社會治理對農村飼料養殖污染治理的啟示及實施路徑

王 凱

（江西開放大學，江西南昌 330046）

飼料行業作為我國國民經濟發展中的重要分支，其重要性不言而喻。 但過去低門檻、地域性分布的市場環境，催生了一系列家庭散養、中小型飼料養殖企業， 這類企業由于缺乏足夠的環保意識和環境治理成本投入小， 致使對飼料養殖場附近的環境產生了污染。 研究表明，由飼料養殖產生的污染已成為當前我國農村最大的污染源（宣夢等，2018）。 國家高度重視農村環境問題和農村產業發展， 并推出了一系列促進產業升級、結構調整的政策方針和環保新政，農村飼料養殖行業急需進行供給側結構性改革。 目前， 發達國家和我國部分地區飼料養殖行業開始主動轉型，向集約化、規模化和標準化方向轉變（李超顯，2019）。 但仍有部分農村地區飼料養殖企業、 家庭散養戶缺乏相應的資金和技術指導，轉型難度大，仍有嚴重的污染問題。

目前， 對于飼料養殖污染的治理模式主要以企業、政府主導，缺乏有效的市場參與，無法發揮社會治理的優勢。因此，本文以農村飼料養殖產生的污染為出發點， 研究當下污染治理模式的現狀及不足， 并從社會治理的角度提出未來的實施路徑和發展啟示。

1 農村飼料養殖產生的污染

1.1 水質污染 農村飼料養殖主要產生的污染是水質污染、大氣污染和土壤污染等。在農村的飼料養殖過程中，所需的用水量非常大，例如，飼料的喂養需要用水、養殖牲畜的飲用水、牲畜的排泄物清洗、廠房員工用水等。 缺乏對環保的重視，污水處理技術不達標，當地存在監管漏洞等原因，致使大量未經處理的污水直接被排放， 產生嚴重的水體污染問題。 牲畜的排泄物中含有大量的有機物、氮、磷、細菌等，進入水體后會破壞水體的平衡，造成富營養化問題，甚至滲入地下水后，污染地下水資源（張麗君等，2019）。

1.2 大氣污染 除了水質污染嚴重外，大氣污染問題也不容忽視。飼料養殖過程中，牲畜的排泄物未經及時清洗會產生臭味， 影響周邊居民的生活質量。此外，牲畜養殖過程中，還會產生溫室氣體。研究表明， 牲畜養殖過程中容易產生氨氮、 硫化氫、苯酚、胺類物質等，排入大氣后會與大氣中的其他分子發生化學反應，導致大氣污染，進而引發溫室效應（趙祥華等，2016）。由于缺乏對養殖廢棄的處理設施， 不少農村飼料養殖的廢氣都直接排入空氣中，對大氣環境產生了嚴重的污染。 此外，這些有毒氣體也會導致牲畜產生不可逆的次生危害，致使牲畜抵抗力降低，影響養殖產品質量。

1.3 土壤污染 土壤污染體現在飼料養殖過程中產生的牲畜糞便隨意堆砌或不合理使用等。 由于牲畜糞便含有大量的有機質、氮、磷、鉀等元素，是農業種植所需要的成分。為了提升企業的收益，不少農村飼料養殖企業都會將牲畜糞便銷售給農業種植戶或中間商， 不少糞便未經處理或處理不當，直接被用于農業養殖中，糞便中的一些重金屬元素進入土壤后會產生重金屬污染， 破壞土壤結構，危害人們身體健康，而過量的營養物質，進入土壤后也容易導致營養過量，降低農業產量，甚至隨著雨水、灌溉流入水體中，產生水體污染。 也有部分企業或農戶隨意堆砌糞便，滋生細菌，產生嚴重的臭氣污染（楊玉清，2018）。

1.4 傳播疫病 除了環境污染外，缺乏有效管理的飼料養殖企業還容易傳播疫病。 在牲畜糞便中含有大量的細菌、微生物，其中部分對人體有一定的危害性， 這些細菌和微生物， 隨著粗放式的排放，會進入水體、土壤、大氣中，容易對周邊居民傳染疾病。 這些疫病傳播，還體現在牲畜方面，例如非洲豬瘟，致使大量的牲畜死亡，嚴重影響了企業和家庭散養戶的收入（陳振恒等，2018）。 當前，不少農村飼料養殖企業沒有建立牲畜糞便處理設施，或建設了但仍達不到相關標準和要求（王祖力等，2011）。

