城市風險化與風險城市化：風險發展的當代趨勢與治理要求

莊友剛， 馬 征

在當代社會發展中，形成了兩個互相伴隨、密切聯系同時又各有側重的發展現象，即城市風險化和風險城市化。在現代性語境下，城市的發展不僅呈現為從古典城市到現代城市的變遷，而且在城市發展中社會風險現象也日益增加和加劇，城市發展表現出日益風險化的特征。與此同時，在當代風險社會的發展中城市日益成為社會風險形成和發展的主要生活領域，社會風險在城市空間中更加突出地呈現出來，城市成為社會風險最具顯示度、風險治理最具急迫性的場域，風險發展日益呈現出城市化的趨勢。在城市風險化和風險城市化的雙重作用下，城市風險社會的發展成為當代風險社會發展基本趨勢和中心場域。由此也造成了對當代風險治理與城市治理的新要求。本文擬在這方面談談淺見，期待更為深入的討論。

一、 城市風險化：現代城市發展的必然結果

城市的形成和發展是一個歷史的進程。伴隨著人類社會從古典社會向現代社會的變遷，城市也由古典城市發展成為現代城市。古典社會的根本特征在于民族的和地域的局限性，缺乏普遍的交往，在經濟上以自給自足的自然經濟為基本的經濟形態。現代社會則以普遍的交往為主要特征，打破了以往的民族的和地域的局限性，建立在生產發展基礎上的以普遍交往為根本特征的商品經濟成為基本的經濟形態。交往的發展程度、是否打破了民族的和地域的局限性并在世界范圍內形成普遍的交往，成為現代社會與古典社會的基本分水嶺。現代城市的形成和發展，不僅僅是因為它是現代社會中的存在，更重要的是形成了不同于古典城市的新的基本特征，從而與古典城市根本區別開來。首先，城鄉關系發生了根本性的變化。在古典社會中，鄉村是社會生活的主體，鄉村的發展程度制約著城市的繁榮程度，城市的發展從屬于鄉村的發展。進入現代社會以后，城鄉關系發生了根本性的反轉，“農村屈服于城市的統治”“農村從屬于城市”(1)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第405頁。。與此相對應，城市成為經濟社會發展的主導領域，城市經濟是社會經濟的主體，一個社會的發展程度首先看這個社會中城市的繁榮程度。其次，城市之間的交往大大加強，交往成為城市存在和發展的基本條件。古典社會中，城市之間總體上處于相對孤立和封閉的狀態，城市的外部聯系主要是與鄉村之間的聯系。“各城市之間的有限交往和少量聯系、居民稀少和需求有限，都妨礙了分工的進一步發展。”(2)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第187頁。進入現代社會以后，普遍交往成為社會生活的基本特征，“過去那種地方的和民族的自給自足和閉關自守狀態，被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了”(3)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第404頁。。在城市成為社會生活主導領域的前提下，普遍交往首先而且主要表現為城市之間的交往。尤其是現代大工業城市的形成和發展——“它們的出現如雨后春筍”(4)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第194頁。，極大促進了城市間交往的擴張。大工業經濟本質上是一種交往經濟，城市是工業生產的基本場域，由此也使交往成為現代城市生存和發展的基本條件和要求。再次，與上述變化相一致，現代城市的結構、功能以及與此相對應的空間特征等等都發生了相應的轉變，日益展現出現代的特征。比如在空間特征上，城墻典型地表現了古典城市相對封閉的特質，而現代城市邊界的模糊化如奧利佛?吉勒姆所言的“無邊的城市”(5)奧利佛?吉勒姆：《無邊的城市》，北京：中國建筑工業出版社，2007年。，突出地表現了現代城市開放的特征。

