了電話會談。在這一電話外交中，美國強調了“美日同盟在自由和開放的印太地區的重要性”。[17]日本則要求“加強美國在印太地區存在的重要性”，表示兩國將合作“實現自由和開放的印太地區”。拜登肯定了“日本對美日澳印四國關系的貢獻，答應將提升這一關系”。[18]

2021年2月25日，日本首相菅義偉參加了日本國際問題研究所(JIIA)主辦的“第二屆東京全球對話”(the 2nd Tokyo Global Dialogue)。這次對話的主題是“印太地區的今天和明天：戰略格局的轉變與國際應對”(The Indo-Pacific of Today and Tomorrow: Transformation of the Strategic Landscape and International Response)。菅義偉表示日本將從戰略上(繼續)推進“自由開放的印太”(FOIP)，而日本外相茂木敏充(MOTEGI Toshimitsu)在講話中主要談到了日本推動的FOIP得到歐洲和亞洲國家的回應，日本將繼續推動其“自由開放的印太”外交。[19]

2021年4月16日，作為拜登政府接待的第一位外國領導人，日本首相菅義偉與美國總統拜登發表了《美日新時代全球伙伴關系》的聯合聲明。該聲明強調，美日同盟的中心任務是塑造“自由開放的印太”。[20]

四、四國磋商：各國“轉向印太”的第一波“戰略大合流”

在特朗普政府期間，美日澳印四國組成了外長和防長級的“四方安全對話”(quadrilateral security dialogue-QUAD)，討論“印太”地區的政治和外交、安全和軍事等問題。拜登政府上臺后即把“四方磋商”升級為領導人的峰會(The Quadrilateral Summit on the Indo-Pacific)，于2021年3月12日舉行了第一次(虛擬)四方峰會(QUAD Summit)，發表了《QUAD精神》的聯合聲明。[21]本文把QUAD稱作第一波在“印太”問題上的“戰略大合流”(strategic convergence)。不過，QUAD這個框架目前仍然并非是國際上不少人預期或者建議的“印太北約”(The Indo-Pacific NATO)或者“亞洲北約”(Asian NATO)。事實上，QUAD不是傳統的美國在“亞太”的“同盟系統”(alliance system)的擴大。QUAD假如說要轉變為同盟體系包括印度等國家，則面對著一系列具體問題。二戰后，美國在西太平洋地區難以組建、也沒有組建起類似北約的多邊條約為基礎的同盟體系。美國在過去不能在亞洲組建多邊同盟體系，(6)Victor D. Cha, “Powerplay: Origins of the U.S. Alliance System in Asia”, International Security, MIT Press,2010, 34 (3), 158-196.在今天，美國已經克服了組建亞洲地區多邊同盟體系的障礙了嗎？

QUAD也在尋求經濟合作，如美日在G7框架中力推與中國的“一帶一路”倡議“競爭”的“高質量基礎設施”等倡議。(7)七國集團(G7)在2021年6月12日于英國發表“重建美好世界”(B3W)為名的“全球基礎設施投資”倡議。這意味著有關國家意識到缺少經濟合作的QUAD終究難以達到其原初目標。如同QUAD難以成為多邊同盟體系，QUAD及其擴大也難以成為多邊經濟合作。美國在放棄了TPP之后沒有參加其他區域經濟合作(如RCPE等)。目前，拜登政府并未宣布或者有跡象表明要創設與QUAD配套的“印太”經濟合作計劃。[22]不過，拜登政府可能通過走新路，而不是重返現在叫做“跨太平洋伙伴或”或者“區域全面經濟伙伴”(RCEP)，而是談判多邊的“印太”地區“數字貿易協定”(Indo-Pacific digital trade agreement)，推動印太地區多邊經濟合作。(8)USTR, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/july/readout-ambassador-katherine-tais-meeting-australian-minister-trade-tourism-and-investment-dan-tehan.

