國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的角色定位與提升路徑研究*

房 旭

(浙江工商大學(xué) 法學(xué)院， 浙江 杭州 310018)

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院將海洋事業(yè)提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。黨的十八大報(bào)告明確提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，十九大報(bào)告進(jìn)一步指出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”目前，我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐不斷加快，取得了階段性成就。與之前有關(guān)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的表述不同，黨的十九大報(bào)告提出“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”要求，重點(diǎn)在于“加快”二字，即提高海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)效率。海洋強(qiáng)國(guó)是一個(gè)抽象概念，什么是海洋強(qiáng)國(guó)、如何建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)等，可謂見仁見智。多年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)內(nèi)涵進(jìn)行了深入探討和研究。西方的海洋強(qiáng)國(guó)多以馬漢的“海權(quán)論”為理論基礎(chǔ)，以發(fā)展海上武裝力量為中心，取得制海權(quán)，控制海洋和控制世界。我國(guó)大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為海洋強(qiáng)國(guó)涵蓋軍事、科技、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略等多個(gè)方面，強(qiáng)調(diào)海洋強(qiáng)國(guó)內(nèi)涵中的和諧成分和積極因素。[1](P3)事實(shí)上，海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)是動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)性工程，既需要科學(xué)的理論指導(dǎo)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)實(shí)踐，又應(yīng)當(dāng)客觀評(píng)估海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)成效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并補(bǔ)齊海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的短板，使海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)事半功倍。

國(guó)內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究多集中于定性分析，符合我國(guó)國(guó)情、順應(yīng)國(guó)際海洋形勢(shì)、可用于指導(dǎo)和評(píng)估我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)成效的定量研究成果較少。國(guó)外也鮮有海洋強(qiáng)國(guó)的定量研究成果，“國(guó)際社會(huì)并不存在海洋強(qiáng)國(guó)的具體指標(biāo)及基本特征，也無(wú)統(tǒng)一規(guī)范海洋強(qiáng)國(guó)的定義或概念。”[2]殷克東、方勝民兩位學(xué)者基于相關(guān)理論和原則，提出了海洋經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力、海洋科技綜合實(shí)力、海洋產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、海洋資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展能力、社會(huì)發(fā)展水平、海洋軍事實(shí)力、海洋外交實(shí)力、海洋事務(wù)調(diào)控管理水平等海洋強(qiáng)國(guó)指標(biāo)。[3](P1)金永明教授認(rèn)為:“我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的基本指標(biāo)，主要包括：海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，海洋科技先進(jìn)，海洋生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，擁有構(gòu)建和完善海洋制度及體系的高級(jí)人才隊(duì)伍，先進(jìn)的管理海洋問(wèn)題或事故的能力，以及強(qiáng)大的海上國(guó)防力量。”[2]

國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的這些指標(biāo)對(duì)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)實(shí)踐具有重要的指導(dǎo)和評(píng)估意義，但就當(dāng)下我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)立足的國(guó)內(nèi)環(huán)境和面臨的國(guó)際形勢(shì)而言，這些指標(biāo)尚存不足，略顯“過(guò)時(shí)”。首先，未能凸顯當(dāng)下我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)，不能為新時(shí)期我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)提供明確的方向。海洋強(qiáng)國(guó)是一個(gè)歷史范疇概念，不同時(shí)代的海洋強(qiáng)國(guó)有不同的特征。經(jīng)過(guò)前期實(shí)踐累積，我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新階段，今后加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)需要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，有的放矢。當(dāng)代國(guó)際海洋秩序的演進(jìn)呈現(xiàn)以國(guó)際海洋法為工具和載體的和平特征，因而國(guó)際海洋規(guī)則制定能力對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)具有重要意義。其次，未能闡明今后我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的優(yōu)先事項(xiàng)，降低對(duì)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的重視程度。正如我國(guó)學(xué)者所言：“學(xué)界雖然重視對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的探討，卻少見對(duì)國(guó)家在國(guó)際海洋秩序構(gòu)建中的造法角色與功能進(jìn)行專門分析?！盵4]最后，未能揭示全球海洋治理法治化背景下海洋綜合實(shí)力與國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)頂層設(shè)計(jì)有失偏頗。

雖然我國(guó)正在加大參與國(guó)際海洋規(guī)則制定的力度，但現(xiàn)行國(guó)際海洋規(guī)則中的“中國(guó)智慧”甚少，在推動(dòng)國(guó)際海洋規(guī)則制定、修改、解釋等方面未取得實(shí)質(zhì)性突破。我國(guó)尚未在全球海洋治理進(jìn)程中設(shè)置能夠引起國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的海洋議題，也未就應(yīng)對(duì)全球性海洋問(wèn)題提出國(guó)際社會(huì)普遍接受的操作方案。從參與國(guó)際海洋規(guī)則制定的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)在國(guó)際海洋規(guī)則制定方面沒(méi)有主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)，缺乏強(qiáng)大的國(guó)際海洋規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，由此導(dǎo)致的被動(dòng)局面尤為突出。反之，如果我國(guó)能在國(guó)際海洋規(guī)則制定中發(fā)揮主導(dǎo)作用，就可以在把握海洋規(guī)則的制定權(quán)與海洋秩序的主導(dǎo)權(quán)上占得先機(jī)，爭(zhēng)取到更多的海洋權(quán)利與制度利益。鑒于此，本文立足我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的國(guó)內(nèi)環(huán)境和國(guó)際形勢(shì)，提出“提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力是當(dāng)代海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)”，并從海洋強(qiáng)國(guó)的歷史之維和海洋強(qiáng)國(guó)的法治之維兩個(gè)方面進(jìn)行證成，最后提出可行的學(xué)理建議。在理論層面，本研究可豐富海洋強(qiáng)國(guó)理論體系；在實(shí)踐層面，可促進(jìn)涉海實(shí)務(wù)部門重視提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力，加快我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)進(jìn)程。

二、國(guó)際海洋規(guī)則制定能力之意涵

在無(wú)政府的平權(quán)型國(guó)際社會(huì)，國(guó)際規(guī)則主要通過(guò)主權(quán)國(guó)家的談判協(xié)商或共同實(shí)踐的方式形成。由于國(guó)家綜合實(shí)力、參與國(guó)際規(guī)則制定的意愿和能力不同，各國(guó)影響國(guó)際規(guī)則內(nèi)容的能力也不相同。國(guó)際規(guī)則往往更多體現(xiàn)那些能夠主導(dǎo)規(guī)則制定的國(guó)家意志，也更有利于維護(hù)這些國(guó)家的利益。在實(shí)踐中，爭(zhēng)奪國(guó)際規(guī)則制定權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮。

