現(xiàn)代產(chǎn)權理論視域下農(nóng)村土地“三權分置”的改革研究*

宋 妍

(濟源職業(yè)技術學院 成教中心，河南 濟源 459000)

一、引言

新中國成立以后，國家重視發(fā)展農(nóng)業(yè)，農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。因此，土地成為國家、農(nóng)村、農(nóng)民之間緊密聯(lián)系的中介，是農(nóng)民利益實現(xiàn)的重要載體，關系農(nóng)村經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與社會穩(wěn)定和諧。1978年開始實行農(nóng)地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度，對農(nóng)產(chǎn)品增長和鄉(xiāng)村穩(wěn)定起到了基礎性作用。[1]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)村土地改革順應時代變遷的產(chǎn)物，契合了我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢。它突破了集體勞作的耕作模式，推進了農(nóng)村土地所有權與經(jīng)營權的分離，土地所有權與經(jīng)營權兩權分離的模式初步形成，為后續(xù)的我國農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與深化改革夯實了基礎。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，使農(nóng)民生產(chǎn)地位得到了根本性的改變：取得了生產(chǎn)經(jīng)營的主導權，生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提升，農(nóng)民生活水平持續(xù)改善，農(nóng)村發(fā)生了巨變。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制獲得了巨大的成功，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的變化，其弊端日益顯現(xiàn)出來，進而阻礙了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進程。因此，優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權的改革被提上日程，這是科學利用農(nóng)地，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的應有之義。2013年，中央一號文件首次提出：“堅持依法自愿有償原則，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)，”[2]這是我國農(nóng)村生產(chǎn)關系發(fā)展的必然要求。這也是我國高層對農(nóng)村土地所有權、承包權和經(jīng)營權相分離的初步設想。2014年，中央一號文件鮮明地指出：“堅持農(nóng)村集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)民承包權，放活土地經(jīng)營權”。[3]“三權分置”是農(nóng)村產(chǎn)權制度理論與實踐相結(jié)合的產(chǎn)物。2018年，中央一號文件再次提出：“完善農(nóng)村承包地‘三權分置’制度，在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權的前提下，平等保護土地經(jīng)營權”。[4]我國農(nóng)村土地制度由“二權分離”演進至“三權分置”是又一次偉大的歷史成就。本文從經(jīng)濟學的視角，運用產(chǎn)權理論來研究農(nóng)村土地“三權分置”土地制度。

二、“三權分置”改革的動因——產(chǎn)權理論

(一)二權分置導致產(chǎn)權邊界模糊，國家外部成本增大

現(xiàn)代產(chǎn)權理論的代表性學者科斯認為：所有外部性問題的本質(zhì)就是產(chǎn)權問題，只要產(chǎn)權界定明確且交易成本很小或者為零就能使外部效應獲得有效配置。[5]當前，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村產(chǎn)權制度的缺陷逐步顯現(xiàn)：農(nóng)民承包權與經(jīng)營權邊界模糊，權能不確定性加大。因而，必須把承包權和經(jīng)營權相分離，確保農(nóng)民安心生產(chǎn)，提升農(nóng)地的利用率。

改革開放之初，受城鄉(xiāng)二元體制的約束，農(nóng)民高度依附土地，農(nóng)地經(jīng)營權與承包權高度契合。隨著我國社會的發(fā)展，國家出臺了各項制度，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)遷移，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步消解，農(nóng)村人地逐步分離，承包權與經(jīng)營權的集中導致部分耕地撂荒，土地資源不能得到有效利用，我國糧食安全受到威脅，土地所承載的社會功能弱化，進而給國家?guī)碡撏獠啃裕@種農(nóng)地產(chǎn)權的確定對資源的利用是低效的。因此，國家必須把權利再細化，即把各種權能在不同主體之間再分配，推動經(jīng)營權與承包權逐步分離，使經(jīng)營權的主體可以在一定期間內(nèi)讓渡權利，促進土地抵押或流轉(zhuǎn)經(jīng)營。