五、印度、印度洋

印度與“印太”是一個有趣的議題。印度本來是印度洋國家。“四國磋商”讓印度進入“印太”。在特朗普政府之前，印度官方并沒有“擁抱”“印太”。蘇聯解體后，印度也在增加其在原蘇聯的中亞國家的影響力。印度尋求參加“上海合作組織”(以下簡稱“上合”)。2018年6月，在中國青島舉行的“上合”峰會上，印度成為“上合”的正式成員。與美日澳的合作是印度的另一方面，在戰略上“腳踩兩只船”。2015年2月，印度防務研究所(IDSA)在新德里舉行了其第17屆亞洲安全會議(The 17th Asian Security Conference)，主題是關于印度處理亞洲問題的方法。該會議的論文集《印度的亞洲途徑：戰略、地緣政治和責任》在2017年出版。(9)龐中英參加了第17屆亞洲安全會議，是該會議的主要發言人之一。該書見：https://idsa.in/system/files/book/book_indiaapprochasia_0.pdf。該書并沒有“印太”的內容。

不同國家的“印太”觀不同,其中的變數在于“印”。“印太”中的“印”至少有兩個含義，首先是指印度洋。印度洋當然不是印度的洋。非洲、西亞、南亞、東南亞的很多國家，澳大利亞等都是印度洋國家。如前述，澳大利亞認為其是印度洋國家。但印度洋的主體仍然是世界的公海，是“印度洋地區”(the Indian ocean region)，有密集的各種各樣的人類海事活動(maritime affairs)。其次是指印度。有的國家的“印太”中的“印”，主要指的是或者暗含的是“印度”，強調印度在新的叫做“印太”的全球地緣戰略沖突中的重要性。轉向“印太”的各國，都在加強與印度的關系。

截止目前為止，印度并沒有正式放棄其自獨立以來的不結盟(non-alignment)外交政策，卻實質性地在結盟。關于印度與美國的結盟，印度國內龐大的外交政策研究界，很正常地，是有不同意見的。印美同盟在未來不是沒有可能，但仍然有各種限制與美國結盟的因素。印度參加“四方磋商”并不意味著與美國、日本等結盟(alliance)。[23]印度在“上合”和QUAD之間左右逢源充分說明，印度外交政策仍然享有其自主性或者靈活性。受到原亞太地區充滿活力的經濟吸引，印度長期要求加入亞太經合(APEC)卻未果。然而，具有諷刺意味的是，印度得來全不費工夫。因為“印太”戰略的興起而事實上與原“亞太”聯系起來。印度之所以要加入APEC，是為了解決其“長期以來與全球經濟整合不夠的問題”。[24]目前軍事戰略性的“印太”，印度還不能當飯吃，這個QUAD不能給印度帶來明顯的經濟利益。另一方面，在其國內的“經濟民族主義”和其國外的“去全球化”(de-globalization)兩種力量的結合下，印度也不指望“印太”地區的經濟合作。所以，印度加入QUAD，也是政治、軍事的。印度沒有參加甚至從一開始就抵制在2015年中國正式啟動的“一帶一路”。[25]

六、法國、德國、歐盟

美歐關系(“跨大西洋關系”)在冷戰后本來存在著諸多問題。在特朗普政府期間，美歐關系增添了新的問題。例如，排斥多邊主義和全球治理的特朗普政府與歐盟的天生多邊主義性格和發誓要做全球治理的領導使歐美“三觀不合”。特朗普政府居然發起與歐盟的“貿易戰”，要求歐洲增加對北約的防務開支。[26]但是，與特朗普政府在諸多外交政策上沖突的歐盟國家卻對特朗普的“印太”主張有興趣。尤其是法國，在歐洲率先擁抱“印太”。法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)是歐洲談論“印太”和采取“印太”行動最早的。歐洲人知行“印太”，的確與日本的游說和特朗普政府的“壓力”有關。安倍政府通過訪問歐洲、接待來訪的歐洲人和參加G7等西方國家為主的多邊論壇，不斷向歐洲展示其外交政策項目“自由開放的印太”的價值。特朗普政府則要求歐洲國家也轉向“印太”，以策應美國。[3]但是，歐洲人對“印太”的興趣和決定轉向“印太”，主要還是其日益上升的“戰略自主”(strategic autonomy)使然。[27]