(一)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力：對(duì)國(guó)際海洋規(guī)則內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的能力

國(guó)際規(guī)則是一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延寬泛的概念，與國(guó)際原則、國(guó)際規(guī)范、國(guó)際制度等相關(guān)概念既有聯(lián)系，又有區(qū)別。在國(guó)際法領(lǐng)域，條約和國(guó)際習(xí)慣是國(guó)際法的主要淵源，兩者當(dāng)然屬于國(guó)際規(guī)則范疇。國(guó)際原則、國(guó)際規(guī)范、國(guó)際制度具有抽象性特征，需要制定具體的國(guó)際規(guī)則加以實(shí)施，國(guó)際規(guī)則是國(guó)際原則、國(guó)際規(guī)范、國(guó)際制度的實(shí)施“工具”。[5]有學(xué)者將國(guó)際規(guī)則分為廣義國(guó)際規(guī)則和狹義國(guó)際規(guī)則，狹義國(guó)際規(guī)制是指對(duì)國(guó)家國(guó)際交往行為具有約束力的指令性規(guī)定，而廣義國(guó)際規(guī)則除了指令性規(guī)定之外，還包括國(guó)際原則、國(guó)際規(guī)范以及制度性安排。因此，可將國(guó)際規(guī)則進(jìn)一步界定為“對(duì)世界各國(guó)國(guó)際行為和國(guó)際互動(dòng)有約束力的規(guī)定、原則、規(guī)范和制度”。[5]

國(guó)際規(guī)則制定能力是指“制定”上述“規(guī)定、原則、規(guī)范和制度”的能力。但是，“制定”的表現(xiàn)形式不限于在正式的“立規(guī)”場(chǎng)合、依據(jù)法定的“立規(guī)”程序，形成新的國(guó)際規(guī)則的創(chuàng)制過(guò)程。國(guó)際社會(huì)并無(wú)統(tǒng)一、權(quán)威的國(guó)際規(guī)則制定機(jī)構(gòu)和制定形式，國(guó)際規(guī)則是國(guó)際社會(huì)成員共識(shí)的產(chǎn)物，具有靈活、多樣的形成方式。除了國(guó)家之間的談判協(xié)商，國(guó)家實(shí)踐、單邊行動(dòng)、國(guó)際組織決議、國(guó)際規(guī)則的解釋和適用等，也能形成新的國(guó)際規(guī)則或者賦予既有國(guó)際規(guī)則新的內(nèi)涵。國(guó)際規(guī)則的“制定”可表現(xiàn)為創(chuàng)制、承認(rèn)、解釋、適用、修改、廢止等對(duì)國(guó)際規(guī)則內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的諸種形式，所以筆者從廣義上將國(guó)際規(guī)則制定能力界定為對(duì)國(guó)際規(guī)則內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的能力。顧名思義，國(guó)際海洋規(guī)則制定能力是指對(duì)國(guó)際海洋規(guī)則內(nèi)容產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的能力。

(二)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力形成的基本邏輯

制定國(guó)際規(guī)則不同于國(guó)內(nèi)立法，平權(quán)型國(guó)際社會(huì)沒(méi)有統(tǒng)一的“立法”“執(zhí)法”“釋法”機(jī)構(gòu)，一項(xiàng)規(guī)則的“國(guó)際化”取決于國(guó)際法主體的接受以及是否將其作為行為指引。因此，國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的核心在于海洋規(guī)則本身的“質(zhì)量”，兩者呈正相關(guān)關(guān)系。在某種意義上，海洋規(guī)則的“質(zhì)量”也是國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的表現(xiàn)形式和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在本質(zhì)上，國(guó)際海洋規(guī)則是有影響力、說(shuō)服力的觀念構(gòu)建的產(chǎn)物，因而國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的形成受到內(nèi)部條件和外部條件的雙重影響。內(nèi)部條件是指國(guó)際海洋規(guī)則的創(chuàng)制能力，相較而言，外部條件是指國(guó)家的整體實(shí)力和海洋領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)制能力是國(guó)際海洋規(guī)則“質(zhì)量”的決定性因素，由強(qiáng)大的邏輯說(shuō)服力、公正的價(jià)值理念、科學(xué)依據(jù)和實(shí)證材料等決定。[6]在創(chuàng)制過(guò)程中，創(chuàng)制主體需要考慮海洋規(guī)則是否凝聚共識(shí)、協(xié)調(diào)利益沖突以及具有可操作性等問(wèn)題。國(guó)家的整體實(shí)力和海洋領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)可以擴(kuò)大創(chuàng)制能力的影響力，推動(dòng)被創(chuàng)制的海洋規(guī)則的“國(guó)際化”乃至“全球化”，成為國(guó)際海洋規(guī)則變革的引領(lǐng)者和重要參與者。由此可見，國(guó)際海洋規(guī)則制定能力受創(chuàng)制能力、整體實(shí)力和領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)等多種因素影響，創(chuàng)制能力是國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的必要條件，整體實(shí)力和領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)可以進(jìn)一步促進(jìn)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的提升。[5]

(三)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力與海洋綜合實(shí)力的關(guān)聯(lián)性

國(guó)際規(guī)則制定能力的本質(zhì)是影響國(guó)際規(guī)則內(nèi)容的能力，而能否影響取決于一國(guó)的主張是否能被其他國(guó)家認(rèn)可、接受。當(dāng)然，其他國(guó)家是否認(rèn)可、接受則取決于該國(guó)所提的主張的說(shuō)服力。歸根結(jié)底，國(guó)際規(guī)則制定能力取決于一國(guó)制造思想，并以思想為基點(diǎn)發(fā)展理論體系，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為規(guī)則的能力。[7]由此可見，國(guó)家的綜合實(shí)力以及在某些領(lǐng)域具有的領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)對(duì)國(guó)際規(guī)則制定能力具有重要影響，強(qiáng)大的綜合實(shí)力和絕對(duì)的領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)有利于制造思想、發(fā)展理論體系，增強(qiáng)話語(yǔ)的“滲透力”。[5]