從古典社會向現代社會的變遷，現代社會的形成和發展，所帶來的社會生活面貌的變革不僅僅是積極有益的發展與繁榮，與之相伴隨的還有現代風險的形成與擴張。風險是在人類實踐活動中造成的不利于人類生活需要的可能的潛在危險。風險有其實踐存在論基礎。在現代社會形成與發展的進程中，一方面，人類實踐不斷拓展與深化，尤其是隨著現代科學技術的突飛猛進的發展，人類改造外部世界的能力不斷增強，外部世界因人的尺度發生著日益深刻的變化。人類實踐的發展不僅帶來了物質財富的增長和人類文明的進步，同時也招致了現代社會中風險的擴張和加劇。這既有人類認識的局限性的原因，更同人類社會中利益的分裂與對立這一歷史現象密切相關(6)莊友剛：《跨越風險社會》，北京：人民出版社，2008年。。風險的增加和加劇成為現代社會無法避免的陰暗面。另一方面，交往在全球范圍的擴張和深化，是現代社會之成為現代社會的根本依據，普遍交往是現代社會的基本特征。在這樣的歷史語境下，人類實踐的風險后果也因交往的擴張而擴大了。在普遍交往中，人的實踐活動不再是孤立的而是相互影響相互促進的，人們的社會生活在全球范圍內高度關聯再一起。任何一個地方性的活動都帶有全球性的影響。這種普遍性交往越是深化，全球化程度越高，一地區的實踐活動對其他地區的影響就越強。這種影響不僅表現在實踐活動的積極成果方面，同樣也表現在實踐活動的消極后果方面。交往的擴大必然造成風險的擴張。由此可見，一方面是實踐的拓展與深化，另一方面是交往的全球擴張與發展，兩個方面的因素相結合造就了現代社會不同于古典社會的風險特征。不僅風險的數量在增加，風險的威脅程度在加劇，風險的影響范圍也因全球交往的發展而成為全球性的了。借用德國社會學家烏爾里希?貝克的概念，現代社會因此成為全球性的“風險社會”。“工業社會的社會機制已經面臨著歷史上前所未有的一種可能性，即一項決策可能會毀滅我們人類賴以生存的這顆行星上的所有生命。僅僅這一點就足以說明，當今時代已經與我們人類歷史上所經歷的各個時代都有著根本的區別。”(7)烏爾里希?貝克：《從工業社會到風險社會》，《馬克思主義與現實》2003年第3期。

可以看出，從古典社會向現代社會的變遷，其后果是多重的，可以從不同的方面來考察這種變遷過程。與此同時必須注意的是，這些方面之間不是彼此隔絕的平行的發展進程，而是相互影響、彼此交織的。現代城市的形成和發展，現代性風險的形成和擴張，同作為古典社會向現代社會變遷的后果，兩者之間是彼此滲透的。一方面城市作為社會生活的基本領域，現代風險的擴張不可避免地會在城市生活空間中表現出來；另一方面伴隨著現代風險的形成、擴張和加劇，現代城市在形成和發展的進程中不可避免地會遭遇越來越多的風險。更為重要的是，城市還是現代風險形成和發展的一個基本領域。作為人類生活的特定空間形式，城市本身是人類實踐的基本場域，城市發展是人類實踐的一種基本類型，現代城市發展實踐本身必然帶來諸多現代性風險。正是在這樣的意義上，城市風險化是現代城市發展的必然后果。這里應注意三個方面的問題：