法國在印度洋與太平洋有領土，擁有900萬平方公里的專屬經濟區，在“印太”地區有近萬名駐軍。東南亞的中南半島，主要是越南等地，是法國前殖民地。2013年法國發表《國防與安全戰略白皮書》(White Paper on Defense and National Security)，就曾強調亞太對法國的戰略重要性。[28]《法國和印太安全》(France and Security in the Indo-Pacific)首發于2018年6月，并在2019年5月做了修改。自2015年以來，法國唯一航母戰斗群戴高樂號曾持續在印太尤其南海地區活動，巡航艦穿越臺灣海峽。2019年10月，法國首派駐其駐澳大利亞大使擔任“印太大使”。法國與日本在2019年6月馬克龍總統訪日時就“印太”問題的合作強調：航行自由、海事安全、氣候變化和生物多樣性，有質量的基礎設施。其他歐洲國家，也繼法國之后，對“四方磋商”做出了“積極”回應。[29]]

德國在世界上最大的貿易伙伴，包括中國、日本、印度、印尼等G20成員，在“印太”地區。德國聯邦政府于2019年9月1日發表了《印太指南：德國、歐洲、亞洲：共同塑造21世紀》(Indo-Pazifik-Leitlinien Deutschland-Europa-Asien:DAS 21. Jahrhundert Gemeinsam Gestalten)的報告。該報告是由德國外交部主持，德國國防部在這份跨部門文件的形成中也發揮了重要作用：“隨著亞洲的崛起，印太地區的政治與經濟權重與日俱增。該地區將成為塑造21世紀國際秩序的關鍵。”這里最值得注意的是，德國用“印太”來定義其“亞洲”。盡管也強調諸如“航行自由”(FON)等國際安全議題和重申維護德國在“印太”的利益，該報告卻更多地從“全球挑戰”的角度看“印太”，指出在應對全球氣候變化、新冠病毒等一系列人類在21世紀面對的根本挑戰上，“印太”是關鍵的。[30]

在成員國的推動下，擁有“共同外交和安全政策”(CFSP)的歐盟正在制定歐盟的“印太”戰略。[31]歐盟的“印太”與美國和日本等不同。這種不同，人們往往誤讀。要正確地理解歐洲的“印太”觀，認識歐盟是什么很重要。歐盟是“統一的多樣性”(united in diversity)(10)見：https://europa.eu/european-union/about-eu/symbols/motto_en。,即目前由27個成員國組成的“全球行為體”(global actor)。歐盟早已不是一般的地區組織，是超國家的，在走向真正的歐洲聯盟。歐盟的“印太”戰略也體現了這種復合性，是“全面的地區合作日程”。(11)Lu Yang, “The THE EU'S INDO-PACIFIC STRATEGY: A MULTIPLE AND COMPREHENSIVE REGIONAL COOPERATION AGENDA”, The Antalya Diplomacy Forum, August, 2021, https://antalyadf.org/wp-content/uploads/2021/07/The-EUs-Indo-Pacific-Strategy-A-Multiple-and-Comprehensive-Regional-Cooperation-Agenda.pdf.

七、英國

自2016年6月歷史性的全民公投決定脫歐(BREXIT)以來，英國就開始使用“全球的英國”(Global Britain)的口號。2017年1月，英國首相特蕾莎·梅(Theresa May)發表“全球的英國”正式講話，就“脫歐”后的英國在世界上的作用發表了12點策略。[32]英國“重返印太”(tilt to the Indo-Pacific)是“全球的英國”的中心內容。[33]

英國與“印太”歷史淵源深刻。在軍事上，1971年4月，英國與澳大利亞、新西蘭、馬來西亞和新加坡簽署了“五國防務協定”(Five Power Defence Arrangements , FPDA)。直到今天，這一協定仍然是英國最為重要的國際軍事伙伴關系之一。[34]

“英美特殊關系”在“印太”框架下更新。美國(特朗普政府)國防部2021年1月19日發布的消息稱，美國代理國防部長克里斯托弗·米勒和英國國防大臣本·華萊士共同簽署了由英國海軍伊麗莎白女王號航母(Queen Elizabeth)領銜的2021年航母打擊群部署聯合聲明。根據兩國聲明，美海軍“蘇利文”號導彈驅逐艦和裝備F-35B戰機的美海軍陸戰隊第211戰斗攻擊中隊，參與“伊麗莎白女王”號的首次部署。[35]伊麗莎白女王號(HMS Queen Elizabeth)是英國迄今最大、最先進的航母打擊群(Carrier Strike Group)，也是自2010年皇家方舟號(HMS Ark Royal)退役后，英國皇家海軍建造的首艘航母，作為未來英國海軍的遠洋主力。[36]

