依法治國和依規治黨有機統一的多維邏輯探析*

晉國群

(浙江經濟職業技術學院 馬克思主義學院，浙江 杭州 310018)

習近平總書記在黨的十九大創造性地提出依法治國和依規治黨有機統一的命題。這一重要論述是黨中央從國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，以統攬“四個全面”“四個偉大”之戰略思維，將馬克思主義基本原理和現階段黨的建設、法治實踐相結合的產物，體現了歷史、理論、實踐和價值四維邏輯的高度統一。

一、歷史之續：對黨和國家治理現代化的歷史接續

歷史和現實使我們黨深刻認識到，黨和國家治理事關長期執政和長治久安。沒有黨堅強有力的領導，國家必然缺精少魂、缺乏凝聚力、任人踐踏、四分五裂，一事無成。“人類社會發展的事實證明，依法治理是最可靠、最穩定的治理。”[1]從歷史發展脈絡看，中國共產黨對依法治國和依規治黨有機統一的探索大致經歷了三個階段：

1.十一屆三中全會以前黨規國法曲折創建時期：由“革命思維”轉向“政策思維”。黨內法規與中國共產黨相伴相生，比新中國的國家法律時間更為長久，一定意義上，中國共產黨一大通過的黨綱是最早的黨內法規。依規治黨緣于抗戰時期，這一時期黨內法規在一定程度上代替行使國法的職能。毛澤東最先提出并且兩次使用“黨內法規”概念。1938年，毛澤東在六屆六中全會上針對張國燾等人破壞黨的紀律行為，提出“四個服從”，同時指出：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”[2]毛澤東同志在黨的紀律表述中借鑒了“法律”用語以增加黨紀的嚴肅嚴厲性。1955年，鑒于高崗饒漱石事件，毛澤東指出：“各種正確的政策、正確的黨內法規，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片。”[3]為了保障黨的生命力和戰斗力，必須嚴肅黨紀，尤其是對黨內高級別領導干部，更應該使用更加剛性的制度、規范化的手段對其權力加以約束。毛澤東先后兩次使用“黨內法規”之概念，意在以黨規限制領導干部權力，實現由“革命性思維向行為規范化轉變”[4]，這也奠定了依規治黨的基礎。

新中國成立以后，中國共產黨從革命黨轉變為執政黨，中央根據社會主義改造和現代化建設實際，出臺了數量頗多的黨內法規和國家法律。尤其是1954年《憲法》的制定，較快地打下了社會主義法制建設基礎。之后一段時間因為中國共產黨在指導思想上產生了偏差，出現“左”的錯誤，特別是在文革十年內亂中，黨內法規和國家法律均遭到嚴重破壞，致使黨和人民蒙受巨大損失。

早期黨的建設和國家治理經歷了艱辛曲折的初步探索，革命時期黨內法規和國家法律主要服務于革命戰爭，雖然經歷了由“革命思維”到“政策思維”的轉變，但總體上沒有走出“人治”模式。

2.十一屆三中全會至十八大黨規國法重建完善時期：從單一規范轉向法律法規體系化。黨的十一屆三中全會做出改革開放的重大抉擇，將黨和國家建設扭轉到正常軌道上來，黨內法規和國家法律也進入重建與系統完善時期。中國共產黨比以往任何時期都重視法制建設，不僅黨規國法的數量大幅增加，而且規范化和體系化程度也大大加強。第一，法律規范逐漸豐富，從“人治”不斷走向“法制”。1978年，鄧小平深刻總結民主法治建設的成功經驗和慘痛教訓時明確指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法也就很難保障。”[5]鄧小平同志第一次深刻闡釋黨規與國法的關系，將黨規黨法放到突出地位，將社會主義法制提到前所未有的高度。1980年，黨的文件《關于黨內政治生活的若干準則》首次明確提出了“黨內法規”之概念。1990年，《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第一次明確了“黨內法規”之含義。為了適應改革開放對法制建設的要求，1988年和1993年兩次頒布憲法修正案。一批涉外經濟立法先行，同時民商、刑事和行政等法律逐漸完善，社會主義法律體系初步建立，社會主義法制建設開啟了新航程。第二，法律體系形成，從“法制”不斷走向“法治”。黨的十五大正式提出了依法治國的基本方略，“法治”之理念逐漸深入人心。2011年，以“憲法為統領、各類法律為主干”的中國特色社會主義法律體系基本形成。與國家法律體系的發展建設相比，黨內法規體系的建設較為緩慢。2006年，黨的十六屆六中全會對加強黨內法規制度體系建設首次提出了要求。2011年,針對“加強黨內法規制度體系建設”，胡錦濤做出了明確指示。隨著2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》的頒布，黨內法規建設步入了更加規范化的發展階段。