海洋綜合實(shí)力包括但不限于海洋經(jīng)濟(jì)實(shí)力、海洋科技實(shí)力、海洋軍事實(shí)力、海洋管理能力等。國(guó)際海洋規(guī)則制定能力與海洋綜合實(shí)力之間存在密切關(guān)聯(lián)性，海洋綜合實(shí)力是國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的物質(zhì)保障，前者的提升有助于增強(qiáng)國(guó)際海洋話語(yǔ)的“滲透力”和說(shuō)服力，進(jìn)而促進(jìn)后者的提升。國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的提升有助于拓展海洋綜合實(shí)力在全球海洋治理中的作用空間。例如，如果我國(guó)在深?？萍挤矫嫔形慈〉檬澜绻J(rèn)的成就，我國(guó)在參與國(guó)際海底活動(dòng)規(guī)則制定中所提出的方案就不會(huì)具有廣泛的影響力；反之，即使我國(guó)已經(jīng)在深海科技方面取得世界公認(rèn)的成就，但沒(méi)有把我國(guó)在國(guó)際海底區(qū)域的利益主張反映到國(guó)際海底活動(dòng)規(guī)則中，即我國(guó)的利益主張沒(méi)有在國(guó)際社會(huì)獲得規(guī)范化表達(dá)，我國(guó)先進(jìn)的深海科技并不能切實(shí)維護(hù)和拓展我國(guó)海洋權(quán)益，只能“望洋興嘆”。(1)我國(guó)曾在廣泛進(jìn)行海底調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了一套深海環(huán)境調(diào)查計(jì)劃及防止深海采礦對(duì)環(huán)境影響的措施，獲得國(guó)際好評(píng)，并在有關(guān)國(guó)際規(guī)則制定中發(fā)揮了積極作用。此舉既為保護(hù)海洋環(huán)境作出了貢獻(xiàn)，也從制度源頭上維護(hù)了我國(guó)權(quán)益。這一事例說(shuō)明，強(qiáng)大的科研能力以及建立在其上的話語(yǔ)權(quán)，在制定國(guó)際海洋規(guī)則中至關(guān)重要。參見：周立昶．經(jīng)略海洋宜重視規(guī)則紅利[N]．解放軍報(bào)，2014-11-04(06)。在二戰(zhàn)期間的大西洋爭(zhēng)霸戰(zhàn)中，法律對(duì)海權(quán)也表現(xiàn)出重要的甚至是決定性的影響。[8](P16,40)正如有的學(xué)者所言：“海洋硬實(shí)力弱、海洋軟實(shí)力強(qiáng)的國(guó)家，綜合國(guó)力會(huì)持續(xù)提升；海洋硬實(shí)力強(qiáng)、海洋軟實(shí)力弱的國(guó)家，綜合國(guó)力會(huì)持續(xù)衰退?！盵9]

三、國(guó)際海洋規(guī)則制定能力對(duì)構(gòu)建包容性海洋秩序的意義

海洋強(qiáng)國(guó)有鮮明的時(shí)間軸，“它是一個(gè)歷史范疇，在幾千年的歷史長(zhǎng)河中，不同時(shí)代有不同的海洋強(qiáng)國(guó)。不同時(shí)代，海洋強(qiáng)國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展模式也有所不同?！盵3]根據(jù)海洋活動(dòng)受到的外部約束不同，從古至今，海洋存在著“自由”“排他”“規(guī)則”以及“包容”四種形態(tài)，由此也形成了四種不同形態(tài)的海洋強(qiáng)國(guó)。

(一)“自由”海洋：技術(shù)水平成就海洋強(qiáng)國(guó)

在技術(shù)不發(fā)達(dá)的早期時(shí)代，人類利用海洋的能力有限，海洋對(duì)人類的意義僅限于“舟楫之便，漁鹽之利”，它的商業(yè)價(jià)值和戰(zhàn)略地位尚未被認(rèn)知。彼時(shí)的各國(guó)并不存在海上競(jìng)爭(zhēng)，海洋可以真正地被人類自由利用。由于各國(guó)先天的地理差異以及文明程度不同，他們掌握的海洋技術(shù)水平也存在差異，因而從海洋獲取的實(shí)際利益各不相同。一國(guó)是否決心發(fā)展海洋科技，主要取決于實(shí)際獲得的海洋利益。只有獲取了可觀的海洋利益，一國(guó)才有動(dòng)力發(fā)展海洋科技。在“自由”海洋時(shí)代，海洋強(qiáng)國(guó)主要是指那些能夠通過(guò)利用海洋獲取更多利益的國(guó)家，而能否獲取海洋利益以及獲取多少海洋利益，又取決于海洋技術(shù)(早期主要指造船技術(shù))發(fā)展水平。掌握先進(jìn)的造船技術(shù)，就意味著獲取更多的海洋資源和海上貿(mào)易利益。

(二)“排他”海洋：海上軍事力量造就海洋強(qiáng)國(guó)

隨著海洋的重要價(jià)值不斷凸顯，各國(guó)紛紛開始將目光投向海洋。大航海時(shí)代的到來(lái)使各國(guó)在海上的相遇和摩擦不斷增多，而當(dāng)時(shí)較為普遍的解決方法就是訴諸武力?！霸谀莻€(gè)時(shí)代，海洋領(lǐng)域并不存在國(guó)際法，海洋是人類社會(huì)的法外之地，海上奉行叢林法則?！盵10]當(dāng)認(rèn)識(shí)到海上活動(dòng)可以帶來(lái)巨大的財(cái)富利益之后，海洋國(guó)家都希望排他、無(wú)限地追求海洋財(cái)富，因而開始對(duì)海洋提出排他性主張，企圖獨(dú)占海洋，壟斷海洋財(cái)富。(2)西方最早開始海上探險(xiǎn)的西班牙和葡萄牙試圖以教會(huì)的力量將海洋一分為二，二者各占其一。由于對(duì)海洋的排他性主張既不符合自由利用海洋的習(xí)慣，又妨礙了其他國(guó)家獲取海洋利益，排他性海洋主張導(dǎo)致大規(guī)模海戰(zhàn)持續(xù)發(fā)生。海戰(zhàn)的成敗決定著海洋話語(yǔ)權(quán)強(qiáng)弱、海洋財(cái)富多寡以及排他性主張實(shí)現(xiàn)與否。因此，在“排他”海洋時(shí)代，海洋強(qiáng)國(guó)主要取決于海上軍事力量的強(qiáng)弱。擁有強(qiáng)大的海軍是這個(gè)時(shí)代海洋強(qiáng)國(guó)最典型的特征。在15世紀(jì)至17世紀(jì)中期，強(qiáng)大的海軍使葡萄牙、西班牙、荷蘭和英國(guó)相繼成為典型的海洋強(qiáng)國(guó)。(3)強(qiáng)大的海軍使當(dāng)時(shí)擁有龐大帝國(guó)的葡萄牙成為海上強(qiáng)國(guó)。為了保護(hù)商船隊(duì)，西班牙建立了一支強(qiáng)大的海軍艦隊(duì)，荷蘭開始在太平洋攻擊葡萄牙艦隊(duì)，后來(lái)又在大西洋與西班牙展開角逐，最終在當(dāng)斯港擊敗西班牙艦隊(duì)。自15世紀(jì)末起，英國(guó)與諸多先前海洋強(qiáng)國(guó)發(fā)生海戰(zhàn)，并以勝利告終，真正確立了海上霸主的地位。參見：王立功．人類歷史上的海洋強(qiáng)國(guó)[J]．政工導(dǎo)刊，2013，(7)：27-28。