首先，現代社會的發展造成了全球性風險社會的歷史語境，全球風險社會語境下城市的發展不可避免地會表現出風險化的發展趨勢。如上文所分析的，實踐的深度發展和交往的全球擴張必然造成各種全球性風險的形成和加劇。全球性風險的形成和擴張是對整個人類生存和發展的根本性威脅，從而與此前的社會發展階段區別開來，也因此可以把進入現代社會以來的社會發展狀態稱之為“風險社會”。全球風險社會的到來使得人類社會生活的每一個部分、每一個領域都面臨著日益增加和加劇的各種全球性風險，沒有哪一個主體或某個生活領域能夠遁逃于全球性風險的影響之外。作為社會生活的基本領域，城市的發展不可能擺脫全球性風險的影響，尤其是在城市交往大大加強、城市建構深度關聯的狀況下更是如此，從而必然造成城市風險化的發展狀況。其次，城市的風險化發展不僅僅指外在的風險對城市發展的影響，更重要的是城市發展自身成為風險產生一個基本源泉。比如現代工業的發展，城市是現代工業發展的基本場域，現代城市的發展進程是與現代工業的發展進程密切聯系在一起的。當我們反思生態危機的時候，首要的目標指向就是現代城市工業的發展后果。更為重要的是，從古典社會向現代社會的變遷，不僅是古典城市發展成為現代城市，更是開啟了大規模的城市化進程。城市化現象是現代社會的產物。在城市化的進程中造成了眾多的社會風險和危機，城市權力、城市正義等問題日益成為城市化進程中的高風險問題。限于篇幅這里不再對城市化進程中的風險現象作詳細的論證。但是毋庸置疑，現代社會中城市化發展造成了大量社會風險，這是現代城市風險化的最顯著的表征。最后，需要說明的是，古典城市中人們的實踐活動同樣會帶來成消極的后果，就此而言古典城市的發展也存在一定的風險化現象。但是，一方面古典社會中人們的實踐水平相對較低，實踐的風險后果并不顯著，并且經常為自然的運動所抹平；另一方面，古典社會中城市之間缺乏普遍的交往和聯系，城市發展的風險后果只具有個別性的意義而不具有普遍性的影響。因此，城市風險化的問題并未凸顯出來。現代城市的發展則完全不同，城市發展的風險狀況有根本性的變化，呈現出質的區別，城市風險化作為一個社會問題呈現出來。與此同時，城市風險化作為一個理論問題被提出，被加以理性的審視和反思。這些也都表明城市風險化是現代城市發展的顯著特征。

二、 風險城市化：當代風險發展的新趨勢

城市風險化的發展狀況在當代社會發展中仍然存在，而且有進一步增強的趨勢。在當代，不僅發展中國家把城市化發展作為推進經濟社會發展的根本路徑，城市化在這些國家和地區正如火如荼地展開，發達國家和地區也遵循著同樣發展策略，開始了新一輪的城市化發展進程。正是在城市化的深度發展中，城市風險化的趨勢進一步增強，成為當代城市發展的一個顯著特征。在城市發展風險化的同時，當代風險社會中社會風險的發展還產生了一種新現象，成為當代社會發展日益凸顯的新狀況，這就是風險城市化現象。風險城市化不是指城市化發展中所遭遇或所造成的風險本身——盡管討論風險城市化問題會不可避免的涉及這一點，而主要是指在當代風險社會的發展中，城市日益成為社會風險產生和呈現的首要領域，是社會風險的集中爆發地，社會風險的發展首先在城市空間中表現出來。談及風險城市化的發展趨勢，至少有三個方面的內容是需要關注不能遮蔽的。