實踐證明，黨內法規的規范發展，國家法律體系的恢復重建，黨規國法由“單一規范”轉向“法律體系”，提高了黨的執政能力，提升了執政水平，打開了社會主義事業發展的新局面。

3.十八大以來黨規國法全面發展時期：從法律法規各成體系轉向有機統一。十八大以來，黨中央對法治推崇和重視。在法治中國建設的宏觀視域中，黨內法規迅速成為一個法治“熱詞”。[6]這一時期黨內法規建設更加體系化、規范化和科學化，黨內法規和國家法律進入了全面發展與繁榮時期。黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的重大決定，提出依法治國、依規治黨的要求，將“黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系。黨的十八屆五中全會指明黨依法執政的同時必須依規治黨、注重黨內法規同國家法律之間的銜接和協調。習近平指出“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設。”[7]與此同時，相關國家法律及黨內法規對黨規國法的銜接統一問題不斷做出回應，黨規國法沖突重復等不銜接現象得以消弭，黨內法規備案審查與國家法律備案審查的銜接聯動機制逐漸建立。黨內法規和國家法律逐漸從“各成體系、單一發展”轉向“統籌一體、有機統一”，從法治不斷走向法治現代化。

綜上，中國共產黨對依法治國和依規治黨有機統一進行了艱苦卓絕的探索，歷經早期曲折摸索、恢復重建、創新發展等三個階段，完成了由“革命思維到行為規范化”“單一規范到體系化”“各成體系到有機統一”三次偉大轉向，體現了中國共產承前啟后、繼往開來為子孫后代謀劃長治久安的歷史擔當與歷史自覺。

二、理論之思：對“善治善政”之現代治理的守正創新

法治思維和法治能力是現代治理的首要思維和核心能力。依法治國以依法執政為核心，依法執政，關鍵在于依憲執政。依規治黨展示了對現代法治力量的充分釋放，要求以法治思維提高管黨治黨的制度化、規范化和科學化水平。依法治國和依規治黨有機統一是基于權力來源、內在機理、外部邏輯一致性的精準判斷；是有效提升現代治理效能的守正創新，凸顯了治理現代化的中國特色和優勢。

1.基于權力來源一致性的思考。中國特色社會主義最大優勢和最本質特征在于黨的領導，中國特色社會主義法治之魂亦體現為黨的領導。依法治國與依規治黨相統一能夠充分保障黨從制度和規范的高度發揮核心領導作用。第一，黨的領導使依法治國獲得自身的正當性。黨的領導和依法治國二者有機統一，不能割裂，且任何一方都不可偏廢。黨的領導務必依靠法治，法治建設必須堅持黨的領導。黨提岀依法治國并將其上升為治理國家的基本方略，不是就法治論法治，是將依法治國置于黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一[8]的社會主義民主政治框架之下。依法治國本身就內嵌了黨的領導之要求，黨的領導是法治中國建設的根本要求，黨的領導是全面推進依法治國、人民當家做主的根本保證，堅持黨的領導使依法治國獲得了正當性基礎。第二，黨的領導使依規治黨具有“外溢效應”。推進依規治黨，必須以堅持黨的全面領導為根本宗旨。依規治黨既和黨的特殊地位相關，又與普遍的法治理念相連。從提出的動機來看，依規治黨內含了依法治國和依規治黨兩個方面的含義，依規治黨不僅僅是依法治國的手段，其本身構成了依法治國的內在要求。依法治國由黨布局和展開，黨組織體系內嵌于政府機構以及社會團體的組織架構之中，政黨治理能夠引領國家治理與社會治理。黨在國家政治運行中的領導地位使黨內法規具有更強的法屬性和功能，具有極強的約束力、高效剛性的執行力等特征。以上這些特征決定了黨內法規效力也更具有外溢效應，不僅規制黨員和黨組織，對社會、社團組織的發展和政府的行政都有著極強的塑造力，深刻影響著國家法治的狀況和中國法治化的進程。[9]第三，黨的領導使黨內治理法治化和依法執政形成“法治同心圓”。解決中國問題的關鍵在黨，黨強有力的領導是我國法治建設的基本經驗之一，為現代化強國建設賦予政治優勢、組織優勢和制度優勢。只有把黨管好、治好、建設好，才能把國家治理好，社會風氣才能在黨風政風的帶動下不斷好轉。依法治國能夠為依規治黨提供必要的法治精神，建構優良的社會法治生態環境。依規治黨使黨內有法治思維，進而示范引領國家治理現代化，為現代化強國建設提供組織保障和政治保障。依法治國和依規治黨有機統一是黨的內在自我約束與外在約束相結合，共同規范約束權力，實現黨和國家的雙治雙贏。