(三)“規(guī)則”海洋：海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)離不開國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的保障

在“自由”海洋時(shí)代，海洋技術(shù)水平低下，人類對(duì)海洋的利用不會(huì)產(chǎn)生沖突，無(wú)須構(gòu)建以“規(guī)則”為基礎(chǔ)的海洋秩序；在“排他”海洋時(shí)代，盡管人類對(duì)海洋的利用產(chǎn)生了競(jìng)爭(zhēng)性沖突，但“規(guī)則”并不是彼時(shí)海洋秩序的主導(dǎo)因素，因此國(guó)際規(guī)則制定能力對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的作用較小。在維護(hù)國(guó)家海洋利益以及構(gòu)建和平的海洋秩序背景下，國(guó)際海洋規(guī)則的思想萌芽開始出現(xiàn)，如格勞秀斯的“海洋自由論”、塞爾登的“海洋封閉論”，“規(guī)則”在構(gòu)建海洋秩序中的作用和意義越來(lái)越大。以這些思想萌芽為基礎(chǔ)，領(lǐng)海和公海概念開始出現(xiàn)，沿海國(guó)可以在領(lǐng)海內(nèi)行使排他性權(quán)利，所有國(guó)家可以自由利用公海。實(shí)際上，領(lǐng)海和公海規(guī)則反映的是不同國(guó)家的海洋利益主張，是利用國(guó)際海洋規(guī)則制定能力維護(hù)和拓展國(guó)家海洋權(quán)益的早期實(shí)踐。

二戰(zhàn)后，和平與發(fā)展成為時(shí)代主題，國(guó)際秩序的演變由原來(lái)赤裸裸的戰(zhàn)爭(zhēng)方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹推椒绞健Ｓ小昂Ｑ髴椪隆敝Q的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)在1982年通過(guò)，維持海洋秩序的因素開始發(fā)生根本性變化。海洋秩序開始以全球性法律規(guī)則為依托，而此前則過(guò)分倚重海洋強(qiáng)國(guó)。[11]《公約》的通過(guò)與生效被視為新的國(guó)際海洋秩序誕生的標(biāo)志。[12]以《公約》為代表的國(guó)際海洋法對(duì)國(guó)際海洋秩序的最大貢獻(xiàn)就是將海洋劃分為不同區(qū)域，并規(guī)定不同國(guó)家在不同區(qū)域的權(quán)利義務(wù)。國(guó)際海洋法根據(jù)管轄權(quán)空間來(lái)具體規(guī)定沿海國(guó)和第三國(guó)的權(quán)利義務(wù)，因而它的宗旨是實(shí)現(xiàn)不同國(guó)家海洋利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。[13](P4-5)目前，《公約》成員將近170個(gè)，具有空前的廣泛性，國(guó)際海洋法體系也逐漸形成并不斷完善，可以說(shuō)，“規(guī)則”海洋時(shí)代已經(jīng)開啟。在“規(guī)則”海洋時(shí)代，一國(guó)不能憑借海洋實(shí)力任意而為，僅僅依靠海洋科技或者海洋軍事力量難以再成為國(guó)際社會(huì)獨(dú)樹一幟的海洋強(qiáng)國(guó)，所有的海洋活動(dòng)都要尋求以合法性為主導(dǎo)要素的正當(dāng)性。作為國(guó)家海洋利益博弈的結(jié)果，“國(guó)際海洋秩序也經(jīng)歷了從無(wú)序到有序，從傳統(tǒng)霸權(quán)到現(xiàn)代規(guī)則的進(jìn)化?！盵4]各國(guó)都應(yīng)當(dāng)在《公約》框架下開展國(guó)際海洋法允許(至少不被其禁止)的海洋活動(dòng)，海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵在于能否通過(guò)影響國(guó)際海洋規(guī)則的內(nèi)容來(lái)獲取盡可能多的海洋利益。

(四)“包容”海洋：提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)

盡管以《公約》為核心的國(guó)際海洋法體系逐漸形成，并日益完善，但鑒于各國(guó)對(duì)海洋利益的需求、對(duì)海洋控制權(quán)的爭(zhēng)奪以及國(guó)際海洋法作為國(guó)際社會(huì)妥協(xié)、折中產(chǎn)物的本質(zhì)，國(guó)際海洋法的完善空間短期內(nèi)不會(huì)消失。如果說(shuō)海洋封閉論邁向海洋自由論是海洋秩序的“1.0版”，《公約》的形成使海洋自由與封閉排他并存的二元論則是海洋秩序的“2.0版”。在全球化進(jìn)程不斷加快、各國(guó)海上交往日益頻繁密切以及構(gòu)建“海洋命運(yùn)共同體”的時(shí)代背景下，海洋秩序還會(huì)邁向更高級(jí)別的“3.0版”包容性秩序。[14]在現(xiàn)行國(guó)際海洋法律制度框架下，各國(guó)海洋利益分布呈現(xiàn)全球化傾向，甚至位于沿海國(guó)管轄范圍內(nèi)，而一向被認(rèn)為是海洋自由圣地的公海也置于區(qū)域性海洋組織的管轄下?！把睾?guó)在加強(qiáng)對(duì)管轄海域及其資源管理和控制的同時(shí)，紛紛加強(qiáng)海洋治理制度性權(quán)利的爭(zhēng)奪，尤其在公海和國(guó)際海底區(qū)域，國(guó)際海洋秩序和國(guó)際海洋治理格局深度調(diào)整?！盵15]

