市域社會基層治理法治化研究*
——以警務網格化管理為視角

李 璐，劉秋麟

(中國人民公安大學 法學院，北京 100038)

隨著社會治理手段的創新，面對基層工作日新月異的變化，基層治理的重點已落實到社會最基礎單元、社會基層治理最后一公里的城鄉社區。在城市社區、農村村屯治理中推進網格化服務管理已經成為政府治理和社會自我調節、居民自治的良好選擇，這在我國不少地區已經取得了顯著的成果。黨的十八大以來，黨和政府通過不斷地推動網格化服務管理工作，深入推進基層治理法治化，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，力求把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。公安機關作為社會治理的重要力量，面對新的治理格局及治理方式，如何在具體工作中結合公安機關職能，探究推進網格化管理工作、提升公共安全治理能力、依法提升網格化服務管理水平，從而深入推進基層治理法治化，夯實全面依法治國的根基，值得我們加強研究、探討和實踐。

一、網格化服務管理和公安基層治理的內在聯系

(一)區域劃分上的重合

在城市地區，網格劃分的原則復雜，涉及到重點區域治安管理、行政區域管轄、地理布局、管理對象整體性等諸多因素?，F實中常以居民區和非居民區為標準，根據人口產業的整體變化而編號設定網格。而農村地區由于產業結構單一，常住居民相對穩定、人口流通性低等原因，采用的是固定區域面積劃分方式，以1平方公里為一個網格進行劃分與排列。

從實際的基層治理環節來看，多數地方在開展網格化服務管理工作中，均由當地公安機關和社區工作人員共同承擔起主要的管理職責。本文以公安機關舉例，在基層公安治理中提出了“警格”的概念，并實行“網格+警格”的聯動方式，這正是對于公安工作網格化管理的一種探索，此處的警格雖然與社區內部的網格存在一定重合，但無論是區域劃分還是工作內容上，都具有一定區別。比如，城市中警格的設置會因為警力限制、城市重點治安區域的不同，而產生一個警格包含多個社區網格、一個網格內可能存在多個警格的情況，二者屬于交叉重合的關系。在農村地區，因為采用固定區域面積劃分的原因，網格在現實面積上只可能小于警格的劃分，屬于縱向的重合關系。

(二)基于大數據信息系統的實現

無論是普通的社區網格化管理還是專門的公安工作網格化管理，都需依靠大數據分析功能，從網格的編號排列到網格內人口、衛生防疫、經濟、公共安全數據的收集，再到研判決策前的分析過程，都離不開大數據信息系統的支撐。[1]

通過此次疫情我們不難看出，行程掃碼這種防控手段的實施，不僅在新冠病毒的防治上取得了良好的成效，同時也因為人口真實流動信息的大量匯總，許多藏匿的犯罪嫌疑人也得以歸案。大數據發展為城市智慧治理提供了技術支撐，為公共安全管理的發展指出了方向。公安警務大數據則是公安信息化工作的方向和要點，科技賦能為落實公安工作網格化提供了內在動力。公安機關既是落實該工作的實施者，也是大數據信息系統數據的提供者，通過立體化視頻巡查系統、遍布街巷村頭的警務工作站、智能交通安防體系等舉措，運用“智慧型網格”信息采集，統一研判，這正是依法開展“網格+警格化”管理，提升基層治理能力之根本。

(三)網格化服務管理與基層治理法治化

基層治理法治化，是我國實現全面依法治國，乃至全面建成小康社會的前提。當前，我國社會矛盾呈現出多元化、復雜化的趨勢?；鶎幼鳛檎麄€社會穩定的基礎，如何實現基層社會的有序管理，特別是城市社區以及農村村屯的法治化管理，已經成為社區管理發展的中心工作。對此，我們必須使管理活動獲得法律的授權，既要在法律法規的認可下推進網格化服務管理工作，又要在開展網格化服務管理工作中積極落實各項行政法規，在提升服務能力的同時，推動網格化工作更具執行力，從而推進基層治理法治化，夯實全面依法治國的根基。

二、當前開展網格化治理工作的現狀與問題

(一)網格員職責清單模糊

就絕大多數地區而言，城市網格員設置的體系是較為完善的，已經形成了規范化的招考分配流程，在網格體系發達的地區，甚至設有負責公共事務調解、衛生環境、公共安全聯防的專門人員。但在部分地區，依然存在著除社區工作人員外，由公安“獨家”承擔職能的情況。盡管公安機關可以依法對刑事犯罪、治安違法行為予以相應的處理或者處罰，但面對其他大量的不屬于公安機關管轄范圍的行政違法行為、甚至民事侵權等行為，公安機關只能告知其向有關部門進行投訴或到法院提起自訴等。人民群眾往往因為不懂法而不理解，使矛盾都集中在公安機關的網格員身上。