2021年5月，伊麗莎白女王號航母打擊群離開英國，抵達印度洋后，與印度海軍舉行了聯合演習。抵達南中國海后，與泰國、新加坡等海軍聯合演習，沒有進入中國領海。不過，由于新冠疫情全球大流行，英國航母群這次“印太”行不得不多次更改航程，于2021年8月6日抵達美國在關島的基地。(12)自英國政府官網，見：https://www.gov.uk/。

英國與“印太”的主要推動者之一日本的合作在持續和擴大。2021年2月3日，為加強雙邊和在全球、地區的外交與軍事合作，英國政府和日本政府以視頻會議方式舉行了第4次外長和防長磋商(4th Japan-UK Foreign and Defence Ministerial Meeting, 2+2)。英日雙方再次確認和承諾，兩國都是“海事國家”(Maritime Nations)和在“印太”的國家行動者(stateactors)，共同致力于“自由與開放的印太”。日本歡迎英國加入“全面與進入跨太平洋伙伴關系”(CPTPP)。[37]2021年6月，英國加入CPTPP的談判正式開始。(13)自英國政府官網，見：https://www.gov.uk/。

總之，英國已經展現了其“印太”戰略的軍事和經濟兩大方面。

八、印尼、新加坡和東盟

一體化的地區組織的存在和作用仍然是當代世界的一大特征。歐盟和東盟是這樣的一體化地區組織的兩個代表，一個在歐洲，一個在亞洲。上面我們提到了法國、德國和歐盟，現在看印尼、新加坡和東盟。

印尼是“印太”中又一個帶有“印”字的國家。當人們聚焦印度時，往往忽略了印尼。印尼在東南亞和東盟中的戰略重要性，毋庸置疑，無需贅述。

如同印度洋不是印度的洋，印度洋也不是印尼的洋。印尼也是印度洋國家。

印尼現任總統佐科(Joko Widodo,Jokowi)在2014年上臺，2019年連任成功。因應世界各國紛紛“轉向印太”，佐科提出并繼續印尼的“全球的海事樞紐”(global maritime fulcrum，GMF)戰略。(14)國內多把印尼總統佐科的這一口號翻譯為“全球海洋支點”。這個翻譯是有錯誤的，原因在于，maritime主要指的是“海事”。“海事”與“海洋”有重要差異。其次，fulcrum確實是“支點”，但是，印尼并不是“點”，而是“面”，是世界“最大的群島國家”。所以，我建議翻譯為“全球海事樞紐”。

2017年以來，印尼設立年度舉行的“雅加達地緣政治論壇”( The Jakarta Geopolitical Forum)。由印尼國家復興學院(National Resilience Institute，Lemhanas)主辦，退休陸軍將軍、國家復興學院院長(省長)Agus Widjojo主持。這一論壇的主題是“印尼與印太”。本文作者受邀為該論壇主講者之一，參加了“第二屆雅加達地緣政治論壇”，有機會與印尼外長蕾特諾(Retno L. Marsudi)交談。該論壇的主題是“規劃地緣政治的未來”(Mapping the future of geopolitics)。蕾特諾在論壇開幕式上的講話，強調了印尼是典型的“印太”地區國家，她的政府以推動“全球的海事樞紐”為主要使命。

在這次會議上，來自澳大利亞的印尼問題專家薩姆比(Natalie Sambhi)的發言是非傳統的。[38]她討論了澳大利亞、印尼、印度在“印太”的重要性，呼吁“超越”大國對抗的地緣政治算計，建議印尼不要在幾個世界的“次級地區”(sub-regions)之間充當“支點”，即不要對“全球海事樞紐”(global maritime fulcrum)做傳統地緣政治的理解。薩姆比強調了氣候變化、第四次工業革命、人工智能對印尼和印太的挑戰，認為這些新興挑戰才是人們應該關注的重點。她認為，世界實際上已經發生了巨大轉型，而且今后繼續在大轉型中，建議“印太”地區各國簽署《印太條約》，實現“人道”的“印太治理”(Human Indo-Pacific Governance)。[39]