建立在《公約》基礎(chǔ)上的國(guó)際海洋秩序呈現(xiàn)出公平、包容、開放的特點(diǎn)，而《公約》的不完善之處又進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)際海洋秩序向著更加公正合理的方向發(fā)展。[12]海洋法的兩大功能，即國(guó)家管轄權(quán)的空間分配以及國(guó)際合作的保障，不是相互排斥，而是共存的。前者為海洋管理提供劃區(qū)管理路徑，將海洋劃分為不同的管轄區(qū)域；后者則聚焦在國(guó)際社會(huì)的共同利益，要求統(tǒng)一、整體的海洋管理路徑。海洋法的發(fā)展實(shí)際上就是不斷地在兩種路徑之間以及“劃區(qū)”和“統(tǒng)一”之間進(jìn)行協(xié)調(diào)的過(guò)程。[13]因此“包容性”是未來(lái)海洋秩序的發(fā)展方向，推動(dòng)建立更加開放包容的海洋秩序是我國(guó)的國(guó)家利益和國(guó)際使命的雙重要求。[16]在“包容”海洋時(shí)代，國(guó)際海洋秩序高度依賴國(guó)際規(guī)則，各國(guó)將通過(guò)影響國(guó)際規(guī)則制定的方式實(shí)現(xiàn)海洋利益的再分配。一國(guó)能否抓住此次戰(zhàn)略機(jī)遇，拓展海洋發(fā)展空間，取決于它的國(guó)際規(guī)則制定能力?，F(xiàn)行的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海洋法制度及其詳細(xì)的配套規(guī)則實(shí)質(zhì)上就是不同國(guó)家集團(tuán)海洋利益主張博弈結(jié)果的規(guī)范化表達(dá)。因此，“我國(guó)在世界海洋中的最終收益狀況，將取決于能在多大程度上影響世界海洋秩序演進(jìn)發(fā)展的方向及其規(guī)則的塑造”。[17]

四、國(guó)際海洋規(guī)則制定能力在維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益中的作用

隨著全球化進(jìn)程的加快，全球性海洋問(wèn)題不斷增多，全球海洋治理理念也應(yīng)運(yùn)而生。二戰(zhàn)后，在平權(quán)型國(guó)際社會(huì)構(gòu)建以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序已成為共識(shí)。實(shí)踐證明，國(guó)際法治是解決時(shí)代主要矛盾的有效途徑，是維護(hù)國(guó)際社會(huì)秩序最穩(wěn)定和成本最低的方式。[18]可以說(shuō)，“國(guó)際社會(huì)實(shí)行法治是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的歷史過(guò)程，其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)自于國(guó)際社會(huì)的內(nèi)在變化”。[19]

(一)海洋問(wèn)題的全球化與全球海洋治理的法治化

物理意義上的海洋是一個(gè)整體，“我們?nèi)祟惥幼〉倪@個(gè)藍(lán)色星球，不是被海洋分割成了各個(gè)孤島，而是被海洋連結(jié)成了命運(yùn)共同體，各國(guó)人民安危與共”。[20]因而人為劃定的管轄空間范圍并不符合海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性規(guī)律，可以說(shuō)，海洋法與海洋整體性特征之間的差異是傳統(tǒng)劃區(qū)管理路徑的致命性缺陷。鑒于此，國(guó)家之間的國(guó)際合作是有效應(yīng)對(duì)海洋問(wèn)題的必要條件。(4)國(guó)際合作是海洋生物資源養(yǎng)護(hù)及生物多樣性保護(hù)的前提，如果沒(méi)有國(guó)際合作，就會(huì)降低海洋污染治理的效果。海洋的高度復(fù)雜特征致使海洋科學(xué)研究也離不開國(guó)際合作的保障。See Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea (Cambridge University Press, 2012): 4.首先，海洋巨大的資源和戰(zhàn)略價(jià)值已為國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)知，海洋問(wèn)題易引起國(guó)際社會(huì)的共同關(guān)注，海洋的聯(lián)通性、海洋邊界的模糊性等也決定了海洋問(wèn)題的全球性。(5)例如，一國(guó)管轄海域內(nèi)的海洋污染可能會(huì)導(dǎo)致周邊沿海國(guó)管轄海域甚至公海被污染，一國(guó)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的過(guò)度捕撈可能會(huì)導(dǎo)致海上鄰國(guó)管轄海域漁業(yè)資源的減少，等等。其次，科技發(fā)展使人類利用海洋的能力空前提升，海洋活動(dòng)的全球性影響愈發(fā)明顯，全球性海洋問(wèn)題(6)例如，海洋環(huán)境污染、海洋資源枯竭、海洋生物多樣性銳減、全球氣候變暖等各種海洋環(huán)境問(wèn)題。與此同時(shí)，海盜、走私、海上恐怖主義、暴力犯罪以及某些國(guó)家間的海上軍事沖突等海洋安全問(wèn)題也給國(guó)際社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。不斷涌現(xiàn)。就這些海洋問(wèn)題的波及范圍和損害后果而言，單憑一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家無(wú)法有效應(yīng)對(duì)，需要采取全球治理的路徑加以應(yīng)對(duì)。[9]自上世紀(jì)八九十年代全球治理興起，海洋因其重要性和生態(tài)環(huán)境的脆弱性而備受關(guān)注，遂成為全球治理的重要領(lǐng)域。[10]全球海洋治理既是海洋治理理念，也是有效應(yīng)對(duì)當(dāng)下海洋問(wèn)題的方案。總體而言，全球海洋治理有助于解決全球性海洋問(wèn)題、維護(hù)和諧的國(guó)際海洋秩序以及實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展和利用。[21]實(shí)踐中，全球海洋治理得到國(guó)際社會(huì)的廣泛重視與支持，治理主體不斷涌現(xiàn)，治理規(guī)則逐漸豐富，治理體系日臻完善，并處于快速發(fā)展中。[10]