這些情況的產生，正是因為沒有一套專門的法律法規來對網格員具體可從事的職責范圍進行規定和授權，也沒有解決網格員的職能重合沖突，各單位各自為政，甚至出現發生矛盾統一推給公安的問題；加之，群眾對法律法規的不了解，對網格員甚至是網格民警的抗拒、質疑、不信任，致使網格員處于尷尬位置，打擊網格員工作積極性，久而久之必定會影響社區網格化管理的推進。

(二)網格員選拔考評機制不完善

不可否認，我國目前仍然是一個重視人情關系的熟人社會，網格管理的人員多為居住在本地甚至本社區的公民，如果篩選考評機制不嚴，負責各類職能的網格員極易因為親屬、熟人等原因產生提供錯誤公共安全信息、充當權力掮客的行為，甚至由于復雜的人情關系網絡、利益訴求與取得無序，網格員錄用成為關系崗、人情崗，從而使網格化落空，不利于社會的長治久安。

(三)網格員法治思維欠缺

網格員須具備專業化的法治思維和管理素養，這是推行社區網格化的必要條件。但當前存在很大一部分網格工作人員的年齡、專業素養、法律意識乃至科技信息化知識儲備都難以滿足工作需求的情況，這在不發達地區的基層中尤為明顯。由于法治思維和法律知識的欠缺，使得他們在開展工作的過程中不能夠掌握好行政執法的限度和邊界，從而降低了網格化管理的行政效能和基層治理的法治化水平。

(四)多方數據平臺缺少聯動機制

以公安為例：實踐中網格員參與警務工作常常會受制于警務信息保密要求的限制，為了保證案件的順利辦理、偵破，受案民警基于保密原則，很少、甚至不能和社區中的網格員進行深入溝通，網格員的問題詢問也接收不到民警的及時回饋，久而久之就造成了社區網格員和民警在協調配合上的沖突，網格員工作積極性下降、民警無法及時掌握網格內各項警務工作開展情況。

從公共安全事務的網格化管理的常態化、持續化要求上看，其內在需要一種穩定的、長效的、積累的過程，但在實行網格化管理的同時，依然伴有臨時性突擊警務活動的開展，這在很大程度上擾亂了警務網格工作的穩定性和節奏。各社區網格員、警務輔助人員、網格負責民警等為了應對各類活動的開展和檢查的到來，會產生應付心理，進而轉變為形式主義，使公安網格工作落空。

究其根本原因，是因為各單位網格數據平臺難以及時地獲取有效信息，各部門、層級間的數據壁壘嚴重，缺乏數據共享渠道和分級評定機制，在實踐中缺少聯動，常會產生“孤島式”的數據整合，使得網格信息收集終端難以獲取足夠的樣本進行分析活動，難以發揮數據平臺的作用。

三、對策建議

(一)明確主體責任、提高治理水平

地方人民政府作為城市的管理者，在推行社區網格管理模式時，必須要明確管理的主體。[2]其中最重要的是，就是依法界定主體資格，特別是網格執法人員的法律地位和執法權限問題，只有厘清法律資格才能使網格工作人員在實際的工作中能夠有據可依，確保各種管理活動都能夠順利開展。此外，社區網格化管理是社區管理的一種新型模式，原有的法律規范在應對目前的管理需求方面可能存在漏洞和缺陷，因此在實踐工作中，人民政府應當在不違背上位法的前提下，依法制定有關規章，盡力彌補漏洞和缺陷，地方人大應遵循立法程序及時進行相應的立法，為社會基層治理提供法治保障。[3]對于規范公安網格化管理工作，可采用《警察法》法律解釋的模式對職能進行細化，在厘清民警職責的同時，為公安網格建設提供法律保障。

公安治理視角下的社區(鄉鎮)網格建設，以黑龍江省佳木斯市公安局網格化管理工作為例，通過對社區網格進行重新調整，建立城鄉警務網格化試點，以“警格+網格”“網絡警務+智慧安防”的融合模式，探索建立警務網格化管理“四長四員”制度，在劃定好基層民警的責任網格、責任警格時，分別細化“四長四員”職責劃分，建立權力職責清單，用以明確各層級參與者的具體職責，建立事有專人、人有專責、上下貫通、權責明確的基層治理新模式，有力推進網格信息化、精細化、法治化建設，實現“有效治理”向“長效治理”的轉變。

在此基礎之上，公安機關網格民警作為社區網格中的業務領導者，其具體職責可以由相關部門協同，采用公安帶頭，市場監督等其他部門融入的模式開展網格化管理服務工作，公安網格員履行依法維護治安穩定、走訪收集人口信息、了解輿情民意的職責。各單位、各部門網格員能以一種接地氣的方式，走入群眾當中，開展群眾工作，依法提升網格服務管理的工作水平。