在人口、面積等許多方面，印尼都是東盟10國中最大的。東盟成立于1967年，其秘書處設在印尼首都雅加達。佐科政府的“印太”觀，影響了東盟在“印太”上的政策取向。東盟在2019年提出的、受到美國和“四方磋商”等密切關注的重要文件《關于印太的東盟愿景》(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)，大體與佐科政府的“印太”戰略一致。

《關于印太的東盟愿景》指出：“東盟領導人同意進一步討論這個叫做《關于印太的東盟愿景》的、以加強東盟為中心的地區架構的倡議”，“東盟中心性作為基本原則”(ASEAN Centrality as the underlying principle)。本文認為，該報告在這里強調的“東盟中心性”，可以解讀為東盟的集體領導力，即地區組織的領導力。該報告沒有否定“亞太”，而是把“亞太”與“印度洋地區”“印太”并列( Asia-Pacific and Indian Ocean regions or the Indo-Pacific.)。該報告沒有說要從“亞太”到“印太”轉變，而是強調了過去幾十年，東盟在“亞太”“印度洋地區”“印太”都具有的戰略重要性。在強調“印太”的“包容性”(inclusiveness)后，該報告不失時機地自我定義東盟的作用：東盟是所有這些“地區”組成的“印太”的一個“誠實的中介”(an honest broker)。[40]

縱觀《關于印太的東盟愿景》，東盟實際上只確認了“印太”的形式，而其內容則與目前的東盟毫無二致。也就是說，東盟愿意用“印太”這個“新瓶”裝東盟在東南亞和世界上的作用這杯“舊酒”。

新加坡是世界上獨特的“小強國”(small power)。有人把新加坡比作以色列。“印太”中的新加坡是值得研究的課題。與印尼等東盟國家一樣，新加坡也在逐步從“亞太”轉到“印太”，但卻體現了新加坡特征。新加坡也堅持其在“印太”的某種“中心”位置，截止目前為止，婉拒了在美國和中國之間“選邊”的壓力。李顯龍在倫敦為總部的國際戰略研究所(IISS)第18屆香格里拉對話的演講中談到了困擾著每個東盟成員國領導人的“選邊困境”。(15)龐中英受邀參加了第18屆新加坡香格里拉對話(2019年5月31日到6月2日)。引文來自新加坡原駐美大使、現新加坡巡回大使、新加坡東南亞研究所主席陳慶珠教授2020年7月15日在“新加坡政策研究所—納丹系列講座”的演講，這樣評論李顯龍2019年香格里拉對話的開幕詞。見：新加坡《聯合早報》2020年7月21日。而李顯龍在《外交》上的文章，是他關于“選擇”問題的進一步論述。他提供了這一“選擇”問題的答案：“新加坡是東南亞國家中唯一以華人為主體民族的多民族國家。”“亞太國家不希望被迫在中美之間選邊站隊。它們想要與中美兩國都保持友好關系。它們承受不起疏遠中國的代價，其他亞洲國家也會盡力不使任何單一爭端破壞了它們與北京的整體關系。同時，亞洲國家視美國為在本地區擁有重要利益的常駐強權。”[41]

目前，美國和歐盟不再是中國最大的貿易伙伴，中國最大的貿易伙伴變成東盟。(16)在東盟成為中國最大的貿易伙伴前，美國和歐盟(包括英國)是中國最大的貿易伙伴。2020年第1季度，新冠疫情爆發初期，東盟作為一個整體，取代歐盟，就已經是中國最大的貿易伙伴。在2020年11月20日舉行的第23次中國—東盟(10+1)領導人視頻會議上，中國政府總理李克強宣布，“東盟已成為中國第一大貿易伙伴”。這一點也許在討論“印太”問題時十分重要。由于中美經濟關系在“去全球化”(deglobalization)和人員、科技等方面“脫鉤”(decoupling)；由于中歐經濟關系的不確定性，中美和中歐經濟關系可能出現長期下降的趨勢，東盟對中國的重要性可能持續上升。這當然反映了歷史的一個根本趨勢，即區域化(regionalization)并沒有弱化，反而在全球化受到削弱的情況下重新得到強加。歷史上，每次全球層次的國際合作遭到弱化或者不起作用，往往是地區層次的國際合作有所加強。東盟主導區域全面伙伴關系協定(RCEP)，而中國是RCEP中最大的經濟體。所有RCEP成員的最大貿易伙伴都是中國。不包括印度的RCEP的成立意味著“區域化”在一個縮小的“亞太”的繼續。

