市域社會治理現代化的法治思維與法治路徑*

曲亞囡，李雪妍

(大連海洋大學 海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023)

我國于2018年首次提出“市域社會治理現代化”概念，強調加速市域社會治理現代化，是實現國家治理目標的必然要求，并從理念、體系、能力三個方面為今后我國市域社會治理指明了發展方向，明確市域社會治理現代化的目標需求。在此背景下，積極推動市域社會治理現代化，加強開展市域社會治理現代化的法治體系建設，為市域社會治理現代化的落實提供有效的法治支撐，從而實現治理體系的現代化。

一、市域社會治理現代化的法治內涵要素

(一)市域社會治理現代化的法治內涵

市域社會治理作為國家治理的內容之一，其法治化發展同時也是促進國家治理現代化的重要部分，對于法治國家的構建起著不可或缺的作用。市域社會治理現代化的法治手段，包括由代表眾多人民群眾根本利益的相關組織或個體，基于維護城市秩序、保障廣大人民群眾的基本權利和合法權益、實現人民城市人民管的目的，通過行政、法律、經濟、技術等方式，借助政府、市場、社會之間的聯系，使充分體現人民群眾意志的法律法規，在城市管理的立法、執法、守法等方面得到普遍貫徹與施行。[1]14探討其內涵，大致表現在以下兩個方面：其一，市域社會治理。市域作為我國行政體系中的中間層集，是落實頂層設計的中堅力量和推進基層治理的前沿力量。[2]16所謂“市域社會治理”，即以大城市為對象，運用經濟、政治、法律等手段，依據城市發展的實際情況，利用政府機構、社會性組織、公民等主體之間的良性互動，對其進行管理。這種管理，覆蓋了城市發展的方方面面，從城市整體的發展規劃，到具體的市容市貌、環境問題，都包括在其中。其二，法治化。通過中西方國家發展的長期歷史經驗得知，法治是治國理政的最優途徑，在國家的治理中，法治的重要性也越來越突出。我國在建設社會主義法治國家的進程中，憲法將依法治國作為治國理政的基本方略予以明確。法治將社會主體的治理行為限定在法律制度的框架下進行，既為其行為提供依據，又對其行為予以規制。

(二)市域社會治理現代化的法治要求

市域社會治理現代化的法治內涵是市域社會治理現代化進程中不可忽視的內容，其不僅是實現市域社會治理現代化的關鍵途徑，更體現了市域社會治理現代化的內涵要求與發展要素。

1.市域社會治理現代化要求具有法治思維

黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉化成人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。人們對于自身擁有何種權利的認知在慢慢得到強化，愈發看重法治對于權利的保障作用。人們對于法律的需求，更加注重其質量問題，以及能否真正有效解決實際矛盾。人民群眾基于此需求，積極參與到地方甚至國家層面的立法當中，表達自己對于立法的意見建議，使法律的內容更加符合人民群眾的呼聲。同時，人民群眾對于地方政府行使行政權力開展執法活動的行為，既追求效率，又注重是否符合法律程序和范圍，要求政事公開，利用知情權對政府的執法行為開展監督。在司法方面，市域社會治理法治化更加追求司法公正、公開，杜絕冤假錯案的發生，保護公民合法權益。這就要求在市域社會治理法治化過程中，既要在立法中貫徹法治理念，更要在執法、司法和守法環節中都注重法治思維的指引作用。

2.市域社會治理現代化要求具有完善的法治體系

自古以來，中國就重視法律法規在國家治理中的作用。中華人民共和國的成立，使得法治開始有了民主特性。改革開放后，黨和國家對于法治有了更深刻的認識，法治建設開始走向成熟。黨的十九大報告中提出成立中央全面依法治國領導小組，強化對法治中國建設進行統一領導。在全面依法治國基本方略的指導下，法治在國家治理中的重要性更加突出。“中國共產黨通過自己的執政實踐得出了法治的結論，必須依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”[3]9市域社會治理現代化要求具有完善的市域法律法規體系、公正的市域法治實施體系、規范的市域法治監督體系和服務型市域法治保障體系。

3.市域社會治理現代化要求具有依法治理能力

黨的十八屆三中全會提出“社會治理”這一理念，不僅突出說明了政府、公民、社會組織作為治理主體在社會治理過程中應該發揮的作用，同時也重視法治在治理過程中所起到的對治理主體的保障作用。市域社會治理法治化在社會治理過程中，為治理的其他方面提供法律依據、劃分職責、規范行為程序。社會治理涉及多元主體，面對復雜的社會情況，要想實現治理結果的公平正義，需要有嚴格的法律對執法、司法行為進行規范，提高治理效率；同時，社會治理現代化堅持人民利益至上，需要依靠法治化路徑對權利和自由的范圍進行法律上的確認，保障其順利實現。所以，市域社會治理現代化對治理能力、治理方法、治理措施等內容都有著更嚴苛的標準。

