探析政務領域數字化轉型的關鍵途徑

魏房忠

一、引言

隨著大數據、云計算、人工智能等信息技術的發展，在算力、算法、數據三大核心要素的驅動下，各行業開啟了從IT時代向DT時代轉變的新進程，推動產業智能升級。目前，我國政務領域信息化正處于向數字化轉型的關鍵時期，數據由業務系統的產物逐漸走向核心位置，在政府運作、社會治理、政務服務等各個領域都發揮著越來越重要的作用，無論是高效的業務協同、精準的管理控制、智慧的決策支持、超前的預測預警，都離不開數據的支撐。

2020年4月《中共中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據列為新型生產要素，數據變成了和土地、資本、勞動力、技術一樣，成為了生產要素。2021年國家十四五規劃明確提出：“迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”。

數據要素成為了國家戰略，數字化轉型也在國家十四五規劃中明確提出。各級政務部門應當擁抱數字化時代，積極開展數字化轉型，推動數字政府建設，釋放數據要素對于社會治理、公共服務、業務協同、管理決策的巨大價值。

二、政務領域數字化轉型的動力

政務領域數字化轉型的需求日益迫切，一是數據價值的驅動，二是業務發展的新需求，三是共享開放的新要求。

（一）數據價值的驅動

數據的價值將促使業務部門不斷擴大數據采集范圍，讓本部門擁有更多、更全、更及時的數據。

1.數據的內在價值。數據能說話，誰掌握了數據，誰就掌握了話語權。以環境質量評價為例，我們無法僅憑感官來判斷環境質量的好壞，最為科學客觀的方法就是由環境檢測機構開展環境監測活動，以實驗室分析儀器檢測的濃度值來反應環境質量狀況。生態環境部門有了環境質量監測數據，就能夠客觀公正地評價環境質量好壞。

2.數據的關聯價值。一家業務部門產生的數據往往是專業而片面的。比如，生態環境部門雖然掌握著環境質量監測數據，但在分析環境質量變化原因時，往往又需要和氣象降水數據、水利水量監測數據、污染源企業經營數據等相結合，以便綜合評估得出其變化的客觀原因。

3.數據對業務的預判價值。以政務服務平臺為例，如果能合理合規地利用群眾和企業的特征和行為信息，就能夠優化公共服務供給，改善服務體驗，創新服務模式，能把“查找辦”轉為“推薦辦”“通知辦”，能優化辦事界面，實現千人千面。

（二）業務發展的新需求

最初業務系統以完成某項工作任務、實現業務流程閉環為目的，數據量隨業務開展得以增長，但普遍存在著數據采集范圍不廣、數據管理不夠規范、數據挖掘手段及用途不足等問題。隨著管理和業務的發展，將促使業務系統不斷迭代升級，以數字化轉型來挖掘數據價值，反作用于業務的提速增效。

比如，有些職稱考試系統按年度和專業組織報名和考評工作，數據庫單獨進行初始化、管理和下線歸檔，年度和專業間數據完全割裂，這樣的系統只能完成基本的例行工作。如果進行數字化轉型，應當在業務數據庫之外，再建立數據倉庫，統一存儲、管理、分析挖掘各年度各專業的數據。通過對參評人員信息關聯分析，輔助工作人員拓展優化對參評人員的服務；通過對歷史考評過程數據分析挖掘，輔助決策人員決策部署未來的考評工作。

由此可見，數字化轉型需要技術、業務、決策共同參與。

（三）數據共享開放的新要求

政務數據共享開放是大勢所趨。在推動政務部門數據共享開放時，有些部門存在“給不了”“不敢給”“不愿給”的現象。數據的產生、采集、存儲、規范管理都是要長期投入的，包含軟硬件投入和各環節人力投入。如果投入不夠，造成數據管理不完善、業務系統架構陳舊、技術支撐力量不足，就會造成“給不了”“不敢給”。政務部門應通過數字化轉型，滿足共享開放的新要求。業務數據應從最初僅滿足自用逐步轉變為面向部門間的共享互通，以及面向社會的開放。