根據2008年通過的《東盟憲章》(ASEAN Charter)，從2015年正式開始，東盟致力于建設地區共同體(包括東盟經濟共同體)。如同“印太”，最初的東盟是政治的和戰略的，并不具有經濟(市場)上的意義。然而，從20世紀60年代誕生的“東南亞國家協會”演變為今天的東盟經濟共同體，走了從政治到經濟的路徑。

東盟從政治到經濟的演變經驗，也許對“印太”成為一個跨區域的全面經濟伙伴關系(The Comprehensive Indo-Pacific Partnership，CIPP)具有重要啟示。如果要避免“印太”沖突，“印太全面伙伴關系”是必要選擇。如果東盟等推動“印太伙伴關系”，有助于化解“印太”沖突。

九、中國與“印太”

在上述幾乎具有全球性的轉向“印太趨勢”中，中國是他們轉向“印太”的主要動因和目標。中國是繞不開的“印太”問題。前述英國皇家國際問題研究所在比較研究各國的“印太”戰略時，就包括了“中國的印太戰略、感知和伙伴關系”。[42]

從中國的角度，中國難道僅僅是看著別人轉向“印太”來對付自己的嗎？中國難道僅僅是對他者的轉向“印太”做一些反應，如批評、反對、不在乎、不看好，甚至忽視、藐視？中國難道正在形成與轉向“印太”勢力作為一個整體的國際對抗或者國際沖突？

在這個從“亞太”到“印太”的轉變時代，我們先看一下中國到底已經做了什么。

中國在2013年發起“一帶一路”倡議。從轉向“印太”的角度看，其實，“一帶一路”倡議是中國的未雨綢繆，是本身不叫“印太”的中國“印太”戰略。因為“一帶一路”的主要構成不是大陸意義上的“絲綢之路經濟帶”，而是海洋意義上的“21世紀海上絲路”。海上絲路覆蓋的或者涉及的主要區域正是廣闊的太平洋和印度洋。中國宣布“21世紀海上絲路”的地點是“印太”國家的印尼。2013年10月3日，習近平主席在對印尼進行國事訪問期間首次提出共建“21世紀海上絲綢之路”的倡議。2015年3月，中國政府多個部門聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。2017年5月，中國在北京舉行了首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇。從這幾個時間節點上看，“一帶一路”倡議的時間比“四方磋商”要早得太多。

“亞太”是包括中國的。中國是亞太經合組織(APEC)的成員。在2011年以前，有基于APEC的“亞太經濟一體化”嘗試，甚至還有形成“亞太共同體”(APC)的建議。但是，這些嘗試或者建議并沒有成功。2011年以后，美國奧巴馬政府發起不包括中國的“跨太平洋伙伴關系”(TPP)。“一帶一路”的正式出現(2015年)與TPP談判結束(2016年)的時間大體一致。今天看來，這樣兩個方向相反的事件代表了一個當代歷史的轉折點：以中美合作為主的“亞太”大合流(Asia-Pacific great convergence)居然改變為中美對抗的“印太”大分流(Indo-Pacific great divergence)。

中美關系十年起伏(2011—2021年)期間，中國加強了與東盟之間的關系。

還有一個容易被忽略的重要發展是中俄“戰略協作伙伴關系”和中俄合力推動的“上海合作組織”(SCO)在這段時間的擴員。

幾乎所有的世界事務都是復合的。根據本文第一部分的分析，并不是所有轉向“印太”的國家都如同美國那樣放棄“接觸”中國而轉向排斥中國的。即使是“四方磋商”，其公開旗號也包括“開放”。而有的國家，如印度，則明確宣稱“印太”的核心原則除了“自由”“開放”，應該加上“包容”。原則上，“包容”意味著包括中國，因為中國也是“印太”國家。印度總理莫迪(Narendra Modi) 在前往青島參加上合組織峰會前在新加坡舉行的香格里拉對話上明確要求“印太”不僅是“自由和開放”，而且要“包容”，而且是“包容全部”(all inclusive)，主張“印太”包括中國。[4]2021年3月12日發表的《四方磋商精神》的聯合聲明，至少兩次提到“包容”。[43]這是印度領導人要求該文件加入的“原則”。這是印度莫迪政府對美、日、澳堅持的“自由開放的印太”(FOIP)的最重要修改，暴露了“四方磋商”內部對待“中國問題”的一個重要差異。