二、市域社會治理現代化的法治問題

在依法治國基本方略的指導下，我國市域社會治理現代化進程取得了一定程度的進步，但面對傳統的法治治理模式以及根深蒂固的傳統法治治理理念，社會治理的矛盾和問題日益凸顯，極大地影響了市域社會治理的現代化進程。

(一)市域社會治理現代化的法治思維亟待轉變

在市域社會發展和治理實踐中，雖然總體上呈現進步的趨勢，但在法治建設的過程中，受到傳統社會觀念的影響，仍存在不平衡的現象。黨的十八屆四中全會提出的“科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法”十六字方針，從立法、執法、司法和守法四個角度建構當代法治社會，意味著法治社會的構建過程不能脫離法治理念的指引。

法治理念的推行，首要條件即貫徹新時代中國特色社會主義的指導思想，堅持走中國特色社會主義法治化道路不動搖。現代法治的基本價值包括公平正義、保障人權、和諧共存等內容，也體現了政府和個人的雙向權利和義務。因此，對政府、行政主體的公權力行為予以法律確認和規制的同時，對公民的私權利行為也要予以法律確認和規范，既保證公權力的合理合法行使，又保障公民基本權利的實現。從政府機構角度分析，由于受到我國傳統的“官本位”理念的影響，計劃經濟時代政府全能全管的集體本位的權利思想仍沒有完全改變。[4]95人們面對權力更多的是敬畏、服從，在權力和法律發生沖突時，習慣于信權力而不選擇信法律，導致經常出現權力在社會治理過程中的行使突破法律的限制，對法治化進程造成破壞。因此，在公民個體權利義務觀念尚未完全成熟之前，集體本位觀念會對其產生強烈沖擊，更易導致法治化進程發展緩慢，成為個人拒絕承擔行為責任的原因之一。從個人角度分析，在群眾法律意識不斷進步的今天，公民的法治理念呈現“利己”趨勢。具體而言，即對個人權利的認知日益深化，而忽略本身需要承擔的義務規定。在面對利益沖突時，更趨向于做出對自己有利的選擇，以個人為本位。

無論是從政府角度還是個人角度而言，如若治理的法治思維不進步，沒有法治觀念和法治意識，社會治理的法治化進程將難以推進。

(二)市域社會治理現代化的法治體系有待完善

市域社會治理中存在一個核心議題，即對內增強凝聚力、對外增強競爭力。[5]201在依法治國、全面深化改革的時代背景下，凝聚力和競爭力的增強都離不開完善的市域社會治理現代化法治體系的構建。這就需要從法律規范的制定、法律實施、法治監督到法治保障每個步驟的高效密切運行。

第一，在法律規范制定上，很多城市尚沒有完善的市域社會治理法律規范體系，關于市域社會治理的規定較為分散，尚未構建出完善的系統性治理制度體系。在市域社會治理進程中，明確的法律規范是實現治理法治化的前提。法律制度的欠規范化，將直接影響法治的實施，進而影響到法治監督和法治保障。

第二，在法治實施上，決策機制、治理主體、評判標準、治理手段、裁判標準等方面仍有待進一步完善。針對不斷變化發展的市域社會治理環境，法律制度的更新將直接影響法治實施的效果。在新的規范性文件頒布之后，如果不能盡快制定政策予以落實，法律將形同虛設。

第三，在法治監督上，對權力進行的監督和制約力度仍有所欠缺，嚴謹的法治監督體系尚未形成，投訴行政機關不作為或者亂作為的現象仍不在少數，公權力的行使仍需要監督機制予以制約。

第四，在法治保障上，尚未構建出全方面、多層級、多領域的法治保障體系。法治保障的根本是為了服務人民，落實人民群眾的利益。良法固然是善治的前提，如若不能正確實施，又得不到有效監督，必然損害人民群眾的利益，使得群眾利益得不到有效保障。內核式層次的保障遠遠不足以實現市域社會治理的法治化，還需要在外延式保障即制度保障和人才保障等方面共同形成完善的法治保障體系。

(三)市域社會治理現代化的法治能力有待提升

政府是市域社會治理的關鍵主體，其治理水平的高低對市域社會治理的法治化程度有著較大的作用表現。在現實情況中，由于缺少對政府機構治理能力的標準化指導，往往造成政府治理水平的不足。