首先，在當代社會發展中，城市是社會生活中最具顯示度的領域，從而也是社會風險發展最具顯示度的領域。前文已述，在從古典城市向現代城市轉變的發展進程中，城鄉關系發生了根本性的反轉，不再是鄉村根本制約著城市的發展，而轉變為鄉村從屬于城市、屈從于城市的統治。這種狀況使得城市在社會生活中的地位日益凸顯出來，日益成為社會發展最具顯示度的領域。第一，城市是社會生活和社會發展最先進、最前沿的領域。城市以“人口、生產工具、資本、享受和需求的集中”為基本特征(8)《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，2012年，第184頁。。人口和生產要素的集中為更多類型的、更大規模的生產要素結構的優化提供了可能。因此，城市在發展社會生產力方面具有無可比擬的優勢。正是由于這樣，在當代社會發展中城市是最先進、最前沿的領域，技術的進步(尤其是當代高新技術的發展)、生產的發展、生活方式的變革等等首先是在城市空間中實現的。由此我們也就可以理解，為什么在當代各個國家和地區都紛紛把城市化作為推進經濟社會發展的根本戰略和基本路徑。第二，在當代社會發展中，城市不僅是經濟社會發展的前沿領域，更是經濟社會發展的主體領域，是社會生活的主體部分。城市經濟在整個社會經濟結構中居于主體地位，越是發達的地區，這種狀況越是顯著。城市的發展程度決定著一個社會的繁榮程度，一個社會的發展狀況首先看該社會中城市的發展狀況。城市生活也因此成為社會生活的主體。進入21世紀以后，人類生活發生了一個里程碑式的變化，全球超過一半的人口生活在城市或城鎮中，成為“城市居民”，我們的星球也因此可以稱為“城市星球(Urban Planet)”。一定意義上可以說，在當代社會中是城市生活影響并構筑了社會生活本身。第三，城市引領、帶動并促進了其他社會生活領域的發展與進步。城市是社會生活和社會發展最前沿的領域，但是城市生活的發展不是孤立進行的。一方面由于城市對鄉村的統治使得城鄉之間的聯系進一步加強，城市的發展必然迫使鄉村發生相應的改變。或者使用更為中立性的話語來說，鄉村會因城市發展的輻射而發生相應的變化。另一方面，城市之間的交往互動的進一步強化，必然把更多的城市之外的生活類型和生活空間卷入到城市發展的潮流中間來。城市不僅是社會生活的主體，同時還帶動、促進了其他生活類型的發展與進步，城市成為社會生活的發動機。這也是當代城市在社會生活中地位凸顯的一個重要表現。風險是社會生活的風險，綜上三個方面，當城市在社會生活中的地位日益凸顯、成為社會生活最具顯示度的領域的時候，同時也就成為社會風險發展和展現的最具顯示度的領域。社會風險首先而且突出地在城市生活中體現出來。這也就是風險城市化的發展趨勢。

其次，全球性風險的形成和加劇，全球風險社會的到來，與全球交往的深度發展密切相關，交往全球化的發展是全球風險社會的一個重要成因。而在全球交往的發展與提升中，城市扮演著越來越重要的基礎性角色，離開城市無法全面、深入把握交往的普遍發展。從這樣的角度來看，當代因全球交往普遍提升而導致的各種全球性風險，首先表現為因城市全球化發展而形成的風險，考察社會生活中的風險首先要考察城市生活的風險。一方面來看，在全球交往的深度發展中，城市是全球普遍交往的基本連接點。如果把深度全球化條件下全球普遍交往比喻成一張由各種各樣的聯系交織起來的大網的話，那么城市就是這張聯系之網上的一個一個的交叉點、連接點。城市既是一個聯系或交往的起點，同時也是一個聯系或交往的終點。全球交往以城市為基礎展開，全球交往首先表現為城市間的交往。因交往的擴大而形成的風險的擴張與加劇，首先表現為城市交往所導致的風險的擴張與加劇，城市交往成為風險擴張的基本通道，這些風險所影響的領域首先是城市生活領域。就此而言，城市日益成為風險形成和展現的首要領域，日益表現出風險城市化的特征和趨勢。另一方面來看，全球交往深度發展的直接后果就是社會生活的高度相關化，人們的社會生活在全球范圍內高度關聯在一起。“全球一體化”成為表達這種相關性程度的最佳用語。正是由于這種高度相關化，區域性的活動及其后果就具有了全球性的意義。華盛頓打一個噴嚏東京也會因此而傷風。更為重要的是，這種高度關聯性呈現為一種“拓展效應”，會放大風險后果。東京的蝴蝶扇動一下翅膀可能給紐約帶來一場暴風雨。由于城市在全球交往中的基礎性地位和作用，這種高度相關性的風險后果更加突出地在城市生活中反映出來。換言之，城市更容易受到風險拓展效應的影響，風險的拓展效應通常首先在城市生活中表現出來。