如果超越地緣政治問題，考慮到全球挑戰，在應對印太地區的全球性問題上，如氣候變化，歐洲國家轉向“印太”也是為了加強與印度和中國等在應對全球挑戰上的合作。

在“印太”問題上，中國站在十字路口：是推出自身的“印太”政策，重申和平發展的總體目標，還是與一些戰略上轉向“印太”的勢力，尤其是美國等構成對抗和沖突？

十、“印太”的未來

“印太”充滿了大的不確定性。比較研究參與“印太”的主要攸關方表明，各方的“印太”戰略存在差異。差別不同的“印太”戰略之間的互動將決定“印太”格局的未來。本文采用情景分析(scenario analysis)討論“印太”的未來。

1、前景一：沖突的“印太”

與原“印太”不同，“印太”代表了沖突。“四國磋商”進一步演化為新型戰略同盟，更加針對中國，在美國和中國之間爆發“新冷戰”(the New Cold War)，經濟上和科技上中美“脫鉤”，“印太”在分裂成兩大經濟集團，“一帶一路”在海洋方面困難重重，美中之外“印太”國家不得不“選邊”，有的則再度“不結盟”。這種對抗和沖突持續一段時間，長期存在的地區“熱點”問題引發局部的新型地區大戰并波及到全球。

2、前景二：合作的“印太”

如同原“亞太”，“印太”也以合作為主。前述歐盟就選擇了“印太”合作。至于東盟，一直是區域合作的力量。東盟居間促進“印太”合作。世界經濟論壇(WEF)于2020年1月22日舉行了題為“印太大賽”(The Great Indo-Pacific Race)的討論。[44]這一標題很好地描述了目前爭先恐后的轉向“印太”的各種力量。世界經濟論壇創始人和主席施瓦布在推動他的“攸關方主義(stakeholderism)。[45]這是一個值得注意的構筑未來世界秩序的思想。在“印太”地區構建“攸關方主義”為基礎的新型合作，即如此眾多的“印太”攸關方，按照“開放”和“包容”的原則，塑造“印太攸關方體系”，即“印太秩序”。

3、前景三：“印太全面伙伴關系”(CIPP)

這也是朝著把“印太攸關方體系”塑造為一種類似RCEP或者CPTPP那樣的“區域全面伙伴關系”。其中，“全面”和“伙伴關系”是關鍵。

在經濟上，“印太”仍然沒有打通“印”和“太”，缺少配套的經濟(貿易和投資以及技術)安排。但這并不意味著今后不會出現一個打通“印”和“太”的“伙伴關系”安排。從長期看，“印太”有可能組成一個這樣的經濟體系。目前的RCEP和CPTPP盡管本質上是縮水的“亞太”的，其實也可以看作某種“印太”區域經濟合作，可以是未來CIPP的基礎。RCEP本來是包括印度的，但是，印度在2019年第3屆RCEP峰會上退出了RCEP，在2020年第4次RCEP峰會上沒有簽署RCEP。但是，東盟和日本等為了“平衡中國”，在RCEP最終協議中為印度重返RCEP做了法律上的安排，RCEP其他成員，包括中國，沒有反對并同意了關于印度在RCEP中的未來地位。[46]美國是東盟的正式“對話伙伴國”。美國也在東盟有大使。東盟與美國之間召開“東盟加美國”(10+1)的對話。作為東盟對話伙伴國，美國是有資格參加RCEP的。2020年11月20日，在APEC經濟領導人會議(APEC峰會)上，中國領導人已經明確表示“積極考慮”加入CPTPP，盡管中國尚未正式申請加入CPTPP。

4、前景四：印太大會

這是一種正式的、高級的制度安排，如同聯合國氣候變化治理大會(UNFCCC)，目的是進行包括所有攸關方在內的大談判，以達成正式的協定或者條約，建立輪值的或常設的正式機構(Conferences of the Parties, COP)，以解決大(根本)爭端、沖突、戰爭等問題，為各方的共存和發展創造秩序。這樣的會議一旦建立，就不是短期內能完成的，過程不是順利的，而肯定是曲折的。對有雄圖大志的各國政治領袖來說，建立“印太大會”是化解由于“印太”帶來的大沖突的根本方法。