1.政府權力劃分有待明確

政府權力職責分配的不合理，直接致使政府部門間權力責任劃分出現重疊、不合理的現象。主要表現在兩個層面上：一方面，在上下級關系的部門之間，權力的劃分不明確，極易導致上下級在某些事項上相互推諉的現象；另一方面，在同級的部門之間，權力劃分不明確，造成一些社會問題懸而未決、無人負責，形成政務空白領域，或者權力發生重疊，造成政務資源浪費，降低政府工作效率。

2.執法方式有待變革

在實際執法過程中，往往存在執法難或者暴力執法的情況，執法標準不統一、執法不嚴、執法不人性化等情況都時有發生。傳統的執法方式執法成本高、執法效率低，缺乏標準化和科學化。主動創新執法方式，始終以人民群眾的需求和利益為工作的出發點，才能夠強化執法行動的公信力，獲得群眾高度配合和認可的執法方式才會提升執法效率。

3.執法效率有待提高

市域社會治理的特點之一是涉及的主體與對象多，因此需要系統治理、統籌全局、整體發力。[5]201在體制中，仍有一部分基層干部存在傳統思想觀念，不主動利用法治思維、法治手段分析和解決困難，不善于聽取采納法律學者的建議，政府做出的決策有時依據直覺經驗，缺少事實和法律依據，對公眾沒有說服力，政府的公信力也受到影響。

三、市域社會治理現代化的法治路徑

市域社會治理現代化要求以法治手段將法治思維、法治體系、執法能力提高到一個前所未有的高度。

(一)積極轉變市域社會治理現代化的法治思維

中國特色社會主義的發展之路通過不斷的摸索，在法治建設領域找到了契合我國國情的成長路徑，構建了具有中國特色的法治理論體系，為建構中國特色社會主義的法治體系奠定了思想基礎。

在中國特色社會主義法治理念的指引下，在市域范圍內，也要發展具有地方特色的法治理念。立足于市域社會治理法治化進程的實際情況，樹立正確的法治思維，需要意識到，實現法治不僅要依靠黨和政府的推動和努力，還要依靠全社會各主體自覺的主觀能動性。[4]96

實現市域社會治理主體之間的良性互動，重點要提高公民、社會組織參與市域社會治理工作的積極性。要在市域范圍內加強法治宣傳教育，定期開展法律培訓，提升公民的法治素質，讓公民充分意識到履行義務的關鍵性，堅持權利與義務的統一，自覺遵守法律規范；同時要培育法律面前人人平等的理念，任何人在法律面前都不存在特殊待遇，要遵循程序辦事，這樣既維護了社會法治秩序，同時也提高了公民的市域社會治理參與度。

(二)逐漸完善市域社會治理現代化的法治體系

市域社會治理的法治化需要在法律規范的制定、法治實施、法治監督和法治保障各個方向都生成體系化理論，最終構成相對完善的市域社會治理法治化體系。

1.法律規范制定上體現有法可依

完善的法律制度作為社會行為的依據，就要做到“有法可依”。面對逐漸復雜的社會治理難題，要及時開展法律制度調整更新工作。要加強地方立法，針對治理過程中的問題，有針對性地進行立法解決，豐富法律內容，為市域社會治理法治化提供支撐和保障。同時，政府要積極指導社會組織的工作，促進活動規則的制定和完善，規范政府、公民以及社會組織的行為，以形成完整的市域社會治理的規范體系，在法治理念的指導下保障市域社會治理有序和規范地進行。

2.法治實施上體現公平正義

法治實施是中國特色社會主義法治體系建設的重要環節，要在黨的統一領導下，以促進社會公平正義為目標，增強人民群眾的公正感、安全感、信任感、參與感、認同感和歸屬感，讓人民群眾在實踐中能夠真正獲得公平正義。對于政府，要對其權力職責明確劃分，對其他主體的行為起到指導作用；針對公民，要完善基層群眾自治制度，保障基層民主協商制度、公民監督制度、公共事務管理、公益事業等事務的順利進行，[5]204提升公民的市域社會治理參與積極性。與此同時，強化公民對政府主體行為的監督作用，規范其實施的治理行為；深化政府對呈分散性存在的社會組織開展統一管理，構建社會組織的評價系統，對社會組織實施的行為進行評估和監督，充分發揮社會組織在市域社會治理中的重要作用。要不斷加強治理主體間的關系，調動各主體參加到市域社會治理工作中的積極性，構建協同的市域社會治理體系，從而起到彌補單一治理主體弱勢的作用。通過良法善治，讓各主體之間形成治理共同體，為法治社會建設打下堅實的基礎。

3.法治監督上體現上下貫通

政府權力的施行并不是隨心所欲，需要建立專門的機制對其行為進行監督。缺少專門的政府權力監督機制、缺乏明確合理的監督管理制度，會導致政府在社會治理法治化進程中對行政權的行使缺少制約，行政機關的職能在無限擴張，易發生腐敗等行為。