再次，在當代社會的發展中，城市是風險增加和加劇的主要領域，是新風險形成的主要集中地。風險城市化的發展，不僅在城市生活的顯示度以及城市在全球交往中的地位和作用等方面表現出來，還表現為當代風險社會語境中城市是風險增加和擴張主要場域，城市是風險增長的主要發源地。第一，由于全球交往的普遍發展以及由此造成的社會生活的相關度的極大增強，社會風險會迅速而廣泛的傳播，從而造成人類社會中社會風險總量的增加。由于城市在全球交往中的特定地位，社會風險的這種復制性擴張首先表現為從一個城市到其他城市的拓展，然后擴展到城市的周邊地區，在此基礎隨著風險的進一步增長進而表現為地區之間或國家之間的擴張，風險的地區間擴張或國家間擴張是通過風險的城市間擴張實現的。社會風險在城市之間的傳播發展不僅造成社會風險在量上的增加，同時也表明城市是社會風險增長的主要場域。城市間社會風險的復制性傳播不單純是社會風險的量的增加，同時也是社會風險的加劇。一方面由于高度關聯性的拓展效應，風險在傳播中風險后果會被放大；另一方面城市的基本特征是人口的集中，受風險影響的人口數量越大表明風險越是嚴峻。正是在這樣的意義上，我們說當代社會中城市是風險增加和加劇的主要場域。第二，城市是新社會風險產生、新風險類型形成的主要發源地。作為社會生活最具顯示度的領域，在當代社會發展中，城市不僅是人類實踐活動最集中的場所，城市發展實踐也代表著人類實踐的最高水平，城市是人類創新實踐最突出、最集中的地方。風險作為人類實踐活動的消極后果，必然隨著實踐的發展而發展，城市的發展實踐不可避免地會造成新社會風險的產生，帶來風險的增加和加劇。就此而言，城市是新社會風險形成的主要場域，尤其是各種社會性的風險，比如金融危機，更集中地在城市領域體現出來。當然，其他生活空間中的實踐活動同樣會造成風險的增加和加劇，但無論是從風險的量的方面還是從質的方面來說都無法與城市比擬。第三，風險城市化的發展還在另外一個維度上表現出來，即風險意識對城市生活的聚焦。所謂風險意識，既包括人們對風險現象所持有的理解和態度也包括人們對風險現象的理論認識和把握。風險意識的發展狀況既受客觀的風險發展狀況的制約，又反過來影響著對風險狀況的認識與判斷以及應對風險的行動。在當代社會發展中，城市成為各種風險意識關注和聚焦的首要的中心領域。在談及風險的發展、風險的危害以及風險的治理的時候，人們總是首先與相應的城市聯系起來。關于風險對社會生活的影響，首先被關注和討論的是對城市生活的影響。當代風險意識對城市的聚焦反向表明了城市在當代風險社會發展中的特定影響和地位，是風險城市化發展的一個重要表征。

三、 城市風險社會及其治理要求

在城市風險化和風險城市化的雙重作用下，城市風險社會在當代全球風險社會語境中被突出出來，城市風險社會的發展成為當代風險社會發展基本趨勢和中心場域。原則上來說，風險社會的概念內在地包含著城市生活領域，城市風險社會是全球風險社會的有機構成部分，從而風險社會治理必然包括城市治理。之所以突出城市風險社會，是為了強調城市在當代風險社會的發展及其治理中的中心地位與主體地位。事實上，城市在風險發展及其治理中的中心主體地位不是單純觀念的產物而已經成為客觀的現實。一方面，城市是當代風險社會發展的中心領域。在城市成為社會生活最具顯示度領域的狀況下，城市也是社會風險增長和顯現的最具顯示度的領域。全球風險社會語境下，城市是普遍交往和聯系的中心場域，既是風險產生的主體領域也是風險呈現的中心領域。城市風險不是指城市特有的風險，而主要是指在城市生活領域顯現出來的風險。城市風險的增加和加劇使得城市日益呈現出風險城市的性質。城市是各種風險矛盾的交叉點和集中地，同時也是風險意識的聚焦點，既是風險意識產生的中心又是風險意識關注的中心。另一方面，城市風險社會彰顯了當代社會中風險發生作用的機制特點。由于城市生活空間與人類其他生活空間的關系的變化與發展，當代社會風險的作用機制呈現出顯著的“中心-邊緣”特征，即以城市為中心，輻射、延展到其他生活空間，這中間也包括城市間的相互作用和相互影響。由此，風險的應對和治理必然要考慮這樣的風險運行機制和特點。城市風險社會昭示了風險治理的新特點、新趨勢。