三、政務部門的轉型途徑

政務部門在數字化轉型中任重道遠。總的來說，實現業務數字化、數據資產化和數字業務化是關鍵有效的轉型途徑。

（一）業務線上辦理，開啟業務數字化

政務部門要把業務開展進行數字化改造，把業務搬到線上辦理，并且能把線上業務源源不斷產生的數據規范管理起來，做到業務數字化，為數據資產化做好準備。

1.以“互聯網+政務服務”促進數字化轉型。國家深入推進“互聯網+政務服務”，加快構建全國一體化在線政務服務平臺，不斷探索實現“一網通辦”“跨省通辦”。面對群眾和企業的辦事需求，各政務部門應當創新行政管理和服務方式，提升政務服務的供給、創新、協同，全面對接各級政務服務平臺，實現服務事項應接盡接、應上盡上，同時要從群眾和企業的辦事體驗出發改善服務供給，通過業務整合和流程優化，實現“一件事”辦理。

2.注重業務數據采集沉淀。政務部門應擴展數據采集渠道，利用業務平臺合理采集線上行為數據，利用5G、傳感器、遙感等技術建立物聯感知手段，利用網絡爬蟲獲取互聯網網頁數據，多方位采集信息，全面監控業務運行。

（二）數據有序增長，實現數據資產化

政務大數據部門無法替代條線部門的數據管理工作。只有具備行業專業知識和了解數據產生全過程，才清楚數據是否錯誤、無效、重復或是缺失。

1.加強數據治理，讓業務數據規范產生。數據質量是數據的生命線，政務部門應當重視數據治理，從數據源頭就開始治理，讓數據規范產生，確保業務數據符合完整性、準確性、有效性、穩定性、唯一性、合理性、一致性、及時性等。數據治理規則和業務邏輯應保持同步，當業務邏輯發生變化時，數據治理規則也要同步升級，做到新產生數據和歷史數據的一致性，確保數據的延續性。

2.加強元數據的管理，滿足交換要求。元數據是描述業務數據的數據，應建立完善數據批次、數據新增時間、數據更新時間等元數據的管理。在業務層面，數據通常按照一定周期和任務產生，可以按照時間、任務等維度來建立批次概念。完善的元數據對于數據理解、數據匯聚來說非常重要。

3.實現數據全生命周期管理，做到數據分級分類。數據的處理環節主要有采集、傳輸、治理、脫敏、分析、可視化、共享開放等。政務部門應結合業務流和數據流，構建數據全生命周期管理手段，結合業務管理、數據安全等因素規劃數據的分級分類，合理設計原始層、標準層、主題層、應用層等數據體系架構。

4.實現數據資產化管理。業務數據不等于數據資產，無序增長的低質量數據只會成為負擔。數據必須以合理、易用、安全和易于理解的方式組織起來，持續有序管理時，才能稱之為數據資產。政務部門應當促進部門內數據打通、共享開放，實現數據資產化，構建數據資產目錄，更好地掌握數據資產，讓數據資產的生產者、管理者、使用者都明白有哪些數據、數據在哪、產生渠道是什么、數據形式是什么、總量有多少、增量情況怎么樣。

（三）用好內外數據，引導數據業務化

政務部門還要充分用好內部、外部數據，反向引導業務工作的開展，讓業務更加簡便化、智能化，讓社會治理更精準、管理決策更科學，做到數字業務化。

政務業務部門要與政務大數據部門建立密切聯系，增強數據往來和業務協同。一方面應當依據職能要求提供好本部門的數據，積極響應其他部門對本部門的數據需求，做好數據的共享開放工作。另一方面應當發揮政務大數據中心樞紐作用，以共享交換平臺作為獲取外部部門數據的唯一通道，互通數據有無。

四、政務大數據部門的新使命

隨著國家對大數據的重視，各級省市紛紛組建政務大數據部門。在數據化時代來臨之際，政務大數據部門在支撐各政務部門數字化轉型過程中也承載著新的使命。

（一）公共支撐能力建設

政務大數據部門應當在技術、數據、業務等方面提供各政務部門所需的公共支撐能力，實現組件或能力重用。

1.技術支撐能力。建設包含微服務、容器化、API網關、大數據技術、全文檢索、標簽畫像、人工智能等通用技術支撐能力。

2.數據支撐能力。圍繞數據全周期管理，構建數據采集、網絡爬蟲、數據治理、數據集成、大數據處理、數據開發、數據可視化、數據安全保障等方面支撐能力。

3.業務支撐能力。建設包含統一用戶體系、電子證照、GIS地圖服務、短信網關、CA、電子印章等業務支撐能力。

（二）數據共享交換體系建設

從各政務部門的數據供給和需求情況分析來看，數據的供需流向往往形成一個大循環、大網絡，大數據部門作為數據共享交換的中樞機構，在促進部門數據關聯融合、實現業務協同過程中起著關鍵作用。