作為全球治理在海洋領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，全球治理的法治化路徑也同樣可以適用于全球海洋治理領(lǐng)域。全球海洋治理法治化意味著采取法治化路徑調(diào)整國(guó)際海洋關(guān)系、應(yīng)對(duì)全球性海洋問(wèn)題，它是建立在國(guó)際海洋關(guān)系歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上，是為了在國(guó)際海洋關(guān)系中實(shí)現(xiàn)以國(guó)際法為基礎(chǔ)的善治。[18]作為全球海洋治理的規(guī)則依據(jù)，海洋法為國(guó)際海洋合作提供法律保障，維護(hù)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的共同利益?；仡櫄v史可知，自19世紀(jì)末，國(guó)際社會(huì)就開始嘗試國(guó)際海洋法的編纂，但前期編纂成效并不明顯。直到1958年海洋法四公約的誕生，國(guó)際海洋法的編纂才邁上新臺(tái)階。在1973年至1982年間，國(guó)際社會(huì)用將近十年的時(shí)間對(duì)國(guó)際海洋法進(jìn)行了系統(tǒng)的討論、編纂，最終形成海洋法編纂的集大成者、有“海洋憲章”之稱的《公約》。之后為保障《公約》的有效實(shí)施，以《公約》為框架，國(guó)際社會(huì)又制定了許多國(guó)際海洋法，國(guó)際海洋法體系不斷豐富、完善。(7)正如有的學(xué)者所言：“為解決日益凸顯的全球性海洋問(wèn)題，以海洋環(huán)境保護(hù)為導(dǎo)向，與海上船舶航行、公海漁業(yè)捕撈和深海采礦等主要海洋活動(dòng)有關(guān)的法律制度正在完善細(xì)化，在治理缺口以及新興領(lǐng)域各治理主體正在制定相關(guān)規(guī)則?！眳⒁姡亨嵜鐗眩蚝Ｑ笾卫淼陌l(fā)展趨勢(shì)[N]．中國(guó)海洋報(bào)，2018-03-28(02)?！霸谌蚝Ｑ笾卫矸矫妫玫狡毡榻邮艿木唧w規(guī)范和約束機(jī)制越來(lái)越多地涌現(xiàn)出來(lái)。更重要的是，基于 《公約》的海洋治理?xiàng)l約正在由各種機(jī)構(gòu)加以落實(shí)，逐漸變成了海洋法律秩序的重要組成部分”。[22]海洋權(quán)益的分配、維護(hù)和拓展呈現(xiàn)法治化特征，全球海洋治理的法治化既是必然趨勢(shì)，又是最佳路徑選擇。首先，全球海洋治理理念是在現(xiàn)行國(guó)際海洋法框架下落實(shí)的，以《公約》為主體的國(guó)際海洋法體系為全球海洋治理方案的實(shí)施提供了法律保障；其次，全球海洋治理理念已經(jīng)融入整個(gè)國(guó)際海洋法體系，指導(dǎo)著國(guó)際海洋規(guī)則制定，最終以國(guó)際海洋規(guī)則為基礎(chǔ)和支點(diǎn)推動(dòng)應(yīng)對(duì)全球性海洋問(wèn)題的進(jìn)程?？梢哉f(shuō)，全球海洋治理法治化時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。如何提升國(guó)際海洋規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)成為當(dāng)代的核心議題，而提升國(guó)際海洋規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)又離不開國(guó)際規(guī)則制定能力的保障。當(dāng)前，“國(guó)際海洋事務(wù)進(jìn)入快速發(fā)展期，海洋治理進(jìn)入深度調(diào)整期，提供中國(guó)方案、獲得更多制度性權(quán)利是我國(guó)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的必然要求”。[23]

(二)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力：國(guó)家海洋利益法制化的前提

當(dāng)下各國(guó)在海洋領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，力求最大限度地利用海洋，獲取盡可能多的海洋利益。只不過(guò)在飽嘗世界大戰(zhàn)給人類帶來(lái)的痛苦以及和平與發(fā)展成為時(shí)代主題的背景下，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)由赤裸裸的軍事打擊轉(zhuǎn)向爭(zhēng)奪國(guó)際舞臺(tái)的話語(yǔ)權(quán)。在全球治理法治化的當(dāng)下，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)主要集中在國(guó)際規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)方面。早在本世紀(jì)初，就有學(xué)者斷言：“現(xiàn)在國(guó)際政治爭(zhēng)奪的內(nèi)容不是對(duì)土地、資源、太空等自然物質(zhì)的控制權(quán)，而是爭(zhēng)國(guó)際規(guī)則的制定權(quán)，即制定行為規(guī)范的權(quán)力?！盵24]當(dāng)前，“海洋已經(jīng)被各種各樣全球和區(qū)域性的、復(fù)雜的多邊國(guó)際機(jī)制所制約，其中既包括條約，也包括習(xí)慣國(guó)際法，還包括一些一般法律原則。它們共同構(gòu)成了多層次的海洋治理體系”。[25](P601-602)這意味著國(guó)家的海洋利益由國(guó)際海洋法進(jìn)行分配，海上活動(dòng)必須具有合法性，至少不能為國(guó)際法所明確禁止。如果一國(guó)單方面實(shí)施不為國(guó)際海洋法認(rèn)可的海洋行為，便會(huì)受到國(guó)際社會(huì)的輿論譴責(zé)和其他利益相關(guān)國(guó)家的實(shí)踐挑戰(zhàn)，難以產(chǎn)生可持續(xù)的現(xiàn)實(shí)利益。