2.基于內在機理一致性的思考。第一，從本質屬性看，依規治黨與依法治國是同一范疇問題。中國社會主義法治體系不僅包括國法，亦包括黨規。國家法側重于對個人和組織提出共性的底線要求。黨內法規在國家法之上進行“二次調整”，對黨組織和黨員要求更嚴、標準更高。依規治黨是依法執政的核心內涵，是法治延伸到內部治理層面堅硬的“軟法”[10]。依規治黨使法治實現全方位覆蓋，使依法治國真正成為黨領導人民治國理政的基本方略。第二，依規治黨和依法治國統一于法治品格。首先，二者在實質上體現對法治思維的推崇。“法”從廣義上理解是規則、觀念和思維，是依規依法和照章辦事的法治思維。依法治國和依規治黨都必須關照法治精神的弘揚，尊崇權利制約、權責對等、權利保障、程序正當的法治思維。憲法是國家的根本大法，是全面依法治國的根本依據；《黨章》是黨內的憲法，是一切黨規的源頭和制度源泉，是依規治黨的根本大法。憲法的權威得到尊崇，國家法律才能實現善治，依規治黨在國家層面和法律強制力層面才得以實現。黨章的權威被重視,黨內法規令行禁止，黨的領導力、凝聚力和戰斗力才能加強。其次，二者在形式上體現“法”的規范性要求[11]。黨規國法命名遵循相同規則，制定主體特定、名稱特定、規范事項特定、體系框架結構特定、表述方式特定。黨規國法表現形式上滿足“良法”的品格，用法規體、條款形式表述內容，整體邏輯結構安排高度相似。宏觀層面，文本一般包括總則、分則、罰則、附則幾個板塊。微觀層面，根據需要采用編、章、節、條、款、項、目等邏輯層次構成規范化的系統。黨規國法都具有系統完備、層次清晰、運行有效體系化特色。以憲法為根本、法律為主干、法規規章等在內的國家法律體系；以黨章為根本、準則和條例為主干、規則規定等為枝椏的黨內法規體系。黨規國法都追求價值形式上良法應有的法治品格。亦即符合一般性、公開性、清晰性、穩定性、無矛盾、不溯及既往、可為人遵守等法治原則。[12]

3.基于外部邏輯一致性的思考。當下國家治理發生了巨大變革，為了順利推進國家治理體系和能力現代化總目標，執政黨需要依靠法治思維和方式來提升其執政權威以承擔起長期執政的重任，依法治黨、依法執政、依法治國成為必然要求。黨規國法植根于社會主義初級階段的基本國情，統一于“四個全面”戰略布局，共同致力于全面推進法治中國建設，推進“五位一體”總體布局，推動國家治理體系和治理能力現代化，實現國家富強、民族復興、人民幸福的中國夢的宏偉目標。依法治國與依規治黨有機統一是在馬克思主義學說指導下的理論創新，是科學的現代治理思想同我國現階段國情相結合的產物。

三、實踐之基：新時代反腐倡廉與法治中國建設的深度延伸

習近平一直堅定地信仰和踐行馬克思主義實踐觀。依法治國和依規治黨有機統一是基于新時代社會主要矛盾發生變化帶來法治以及反腐實踐變化所作的精準判斷，是我們黨的制度建設與現代治理理論和我國國家治理體系和治理能力現代化發展戰略有機結合的現實選擇。[13]

1.“扎緊制度的籠子”的反腐實踐。腐敗關涉黨和國家的生死存亡。防止權力異化，懲治腐敗，保持中國共產黨的純潔性和先進性是黨心民心所向。十八大以來習近平從黨的歷史使命出發，以徹底的自我革命精神兌現了反腐倡廉的莊嚴承諾。習近平強調，“鏟除不良作風和腐敗現象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規制度。”[14]“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行。”[15]依法治國為黨的建設提供良好的環境，能夠減少運行成本；依規治黨嚴格規制各級黨組織和黨員干部的權力，國家依法治國水平相應提高，依法治國和依規治黨有機統一將“關鍵少數”與“最大多數”相結合，將國家一切公共權力尤其是黨員領導干部的權力統統關進制度的籠子，真正實現反腐無禁區、全覆蓋、零容忍，使反腐敗斗爭取得壓倒性態勢并向縱深發展[16]，黨和國家的政治生態有了新氣象。黨的十九屆四中全會對“不忘初心，牢記使命”的制度化要求，是推進反腐“三不”機制的重要部署，展示了依法治國和依規治黨有機統一的現實抉擇。