在市域社會治理法治化進程中，為了防止政府超越職權、不作為、亂作為的現象發生，需要對政府的權力行使展開必要的監督，形成完善的權力監督機制。主要從兩個層面進行。一是強化外部監督，即強化黨政部門、國家權力機關、司法機關、社會輿論以及人民群眾的監督。首先，要增強黨和各級人大對政府權力行使的監督，地方人民代表大會對政府的執法行為進行的監督有著較高的權威性。其次，要強化司法部門，尤其是法院部門對政府權力的監督。優化行政訴訟程序，拓寬行政訴訟受案范圍廣度，在審理行政案件過程中，既要監督政府的行政行為，也要保障公民的合法權益。最后，要加強社會輿論和群眾的監督，增加公眾的政治參與度，將政府行使權力的行為完全展現在“陽光”之下，開展“陽光執法”，增加政府公信力。二是增強內部監督，主要是完善政府內部監督機制，利用內部監督規范公務人員的行為，以提高政府行政執法的水平。

4.法治保障上體現以人為本

法治保障體系在推進市域社會治理法治化進程中起到支持作用,重點包含公共法律服務體系、法治人才培養體系以及法治宣傳教育體系。[6]市域社會治理法治保障體系應當體現以人為本，即運用法治手段化解社會矛盾、保障人民安居樂業，在政治、經濟、文化、財政、安全等方方面面提供法律服務。法治保障體系建設要求全面貫徹法治理念，加強公共法律服務供給，加強司法保障，嚴格限制執法人員準入門檻，展現出便民利民的制度優勢，使人民群眾獲得更大的自由和發展空間。

此外，政府職能的行使，離不開其中的工作人員，工作人員的水平直接影響政府市域社會治理法治化進程，因此應當向社會廣泛吸收具有法律知識的專業人才，定期對工作人員進行法治教育培訓，提高工作人員的法治素質。應對市域社會治理法治化、建設服務型政府的需要，工作人員也要及時轉變工作思維，主動學習法律專業知識，提高法治素養，時刻以法律法規、制度規定規范自己的行為，提升工作質量，進而提高政府的公信力，拉近公民與政府的聯系，加快市域社會治理法治化的進程。

(三)加快提升市域社會治理現代化的法治能力

市域社會治理法治化能力的提升不僅在于政府的權力分配和責任承擔，同時對執法方式和執法效率也提出了較高的要求。

1.明確劃分政府權力職責

在中央和地方以及地方各級政府之間，明確進行職責分配，不僅要重視避免權力范圍產生重疊而造成行政資源的浪費，同時也要明確責任以規范政府行為。各級政府作為市域社會治理單位，需要自上而下的層級“勢能”推動市域社會治理法治化的實現。在政府中形成“有權必有責”的局面，防止政府權力的無限擴大。創設科學的政府決策形成體制，規范政府決策程序，對政府的決策權進行必要的限制，其一避免政府在決策過程中因權力過大而做出不合理甚至是錯誤的決策；其二避免政府機關之間相互推卸責任，降低決策效率。

2.積極創新執法方式

傳統的執法方式是分散執法、運動式執法和高權執法，分散執法容易導致多頭執法、多層執法的現象；運動式執法易增加執法成本，造成執法標準格式化；高權執法則表現為命令服從，易于造成行政相對人的正當權益受到侵害。因此，應當運用法治思維轉換執法理念，創新執法方式，讓執法方式向綜合執法、常態化執法和民主化執法轉化。[7]26目前，很多城市開始試點進行執法方式的創新，例如，建立“城管執法進小區”和失信聯合懲戒工作機制，將互聯網與大數據整合，實行線上和線下并行，打造新型管理模式。執法方式的創新，更加充分表達了人民的訴求，促使政府向服務型政府轉變，促進社會治理水平的不斷提升。

3.努力提高執法效率

市域社會治理的執法效率直接影響了治理結果，執法效率的高低不僅和執法人員自身水平以及執法方式有關，并且還受很多因素的影響，例如，激勵機制、評價機制、考核機制等。可以將群眾對社會治理的滿意度納入社會治理目標中，通過各項治理機制的構建和實施促進執法效率的提升。

四、結語

市域社會治理現代化的法治內涵作為依法治國方略中不可忽視的關鍵內容，是實現我國社會治理現代化的基礎。要想在法治化的道路上取得成功，需要我們不斷總結治理經驗，應對城市發展的新趨勢帶來的困難。在堅定市域社會治理現代化道路方向不動搖的基礎上，建構政府、公民、社會組織等多元化主體組成的法治治理格局，面對發展進程中的問題，善于用法治思維完善市域社會治理的法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系和法治保障體系，進而提升法治能力，促使市域社會治理現代化目標早日實現。