5、前景五：印太協奏

協奏是為了長期(例如一個世紀那樣長的百年)和平，是一種締造區域和世界的秩序以及治理的過程。參加協奏的各方不一定互為盟友或者伙伴，而恰恰是因為互為競爭和沖突的對手、甚至是互為死敵。(17)美國外交關系協會主席Hassan大使(Richard Haass)和喬治敦大學教授庫普錢( Charles Kupchan)兩位著名學者在《外交》雜志3—4月號發表《全球時代的新大國協奏》，2021，見：https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2021-03-23/new-concert-powers。庫普錢是龐中英參加的德國法蘭克福和平研究所(HSFK/PRIF)《大國多邊主義和預防大戰：爭論21世紀的大國協奏》重大國際合作研究項目(2011—2016年)的美國學者代表。見：https://www.routledge.com/Great-Power-Multilateralism-and-the-Prevention-of-War-Debating-a-21st-Century/Muller-Rauch/p/book/9780367594350。不過，他們的文章發表后，有一些美國學者不同意其看法，見：NicuPopescu, Alan S. Alexandroff and Colin I. Bradford, “An Old Remedy Won’t Help Today’s Troubled Global Order”, Foreign Affairs, May 11, 2021, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-05-11/case-against-new-concert-powers。“印太”協奏，是美國以及“四方磋商”和中國之間，以及介于中美之間的歐盟和東盟之間的協奏。協奏是目標，為了和平發展，確立這樣的目標；協奏是過程，如同有著曲折而激烈沖突內容的協奏曲；協奏是結果，若是發生這樣的結果，化解了沖突，參與協奏的，都如釋重負，甚至感動不已。21世紀的“印太協奏”(Concert of the Indo-Pacific)是為了“印太”地區在21世紀的和平，是“印太”各種攸關方之間從沖突到合作的過程。如何走向“印太協和”？可能會有復合路徑：在“印太”，存在著東盟(ASEAN)、東亞峰會、APEC、上海合作組織(SCO)、四國磋商(QUAD)等和香格里拉對話(The IISS Shangri-La Dialogue)等經受了“冷戰后”時期的各種各樣的多邊平臺，這些均可以在締造“印太協奏”中被整合。

1815—1914年之間逐步形成的“歐洲協奏”，是歐洲“百年和平”( the“hundred years’peace”)的根源。(18)“百年和平”主要來自Karl Polanyi,The Great Transformation: the political and economic origins of ourtime, 1st Chapter, 1944. “歐洲協和”是最早的全球治理，即是今天全球治理的起源，見： Power in Concert: The Nineteenth-Century Origins of Global Governance.By Jennifer Mitzen,Chicago, University of Chicago Press,2013. “百年和平”是秩序和共同體締造的過程，見：MarttiKoskenniemi and Bo Str?th (eds.), Creating Community and Ordering the World: The European Shadow of the Past and Future, 2014.http://www.helsinki.fi/erere/pdfs/erere_final_report_2014.pdf。最近的一些研究討論了“印太”爆發世界大戰的可能。“修昔底德陷阱”討論了中美之間的戰爭。(19)Allison, Graham. Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap?Houghton Mifflin Harcourt, 2017.但關于中印之間的戰爭目前還沒有類似概念或者理論來表達。

十一、結論：走向“印太協奏”？

關于到底什么是“印太”，關于各國和國家集團“印太”戰略之間的差異，關于為什么要發生從“亞太”到“印太”的轉變，關于這種轉變的地緣政治和地緣經濟后果，關于“印太”與未來全球的世界秩序或者世界無序，我們仍然所知不多，未知卻很多。

各國官方發表的“印太”戰略和實際推動、執行的“印太”政策，存在著各種差異。人們可能過于注意美國的“印太”，而忽略了其他國家和國家集團的“印太”。對有的國家，轉向“印太”并不意味著放棄原來的“亞太”。

“印太”的興起也許是21世紀最大的地緣戰略變動。治理“印太”沖突并非易事。本文首次提出了“印太協奏”的治理方案，以預防未來的“印太”沖突。