2.新時代社會主要矛盾發生變化的法治實踐。新時代我國社會主要矛盾已經發生變化，人民對美好生活的需求更加強烈，尤其是“非物質”需求，如民主、法治、公平、正義等。盡管我國的法治建設取得了巨大成績，但距離建成法治國家仍有較大差距，法治化程度的提高需要作持續努力。執法、司法、守法的情況不很理想，法律的權威還沒完全確立，領導干部不尊法、不守法、違法的情況并不鮮見。面對群眾更高的法治訴求，各級黨組織和廣大黨員干部必須始終牢記法治國家建設目標，成為尊法、守法的模范。通過法治扎緊制度的籠子防止權力異化，并在此基礎上凝聚改革發展共識，進而提升黨的執政權威。依法治國和依規治黨有機統一是保證黨長期執政和永葆先進性的長效機制。

四、價值之蘊：以人民為中心的價值旨向

馬克思主義政黨堅持人民性，這是其獨特標志。習近平指出黨執政的最大底氣來自人民，共和國的堅實根基在于人民，人民是強黨興國的根基所在。以人民為中心是習近平關于依法治國和依規治黨有機統一論述的根本立場，從一定意義上講，依法治國和依規治黨都是手段、方式、舉措和過程，促進公平，提高效率；保障人民權利、增進人民自由福祉是其永恒的價值追求。

1.依法治國、依規治權為了人民。政黨和政權性質的檢驗基準，在于“為什么人的問題”。中國共產黨從誕生之日起，就將黨的命運與祖國和民族的命運緊密相連，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯系，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上。

習近平始終將人民放在第一位，一切法治建設工作都圍繞以人民主體為基本原則，以人民中心為宗旨展開，以人民根本利益為價值依歸，以人民幸不幸福為最高追求，以人民滿不滿意為最高評價。黨內法規是全黨意志體現，黨始終以實現人民根本利益為宗旨，所以在根本上是人民意志的體現；國家法律是人民選舉產生的立法機關制定的，是集體決策的產物，是人民的智慧與意愿的載體。憲法和黨章在規范要求、內在精神和制定程序上，都是最廣大人民群眾意志與最根本利益的具體體現。依法治國和依規治黨有機統一將一切權力規定在制度和規范的框架之內行使，更好地貫徹執行憲法和黨章關于維護和發展人民利益的規定，更好地解決當前當國家發展遇到的主要問題，促進人的全面發展，為人民實現美好生活保駕護航。

2.依法治國、依規治權依靠人民。馬克思主義唯物史觀強調人民是創新的推動者。習近平強調黨的根基、血脈、力量在人民，堅持法治依靠人民。人民既是依法治國的主體力量，又是依法治國和依規治黨的監督力量，同時也是受益主體。人民權益依靠法治保障，法治權威依靠人民守護；依法治國和依規治黨有機統一必然依靠人民，必須發揮群眾的首創精神。以浙江為例，2008年余杭法治指數突出特點是讓人民群眾參與法治評估，讓人民群眾評判法治水平；走在全國前列的“新時代楓橋經驗”，就是依靠人民群眾同向發力提升依法治國和依規治黨的能力和水平。

依法治國與依規治黨有機統一的落腳點就是維護、發展和實現人民群眾的根本利益，讓“立黨為公，執政為民”的執政理念落地生根，切實做到“法治為民”即立法為民、執法為民、司法為民，提升老百姓的幸福感獲得感，也使社會主義法治建設具有廣泛深厚的階級基礎和群眾基礎。

五、結語

中國共產黨自成立以來帶領人民在不同的歷史時期不斷取得勝利，根本上因為它是一個與時俱進，勇于創新，自身堅強有力的馬克思主義政黨。它開辟了與西方國家截然不同的建國、治國到興國的“中國之治”全新道路，探索了以決策權、執行權、監督權為主體的新型社會主義政治體制。在新的歷史起點上以習近平為核心的黨中央推進依法治國和依規治黨有機統一，著力解決黨的領導與黨的建設、黨內法規與國家法律等若干重大問題，必定會給黨的建設和國家治理注入更大的動力，實現黨和國家的長治久安。