為了尋求海洋活動(dòng)的正當(dāng)性，各國(guó)都在積極爭(zhēng)取國(guó)際海洋規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)，期待本國(guó)海洋活動(dòng)被賦予合法性，在國(guó)際社會(huì)占據(jù)道德制高點(diǎn)。西方幾百年的海權(quán)發(fā)展歷史表明，海權(quán)和法律之間存在著密切的互動(dòng)關(guān)系，立法往往服務(wù)于海權(quán)的戰(zhàn)略目標(biāo)，法律甚至已經(jīng)成為海軍的一種武器。[8]國(guó)家海洋權(quán)益的維護(hù)和拓展通過(guò)影響國(guó)際海洋規(guī)則制定、解釋及適用的方式得以實(shí)現(xiàn)，具有鮮明的法治化特征。一國(guó)的海洋主張能否實(shí)現(xiàn)，主要取決于其是否以及在多大程度上被反映到國(guó)際海洋規(guī)則的制定、解釋及適用結(jié)論中。近年來(lái)，美國(guó)頻頻“背離”不符合其利益的國(guó)際規(guī)則，并通過(guò)美國(guó)法的輸出、雙邊協(xié)定范本的推行及區(qū)域性條約影響力的擴(kuò)展等途徑來(lái)重塑符合其利益的全球規(guī)則，[26]就是有力的證明。與一般海洋國(guó)家相比，海洋強(qiáng)國(guó)對(duì)國(guó)際海洋規(guī)則的制定、解釋及適用具有更大的影響力。美國(guó)雖然積極主張構(gòu)建基于規(guī)則的國(guó)際海洋秩序，并邀請(qǐng)其盟友參與構(gòu)建，但這種基于規(guī)則的國(guó)際海洋秩序并不是建立在以《公約》為代表的國(guó)際海洋法基礎(chǔ)上的海洋秩序，而是美國(guó)憑借強(qiáng)大的海上力量單方面期待的“規(guī)則秩序”。[27]在第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議期間，美國(guó)自始至終參與《公約》條文的起草，從議題設(shè)置、規(guī)則制定以及外交把控等方面對(duì)會(huì)議進(jìn)程起主導(dǎo)作用?！豆s》的領(lǐng)海制度、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度雖然代表了廣大發(fā)展中國(guó)家的利益，但領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)、國(guó)際海峽自由航行制度、大陸架制度及公海自由原則等體現(xiàn)了美國(guó)的利益關(guān)切。[28]正是因?yàn)槊绹?guó)具有出眾的國(guó)際海洋規(guī)則制定能力，并順利地將本國(guó)海洋利益反映到現(xiàn)行的國(guó)際海洋規(guī)則中，它的船隊(duì)才可以在海上“暢行無(wú)阻”。時(shí)至今日，美國(guó)仍然在通過(guò)自身行動(dòng)影響和塑造國(guó)際海洋規(guī)則，使其國(guó)家利益獲得最大程度的規(guī)范化表達(dá)。由此可見，國(guó)際規(guī)則制定能力應(yīng)當(dāng)是當(dāng)下海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)，在實(shí)踐中，海洋強(qiáng)國(guó)也都是“海洋規(guī)則紅利”(8)規(guī)則紅利是指影響、參與或主導(dǎo)規(guī)則制定者，通過(guò)規(guī)則所獲得的有利發(fā)展條件或發(fā)展空間等。參見：周立昶．經(jīng)略海洋宜重視規(guī)則紅利[N]．解放軍報(bào)，2014-11-04(06)。的受益者，新時(shí)期我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)應(yīng)當(dāng)著力于提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力。

五、提升我國(guó)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的路徑

“加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”需要明確新階段我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的主攻方向，找準(zhǔn)著力點(diǎn)，精準(zhǔn)發(fā)力。鑒于海洋權(quán)益的維護(hù)與拓展以國(guó)際海洋規(guī)則為載體的事實(shí)，國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的強(qiáng)弱對(duì)國(guó)家海洋權(quán)益的維護(hù)具有重要影響，也對(duì)海洋科技水平、海洋軍事力量、海洋管理能力等海洋“硬實(shí)力”的發(fā)展具有重要影響?！叭绻麌?guó)家能在國(guó)際海洋法的形成與制定層面發(fā)揮主導(dǎo)作用，就可以在把握海洋規(guī)則的制定權(quán)與海洋秩序的主導(dǎo)權(quán)上占得先機(jī)，爭(zhēng)取到更多的海洋權(quán)利與制度利益?！盵4]總體而言，“在全球治理領(lǐng)域，與發(fā)展中國(guó)家相比，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)揮的作用和影響力更大，尤其是在國(guó)際海洋治理問(wèn)題的框定、議題設(shè)置以及制定、實(shí)施和利用規(guī)則的能力方面”。[15]從我國(guó)參與國(guó)際海洋規(guī)則制定的實(shí)踐來(lái)看，“我國(guó)在現(xiàn)有多數(shù)國(guó)際規(guī)則的制定中由于參與度不夠，在主導(dǎo)性方面沒(méi)有優(yōu)勢(shì)，缺乏強(qiáng)大的國(guó)際規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，在海洋法方面因缺乏國(guó)際法話語(yǔ)權(quán)導(dǎo)致的被動(dòng)局面尤為突出”。[22]例如，未對(duì)領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)制度、島礁認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、歷史性權(quán)利、遠(yuǎn)洋群島基線等做出國(guó)際社會(huì)普遍接受且有利于維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益的解釋。雖然國(guó)際海洋規(guī)則體系正在不斷完善，但是還存在很大的完善空間，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。[4]世界上的海洋強(qiáng)國(guó)非常重視和善于利用海洋法規(guī)則中的“建設(shè)性模糊”，重視國(guó)家實(shí)踐在海洋秩序形成中的重要作用。因此，未來(lái)我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)和關(guān)鍵在于提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力。

提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力應(yīng)注重策略，對(duì)于較為成熟、完備的國(guó)際海洋規(guī)則，應(yīng)當(dāng)秉持尊重、遵守的態(tài)度，參與國(guó)際海洋規(guī)則制定的重點(diǎn)是解釋和適用規(guī)則；對(duì)于國(guó)際海洋規(guī)則的“模糊地帶”，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)相關(guān)內(nèi)容的明確化，構(gòu)建可操作的規(guī)則體系，將我國(guó)的海洋權(quán)益主張轉(zhuǎn)化為國(guó)際海洋規(guī)則內(nèi)容。具體可以從以下幾個(gè)方面著手：

第一，將“國(guó)際海洋規(guī)則制定能力”納入我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)指標(biāo)體系，增強(qiáng)“國(guó)際海洋規(guī)則制定能力是當(dāng)代海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)”意識(shí)?！皣?guó)際海洋規(guī)則制定能力”的指標(biāo)化有助于提高理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)其重視的程度。今后我國(guó)不僅應(yīng)當(dāng)積極參與而且還要有效參與國(guó)際海洋規(guī)則制定，引領(lǐng)國(guó)際海洋規(guī)則發(fā)展。所謂的“有效參與”主要包括兩個(gè)層面含義：一是一國(guó)憑借其影響國(guó)際規(guī)則內(nèi)容的能力來(lái)保護(hù)本國(guó)利益；二是一國(guó)將其國(guó)內(nèi)法國(guó)際化，這是更高層面的能力。[29]我國(guó)應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)，先通過(guò)積極參與并影響國(guó)際海洋規(guī)則的內(nèi)容來(lái)維護(hù)、拓展海洋權(quán)益，而后再致力于為全球海洋治理貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)內(nèi)海洋法的國(guó)際化。