政務大數據部門應搭建集目錄編制、目錄級聯、數據歸集、供需對接、共享開放管理、數據集成、數據治理、運行監控、統計評估為一體的大數據共享交換平臺，形成統一的數據資源目錄管理體系，構建跨層級、跨部門、跨區域的統一共享交換體系。基于目錄級聯、數據級聯以及流程級聯實現國家、省、市三級的共享交換平臺對接，打通業務與技術通道，實現各級數據資源的統一申請使用。

面對各種數據共享開放的實際應用場景，應健全數據流通的技術支撐能力，建立多種數據共享模式，盡量串聯數據供需方，促進數據流通。

1.數據匯聚。業務部門將增量數據交換到大數據中心，實現業務數據周期性、定時、準實時的匯聚。技術上通常以數據集成工具（ETL）為主來實現。

2.數據樞紐。數據樞紐并不要求完成全量業務數據匯聚，而是讓數字化的業務連通起來以完成業務協同，在業務級別完成信息的共享和交換，最終實現組織協同。數據樞紐模式沒有觸及到各個部門的根本利益，易于實施。技術上通常以服務接口發布、API網關統一管理來實現。

3.數據可用不可見。基于可信計算數據沙箱技術，構建安全可靠的數據開發利用環境，遵守數據安全管理要求，推動公共數據資源最大化的價值利用，為政務服務、第三方業務分析提供安全可信的多方數據計算服務，將數據“所有權”“使用權”分離，保證數據“可用而不可得”，在保證數據權屬不變的情況下挖掘流通數據價值。

4.數據主體授權模式。自然人和法人作為數據主體，在身份信息核驗通過后，依權請求存儲在各個政務部門中的相關數據。各個政務部門系統接收數據主體的單次授權并返回相關數據，以滿足單個事務的辦理。

（三）基礎數據服務能力建設

政務大數據部門應以業務應用為驅動，建設基礎數據資源中心，包括中心庫、基礎庫、主題庫等，基礎庫涉及人口庫、法人庫、電子證照庫、空間地理庫等。基于基礎數據資源，再服務于各個政務行業，釋放數據價值。政務數據來源于各個業務部門，也必將服務于業務部門。

五、營造良好的政務數據流通環境

在數字化轉型的大背景下，各個部門對外部數據的需求都很強烈，營造良好的政務數據流通環境勢在必行。

（一）正視數據孤島

長期以來，政務部門的數據孤島客觀存在，針對數據共享開放過程中“給不了”“不敢給”“不愿給”的現象，究其原因，主要有以下幾點。

1.數據孤島是數據的天性。政務部門業務系統由于專業領域和部門職能的差別，往往各自建設、行業條塊分割，同時又出于數據安全的顧慮，數據從產生那一刻就是一個“數據島”，如果這個島與外界沒有任何聯系，那就變成了數據孤島。

2.數據非排他性的特點。數據經過復制之后，使用權也被快速復制，將會直接影響數源部門的話語權。如果數據質量較好價值較高，數源部門往往就會“不愿給”，如果數據使用會帶來一定風險，暴露業務問題，則也會“不敢給”。

3.政務數據的權責利不對等。數源部門持續管理數據的產生，對數據質量負責。政務數據流通無法給數源部門帶來經濟收益，反而會因使用權擴散暴露業務問題，進而還須承擔責任。因此，政務數據要素的流通價值需要有新的衡量尺度。

（二）建立健全數據流通制度保障

以政務部門為主體建設的“數據島”客觀上容許長期存在。消除數據孤島，就必須給政務部門“數據島”之間建立聯系通道，實現數據在島之間流通。從政務數據共享開放的實踐經驗分析，要想破除數據孤島，制度保障起了決定性作用。

在行政管理方面，各級領導要充分意識到建設政務大數據重要性，協調部門內關系，合理賦予政務大數據部門權利，利用剛性制度約束，促進數據的集中匯聚，營造數據愿意共享的氛圍。

在法律法規方面，應加快制定政務領域公共數據管理辦法和配套制度，加快建立健全公共數據采集、管理、歸集、共享、開放、應用等規范制度，為促進公共數據共享開放提供制度參考依據。

六、結語

數字化時代正在到來，政務部門要充分認清數字化轉型的背景、意義和實現途徑，聚焦數字政府建設，圍繞“管”和“服”，利用業務數字化構建自身數據資產，以數據樞紐驅動組織協同，以數據匯聚促進數據融合，運用內部和外部數據促使業務提速增效，以數字化手段推進政府治理、政務服務變革，激發數據生產要素對政府治理、經濟社會的價值裂變。

作者單位：江蘇省大數據管理中心