在城市風險社會成為當代社會發展最突出的現象的時候，城市風險社會的治理就成為當代風險治理和社會治理的中心領域，由此也形成了諸多關于日益風險化的城市社會的治理新要求。這些新要求所涉及的內容是豐富多樣的，不可能通過一兩篇文章就能夠完全窮盡并予以解決。這里主要談幾個首先需要予以關注和重視的方面，意在強調，應深入關注當代社會風險發展的新現象、新趨勢。

首先，在城市風險社會日益凸顯的狀況下，城市治理成為風險社會治理的首要的基本的領域。風險社會語境下，各種全球性風險是對整個人類生存和發展的根本性威脅，規避、防范和化解風險成為時代的急迫任務。隨著城市風險社會的凸顯，城市社會的風險治理成為當代風險治理的中心。第一，在城市社會成為當代風險社會發展的中心場域的狀況下，城市治理應該成為當代風險治理的優先領域。城市既是當代人類生活的主體領域也是風險威脅的主要領域。城市治理在當代風險治理中呈現出了急迫性、優先性和中心性的要求。按照唯物辯證法的要求，要堅持兩點論和重點論的統一，面對紛繁復雜的風險問題，需要在全面把握的基礎有重點地應對和解決。當代風險治理的重點區域是城市。第二，當代城市化的發展進程也決定了城市必須成為當代風險治理的主要領域。城市在當代社會生活中的主體地位，不僅體現為城市經濟、城市政治、城市文化等方面的發展在整個社會生活中居于主體和主導地位，更直觀地表現在城市人口上。如前文所述，隨著城市化的深度發展，城市人口日益增長，占據了全球人口的主要部分，并且這個比例還在不斷提高。全球風險治理的根本立足點是人類的生存的和發展。由此決定了當代風險治理的首要著眼點需要放置于城市，城市是風險治理的首要切入點。第三，強調城市治理在當代風險治理中的優先地位并不是說可以忽視或遮蔽鄉村空間的治理。鄉村空間作為人類生活的重要空間類型同樣是風險治理的重要領域。事實上，在當代社會中城市發展和鄉村發展是密切關聯在一起的，城市治理必須在城鄉關系的總體構架中展開，城鄉協同發展是城市治理的一個根本路徑。