2 農村飼料養殖污染治理模式及困境

2.1 企業治理 企業治理是當前農村飼料養殖污染治理的主要模式，秉持著“誰污染誰治理”的方針， 飼料養殖企業需要對其產生的污染物負主體責任。絕大部分大型、集團化的飼料養殖企業安裝了環保設備，甚至成立了相關環保部門，對牲畜養殖中產生的污水、大氣、廢棄物等進行處理達標后才進行排放。 也有些企業將牲畜養殖的糞便等排泄物與第三方合作，銷售給肥料加工商，對廢棄物進一步處理， 實現資源的有效利用和環境污染的減量化，也能適當增加企業收入。也有部分企業缺乏足夠的資金和人力資源， 通過第三方外包的形式將牲畜養殖的廢物進行專業化處理， 滿足企業生產經營過程中的環保需求。

2.2 政府治理 為強化農村飼料養殖污染治理效果， 政府出臺了一系列政策和法規去約束環境污染問題。針對飼料養殖行業，我國的環保部門也出臺了適用于養殖業的污染物排放標準和污染防治技術規范，在相關法律條例中，確立了企業的主體責任，并明確了污染物的排放標準和處罰細則，還對農村地區劃定了禁養區。 這些政策文件的出臺，一定程度上緩解了農村飼料養殖污染的程度，為飼料養殖綠色發展指明了方向。 環境具有公共屬性，一定程度上也為政府參與治理提出了要求。在農村飼料養殖污染中，政府主要通過監管、提供技術指導等手段幫助飼料養殖企業進行環保轉型，責令改正等，當污染物排放超過一定限額時，還會征收環境污染稅。

2.3 第三方治理 由于政府治理和企業治理存在一定的局限性， 在此背景下第三方治理模式應運而生。 環境污染治理的第三方一般具有相關的環保設備、技術水平和專業化人才，能以更低的成本完成企業污染物治理的目標。政府、企業可以根據環境治理需要， 通過招投標等形式對第三方進行篩選、考核，進而選出合適的第三方企業或組織對飼料養殖中產生的污染進行治理， 最后對第三方進行評價。第三方的出現，能實現不同治理模式的優勢互補， 且能促進我國環保企業和組織的發展，豐富我國的治理結構（王祖力等，2018）。

2.4 當前農村飼料養殖污染治理困境 在企業治理中，部分企業盲目追求利益最大化，再加上缺乏社會責任感、相關技術水平較低、無技術人才資源等限制，使得環境污染治理效果不佳。在政府治理中， 由于農村飼料養殖企業產生的污染具有難監測、 污染物分散、 污染物產量具有波動性等特征，致使政府在監管過程中難以監測污染源，監管難度大、成本高，一定程度上制約了政府的監管效果。 且相關法律法規、管理規范和行業標準具有一定的滯后性和不完善之處，再加上征收相關環境污染稅政策還不夠完善，污染物難以被定量，因此稅額也較低，無法真正對企業起到警示作用，導致飼料養殖企業的污染排放約束受到一定的限制（盧春天等，2020）。 而第三方治理發展較晚，還存在參與主體單一、權責不明的問題，也影響了其發展過程。因此，在此背景下，社會治理的顯著優勢受到學者們的高度關注，如何將社會治理與農村飼料養殖污染治理結合起來是當前需要解決的問題。

3 社會治理對農村飼料養殖污染治理的實施路徑

對于農村飼料養殖產生的環境污染問題，常規的企業治理、 政府治理和第三方治理都存在一定的局限性， 無法滿足群眾日益增長的環保要求和農村產業發展標準。 社會治理是強調社會力量參與治理過程， 社會治理中的主體包含政府、群眾、企業、自治組織、行業協會等，能充分調動社會治理不同主體的主觀能動性， 彌補單一主體治理模式中的不足。