第二，準(zhǔn)確把握全球海洋治理形勢(shì)，精確分析國(guó)際海洋規(guī)則發(fā)展、變革趨勢(shì)及背后原因，增強(qiáng)涉海議題設(shè)置能力、議程把控能力以及方案設(shè)計(jì)能力。引領(lǐng)國(guó)際海洋規(guī)則制定的國(guó)家既要能提出引發(fā)國(guó)際社會(huì)廣泛關(guān)注的涉海議題，也要能提出國(guó)際社會(huì)普遍接受的操作方案。引領(lǐng)國(guó)際海洋規(guī)則制定應(yīng)循序漸進(jìn)，從區(qū)域性海洋事務(wù)、優(yōu)勢(shì)海洋領(lǐng)域逐漸拓展到全球性海洋事務(wù)、所有海洋領(lǐng)域。此外，要兼顧國(guó)際社會(huì)共同海洋利益和我國(guó)特殊海洋利益，可從國(guó)際社會(huì)借助“外力”促進(jìn)國(guó)際海洋規(guī)則更好地維護(hù)國(guó)際社會(huì)共同海洋利益，并在現(xiàn)行國(guó)際海洋規(guī)則體系中發(fā)展出一套維護(hù)我國(guó)特殊海洋利益的說(shuō)辭。根據(jù)不同情況，可采取推動(dòng)制定新的規(guī)則、重新解釋現(xiàn)行規(guī)則以及引導(dǎo)現(xiàn)行規(guī)則的統(tǒng)一適用等策略。

第三，通過(guò)密切關(guān)注國(guó)際海洋實(shí)踐，對(duì)重要的海洋法理論前沿問(wèn)題開展持續(xù)的跟蹤研究，在國(guó)際海洋法理論和實(shí)踐方面勇于突破和創(chuàng)新，提出可能被國(guó)際社會(huì)廣泛接受的思想和理念。歸根結(jié)底，國(guó)際規(guī)則制定能力取決于能否制造思想、發(fā)展理論體系并轉(zhuǎn)化為規(guī)則的能力。我國(guó)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力主要受制于理論研究能力不足。[7]從國(guó)際法院科索沃獨(dú)立咨詢意見案中，中國(guó)提交的8頁(yè)書面陳述意見與英國(guó)、美國(guó)提交的138頁(yè)、152頁(yè)書面陳述意見對(duì)比中便可略見一斑。與國(guó)內(nèi)法相比，國(guó)際法的形成具有靈活性，帶有“普遍性”特征的國(guó)際實(shí)踐最具轉(zhuǎn)化成國(guó)際法的潛力。國(guó)際實(shí)踐，尤其是國(guó)家實(shí)踐和國(guó)際司法實(shí)踐對(duì)國(guó)際法的發(fā)展具有重要影響。甚至有學(xué)者認(rèn)為：“國(guó)際法形成的第一個(gè)階段就是個(gè)別國(guó)家的實(shí)踐，其次才是其他國(guó)家的跟進(jìn)和國(guó)際化?！盵30]未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)密切關(guān)注國(guó)際海洋實(shí)踐、國(guó)家海洋實(shí)踐來(lái)提高理論研究水平，擴(kuò)大研究成果的影響力和國(guó)際認(rèn)同度，善于制造思想并根據(jù)思想發(fā)展理論體系，進(jìn)而提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力。

第四，組建穩(wěn)定且精通國(guó)際海洋法的專業(yè)人才隊(duì)伍，為我國(guó)參與全球海洋治理、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益提供智力支撐。“在以規(guī)則分配利益的時(shí)代，精通規(guī)則的人才比軍隊(duì)還重要。”[7]實(shí)踐中，穩(wěn)定、專業(yè)的國(guó)際海洋法律人才隊(duì)伍的缺失已經(jīng)導(dǎo)致我國(guó)在應(yīng)對(duì)國(guó)際海洋事務(wù)中處于被動(dòng)局面。在參與國(guó)際海洋規(guī)則的談判協(xié)商中，英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家有一支穩(wěn)定、精通國(guó)際海洋法的人才隊(duì)伍就某一問(wèn)題長(zhǎng)期參與談判協(xié)商，對(duì)各國(guó)的利益主張和整個(gè)談判過(guò)程、局勢(shì)有通盤了解，因而知曉如何運(yùn)用策略技巧提出本國(guó)的海洋利益主張，以及如何最大限度地使未來(lái)的國(guó)際海洋規(guī)則對(duì)本國(guó)有利。我國(guó)應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃地提前組建具有深厚學(xué)術(shù)造詣的海洋法專家隊(duì)伍，以便今后長(zhǎng)期參與國(guó)際海洋規(guī)則的談判協(xié)商，國(guó)內(nèi)涉海決策部門也應(yīng)當(dāng)重視、聽取他們提出的意見和觀點(diǎn)。

六、結(jié)語(yǔ)

自黨的十八大以來(lái)，海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)被提到國(guó)家戰(zhàn)略高度，十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。經(jīng)過(guò)前期的積累，我國(guó)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)已經(jīng)邁入新階段，新時(shí)期的海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)著力點(diǎn)，如此方能事半功倍。海洋強(qiáng)國(guó)是一個(gè)歷史范疇概念，不同時(shí)代的海洋強(qiáng)國(guó)有不同的表征，在“包容”海洋時(shí)代，國(guó)際海洋規(guī)則制定能力是海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)。此外，當(dāng)下全球海洋治理呈現(xiàn)明顯的“法治化”趨勢(shì)，國(guó)家間的海洋利益博弈、海洋權(quán)益的維護(hù)和拓展皆以國(guó)際海洋規(guī)則為手段和載體。在全球海洋治理法治化的背景下，國(guó)際海洋規(guī)則制定能力關(guān)涉國(guó)家海洋利益主張合法與否以及能否被其他國(guó)家“心悅誠(chéng)服”地接受。作為名副其實(shí)的海洋大國(guó)以及全球海洋治理的重要參與者，我國(guó)應(yīng)將提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力作為新時(shí)期海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)的著力點(diǎn)，通過(guò)國(guó)際海洋規(guī)則制定能力的“指標(biāo)化”、參與國(guó)際海洋規(guī)則制定的“有效化”、關(guān)注國(guó)際海洋實(shí)踐的“持續(xù)化”、國(guó)際海洋法人才隊(duì)伍的“穩(wěn)定化”來(lái)提升國(guó)際海洋規(guī)則制定能力。