(二)完善選拔考評、穩定人才保障

治國經邦，人才為急。在采取招考聘任方式選拔優秀網格員的同時，可以通過提高工資收入待遇、完善基礎設施建設、優化政治生態的方式鼓勵和吸引更多的年輕人、志愿者投身于公共管理建設，使網格員發揮更大的作用。在警務實踐中可根據不同網格地區的駐村輔警與公安網格員人數配比進行調整，避免因職能重合帶來的人力資源浪費。同時加強對網格員的考察和監督，定期對網格員進行培訓，特別是法治培訓，提升網格員的工作和業務輔助技能，把各類不適宜網格工作的人員及時剔除出隊伍，為深入推進基層治理法治化提供穩定的組織和人才保障。[4]

(三)提升執法能力、加強法治宣傳

公正是法治的生命線。有執法資格的網格員(如網格民警等)在社區內進行執法活動時要始終堅持嚴格規范公正文明執法。通過業余時間自學、統一組織培訓、以案釋法等方式提升網格員的法律素質、提升執法人員的執法能力，堅決做到執法規范化、法治化。無論是公安網格民警，還是其他具有行政處罰權的政府部門工作人員，在從事網格化服務管理工作中，查處違法行為、犯罪案件時，都要堅持以事實為根據、以法律為準繩，堅持實體正義與程序正義相統一。公安機關網格工作人員在辦理治安案件時，要嚴格按照《治安管理處罰法》等有關公安業務的法律規定，[5]對每一起案件的辦理、每一名違法行為人的行政處罰，均要做到政治效果、法律效果與社會效果有機統一；其他行政執法部門也要嚴格執行《行政處罰法》和涉及到本部門執法的有關法律法規的規定，讓人民群眾真切地感受到公平正義，讓人民群眾信服和滿意。

同時也應當注重網格化服務管理工作的法治宣教活動，開展法治下基層等各類宣傳活動，根據普法受眾群體的不同，制定相應的宣傳計劃，從而提升人民群眾的法治意識。在社區內落實“誰執法誰普法”的普法責任制和考核評估機制，最大限度地爭取廣大人民群眾對依法開展網格化服務管理工作的支持。

(四)采取逆向數據收集方式

逆向數據收集是與智能數據系統被動獲取信息相對的概念，是在農村公安工作網格化中主動獲取信息的方式。不同于傳統的走訪式人口信息收集，逆向數據收集采用的是“移動信息收集終端”+“主動掃碼”+“電子數據實時上傳”的信息化模式。

以新冠病毒疫情期間的大數據行程卡掃碼為例，流動人員進入公共場所時的掃碼是自身的主動行為，對于數據信息系統而言，數據來源于他人的自主提供，獲取方式顯然是被動的。但為了適應農村地區網格內老年人和留守兒童較多，沒有、不會使用智能手機的現實狀況，農村地區可以采用網格員“1+1”走訪到戶的方式，即第一次走訪到戶時統計不能使用智能手機的老人和兒童，第二次走訪到戶時向前次目標人群發放根據其身份信息制作的二維碼胸牌。該二維碼胸牌在出行、進入公共場所，以及外來入村人員入村時由相關工作人員使用手機終端或移動電子識別終端進行主動掃碼，從而達到實時上傳數據、掌握農村地區人口動向的目的。這種根據不同群體分別制定策略的方式，滿足了整體人群大數據覆蓋的全面性，助老年人跨越智能鴻溝，為農村老年人出行、留守兒童治安管理、農村治安和刑事案件的防治提供了有效路徑。筆者以為，大數據行程卡和逆向數據收集應形成長效化的機制，尤其是對于治安事件頻發的地區，更應通過此種手段進行常態化的人口流動監控，從而達到提高警務執法能力、進而預防犯罪的目的。

(五)注重網絡共建、暢通資源共享

網格化服務管理工作涉及社會治理領域的多個部門，要注重黨組織建設，堅持將黨的組織建在網格、黨建服務嵌入網格，實現黨的組織和工作全覆蓋、無遺漏。

此外，還應注重強化網格內部不同層級間的人員溝通。各級政府機關應當通過依法制定相應的規章制度來加強網格負責人和網格員的日常聯系，通過開展定期的相互交流和培訓來消解有關政府工作人員和網格員之間的配合矛盾，加強網格員的工作積極性，從而使有關政府工作人員能夠實時掌握網格工作的進展；[6]搭建一套從中央到地方的數據共享平臺，從城市到農村實現多級政府間的數據共享，做到一格收集數據，全范圍共享，使網格與網格間破除數據壁壘，遏止個別單位為了部門利益所進行的數據壟斷行為；作為政府自身，應當做機關數據共享交流的主要牽頭人，積極引領好各部門間數據資源的交互，為網格化信息平臺的搭建提供政策支持和資金技術扶持。

四、結語

提升網格化服務管理水平、深入推進基層治理法治化，是堅持在法治軌道上推進國家、政府治理體系和治理能力現代化，深入推進全面依法治國的應有之義、必然之舉，必須始終堅持習近平新時代中國特色社會主義思想，不斷完善各項管理機制，補短板、堵漏洞、強弱項，激發治理效能、彰顯制度優勢，為全面建設社會主義現代化國家奠定堅實基礎。