3.1 建立飼料養殖污染治理公眾參與機制 公眾參與是社會治理中的重要一環， 是居民自我權利實現的具體表現。對居民來說，其重要的一項權利就是知情權。 當農村飼料養殖產生的污染物影響周邊居民利益時， 居民有權利知曉飼料企業污染物排放是否符合國家標準和污染物的類型、排放量、治理方式等內容。 其次，居民也可以行使監督權。 公眾監督是社會治理體系現代化中的重要內容，對于農村飼料養殖企業產生的污染問題，居民要發揮監督作用， 一定程度上可以填補政府監管的漏洞，減少政府監管成本。居民也具有環保問題決策權。 對于飼料養殖行業出臺的相關標準和規劃，都需要充分聽取群眾意見，讓群眾作為主要參與者，對相關政策制定獻言獻策。

因此，社會治理的重要實施路徑之一，就是建立飼料養殖污染治理公眾參與機制。第一，為保障居民的知情權，政府要及時做好信息公開工作。不僅要將環境信息公開寫入文件中， 還要建立環境信息公開機制，明確公開途徑、負責單位和監管單位（胡億等，2017）；此外，還需要暢通信息公開渠道，例如與“互聯網+”緊密結合，將信息公開及時上傳至網絡上，拓寬群眾的了解程度。 第二，保障群眾的監督權。不僅要在相關文件、法規中明確群眾監督的權利，還要建立群眾環境督查小組、意見反饋渠道、信訪制度等，讓群眾發揮監管效能，提升監督效率，降低監督成本。 第三，充分保障群眾的決策權。 在制定相關政策時，通過群眾提問、智庫提問、研討會、發征求意見稿等形式拓寬群眾的決策路徑。

3.2 健全環保公益組織和協會監督機制 除了群眾參與，也要充分發揮自治組織、行業協會、環保公益組織的參與力量。 相比于群眾其具有基數大、分布廣的優點，行業協會和社會組織具有較高的專業技能和組織協調能力， 能更為有效地調動組織內成員發揮社會治理的作用。 對于環保公益組織來說，其重要的作用在于環境知識宣傳、發揮監督職能、參與環保活動等，據了解，目前我國的環保組織數量已經突破7000 多家， 公益突破2000 多家（劉振華等，2020）。 大量的行業組織和公益社團成為了社會治理的重要力量。因此，發展飼料養殖污染社會治理模式， 要充分調動起行業組織和協會的力量，發揮有效的監督機制。 例如，政府要鼓勵和支持飼料養殖行業環保組織的成立，并為其提供適當的場地和資金支持。而環保協會和組織要充分調動成員的積極性， 在對企業環境普法宣傳、群眾環境監督、環境保護等內容方面做足充分的宣傳動員工作。 也需要為相關環保監督提供培訓、指導、意見反饋等，以更好地讓群眾參與環境問題的社會治理。

3.3 強化飼料養殖污染第三方治理模式 社會治理的主體中，除了企業、群眾、政府、相關組織外，第三方也是不可忽視的一環。 當前，隨著社會分工的進一步細化， 以專業的技術從事相關領域工作，能進一步降低成本，提升效率。目前，通過委托第三方參與飼料養殖行業的環境污染治理已經較為常見， 相比于政府治理和企業治理更能節約成本， 且能有效降低環境污染， 解決環保糾紛問題。 但目前我國第三方治理還不夠成熟，相關企業數量不多，還存在權責不明晰等問題，制約了第三方治理的發展。因此，面對當前的困境，政府要盡快完成環境污染第三方治理的相關法律，明確其法律地位。 其次，還需要建立對第三方的評價和考核機制，建立黑名單和白名單，為政府、企業選擇第三方提供參考依據。 第三，引入第三方競爭機制， 第三方企業數量不足容易引發壟斷問題，導致治理成本的上升，因此，要適當降低行業準入門檻，鼓勵更多有專業、技術的企業參與第三方治理， 并給予一定的稅收優惠和財政補貼等。最后，也要完善對第三方的監督和考核，對污染治理成果驗收要有相關的標準、準則，才能使得環境治理過程符合需求。

4 總結

社會治理模式是當前社會治理現代化的重要一環，將社會治理引入農村飼料養殖環境污染治理還有很長的路要走，但其主要實施路徑離不開群眾的參與、行業協會和環保組織的監督以及第三方治理等，只有充分發揮社會治理的潛能，才能提升農村的生態環境、促進農村產業升級。