其次，在城市治理的中心主題方面，城市風險治理的要求日益突出，成為當代城市治理的一個不可遮蔽的中心主題。城市風險社會的凸顯，從風險治理的視角來說，要求城市治理成為風險治理的首要領域；從城市治理的角度來看，風險治理日益成為城市治理的中心主題。其一，城市風險社會的形成與發展，一方面使得作為風險社會有機構成部分的城市生活在整個社會生活中的地位凸顯出來，城市不僅成為風險影響的主要領域同時成為風險意識聚焦的中心領域；另一方面也使得城市風險作為一種特定的風險類型出現。也就是說，有些社會風險是城市生活和其他社會生活領域共有的，有些風險則帶有城市特有的性質，比如“城市病”。無論哪個方面，都對城市風險治理提出了新要求，需要把風險應對作為當代城市治理的一個中心任務。其二，在當代城市治理行動中，包含著密切聯系但是側重點又有所不同的兩個方面的內容或指向，即發展提升和風險應對。也就是說，城市治理的一個方面是圍繞城市的發展提升所展開的治理行動。從城市更高層次、更高程度的發展需要出發，針對當前城市發展的不足、短板展開相應的治理行動，從而更好地促進城市的提升與進步。這是一般社會發展意義的城市治理。另一個方面是針對當下城市發展所遭遇的風險而展開的治理行動，消除現實的危害或潛在的危險是治理行動的基本目標。籠統地說，這兩個方面都是為了謀取城市的發展而展開的治理行動，但是兩者在行動的指向和側重上又是有所區別的。前者是主動、自覺的發展，是“趨利”的治理行動，獲得新發展是核心指向；后者則更突顯無法回避、不得不如此的性質，更傾向于是“避害”的治理行動，防范和化解風險威脅是根本目標。為了敘述的方便，這里把前者稱為發展治理，后者稱為風險治理。原則上來說，風險治理是發展治理的一種特殊狀況，風險治理的最終目標是為了實現城市的更好發展。隨著城市風險社會的凸顯，風險治理在城市治理中的影響度被突出出來，不僅因風險的增加和加劇使得風險治理成為緊迫的要求，更為重要的是，風險治理的不足已經成為城市治理的瓶頸，風險治理的欠缺在根本上影響著發展治理的展開和治理效度的獲得。沒有深度的風險治理，發展治理也難以深入進行。這已經成為當代城市治理的顯見事實。我們只要看看2020年肆虐全球的新冠肺炎疫情就可以明白這一點，疫情的肆虐極大地阻滯了經濟社會的發展。正是在這樣的意義上，城市風險社會的凸顯，要求把風險治理作為當代城市治理的中心主題。

再次，城市風險社會的治理包含著二重的目標指向，要能夠辯證地理解和看待這種二重的目標指向之間的關系，從而合理地引導現實的治理行動。一個方面，全球風險社會的到來立基于對人類的生存和發展構成根本性威脅的各種風險的增加和加劇。而社會風險的增加和加劇固然有其實踐存在論的基礎，更同利益的根本分裂和對立這一歷史現象密切相關。對私人利益的片面追求，造成了實踐的積極后果與消極后果之間的制衡關系被打破，實踐的積極后果無法對消極形成充分、有效的制約，在物質財富巨大增長的同時，帶來了社會風險的日益增加。只有最終消滅私人利益和公共利益的分裂與對立才能超越風險社會。(9)莊友剛：《跨越風險社會》，北京：人民出版社，2008年。因此，風險社會治理的終極目標指向消滅利益的分裂與對立。城市風險社會作為當代風險社會最具顯示度的表現，同樣以最終消滅利益的分裂與對立作為治理的終極目標指歸。另一方面，利益的分裂與對立現象的消亡是一個歷史進程，“一個社會即使探索到了本身運動的自然規律……它還是既不能跳過也不能用法令取消自然的發展階段”(10)馬克思：《資本論》第1卷，北京：人民出版社2004年，第9-10頁。。在當代尚不具備根本消滅利益的分裂與對立現象的歷史條件，因此，當代城市風險社會的治理還不能以超越風險社會本身作為直接現實目標。如前所述，在風險治理不足成為城市治理的瓶頸、成為發展治理根本性制約的狀況下，如何最大限度地展開風險治理，以便不僅能夠有效應對風險的威脅，更能夠為進一步的發展治理創造充分的條件和空間，這成為當代城市風險社會的治理的現實目標。就當代中國的發展而言，這正是實現了治理體系和治理能力的現代化。在城市治理領域中，治理體系和治理能力是否實現了現代化，風險治理的效度及其對發展治理的促進程度是根本的衡量尺度。風險治理的效度越大、對發展治理的推進作用越強，表明治理體系和治理能力的現代化程度越高。需要強調的是，城市風險社會治理的二重目標是密切聯系著的，前者是后者的價值指歸，后者為前者的最終實現創造并積累著條件。必須合理理解和把握兩者的關系，既不能片面強調終極理想目標而弱化現實的治理任務和要求，現實的實際行動不足勢必會把理想變成烏托邦式的空談，也不能片面地強調當代治理任務而遮蔽終極理想目標，只顧低頭拉車而忘記抬頭看路可能會造成方向的迷失。如此當代城市治理必將走向一個更加積極的未來。