(二)二權分置導致產(chǎn)權結(jié)構(gòu)有缺陷，交易費用增加，農(nóng)民收入減少

在二權分置背景下，土地歸集體所有，農(nóng)戶有承包經(jīng)營的自主權，但沒有自主的交易權(流轉(zhuǎn)或抵押)。如農(nóng)地位于城市之中，城市發(fā)展要征用農(nóng)地進行建設，農(nóng)地轉(zhuǎn)化為國有土地，同時農(nóng)地還要為農(nóng)村發(fā)展提供公共產(chǎn)品，促進農(nóng)村全面發(fā)展，農(nóng)地社會功能日益凸顯，對集體、社會發(fā)展的作用越來越大，農(nóng)戶的經(jīng)營權與承包權失效，土地被流轉(zhuǎn)也隨之消失。實踐中，農(nóng)地權利設定的不明確致使土地利用率低，農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化程度不高，無法使土地資本化，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)地科學、合理高效利用。

從交易費用的視角來說，農(nóng)戶在市場上進行土地流轉(zhuǎn)時，常常會有集體或國家基于公共利益層面的引導，這種引導使權利主體的權利難以正常實現(xiàn)，導致交易費用上升(農(nóng)戶與政府的商談費用及農(nóng)戶的服從費用)，農(nóng)戶利益受損。

三、農(nóng)村土地“三權分置”的改革方向

科斯指出，如果交易成本不為零，那么通過明確界定權利比通過交易來改善福利狀況更為有利。即政府以政策手段界定權利和優(yōu)化資源分配來降低交易成本，[6]進而使社會福利最大化。這就要求在“三權分置”基礎上，堅持土地集體所有制，平衡三權主體的合法利益，強化經(jīng)營權流轉(zhuǎn)監(jiān)管，推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地開發(fā)。

(一)堅持農(nóng)地集體所有，明晰產(chǎn)權主體

改革開放以后，經(jīng)過四十年的發(fā)展，公有制與市場經(jīng)濟實現(xiàn)了有效對接，社會主義市場經(jīng)濟逐步完善，生產(chǎn)資料公有制是基礎，農(nóng)地所有權歸屬集體所有。農(nóng)地的所有者是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，其核心內(nèi)容是農(nóng)地處置權。中央一直強調(diào)農(nóng)地集體所有，但隨著農(nóng)村改革的深入，集體產(chǎn)權重視不夠，存在一定程度上的產(chǎn)權虛置的問題。一是集體所有權主體具體指向不清。[7]改革開放以后，村委會、村民小組逐步發(fā)展，村委會與集體經(jīng)濟職能逐步融合，集體經(jīng)濟組織功能降低。集體經(jīng)濟演化為小組、村委會等多種形式，但現(xiàn)行法律并沒有相應的規(guī)定。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟不是一個完整的權利主體。從法律層面上看，集體經(jīng)濟組織不具備法人資格，不能獨立享有民事權利和承擔民事義務，阻礙了集體經(jīng)濟組織行使權利。[8]

農(nóng)戶享有農(nóng)地經(jīng)營、收益、處分等各項權利，是一個獨立權利主體，但集體經(jīng)濟無法律明確規(guī)定，集體農(nóng)地所有權虛位。因此，國家必須堅持農(nóng)地集體所有，明晰產(chǎn)權主體。農(nóng)地集體所有權的明確可以使農(nóng)村集體牢固地掌握集體土地產(chǎn)權，突出自身的政治功能，鞏固其權能主體地位，推動其完善組織，使其上對政府負責，下為全體村民搞好服務。如做好承包權的認定，只有本村村民才有土地承包權；加強土地經(jīng)營權的監(jiān)管，對土地撂荒、破壞行為及時制止，對科學改良農(nóng)田積極支持，引導農(nóng)地規(guī)范使用與經(jīng)營。同時，國家要賦予集體經(jīng)濟權能。國家通過完善法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟是獨立法人，可以有效配置集體土地，維護農(nóng)戶的利益，實現(xiàn)權利與義務的統(tǒng)一，保障農(nóng)民利益。

(二)豐富承包權能，平衡各方利益

農(nóng)地經(jīng)營權與承包權分離后，有可能出現(xiàn)經(jīng)營權的不斷擴展，致使承包權消失，或者使經(jīng)營權在同承包權的博弈中逐步弱化。依據(jù)社會發(fā)展視角分析，經(jīng)營權獨立于承包權進行市場化運作能夠產(chǎn)生更多、更好的社會效益，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，有利于實現(xiàn)農(nóng)村資源的有效利用。農(nóng)地歸屬集體所有，農(nóng)民仍是集體成員，這是農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的基礎。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實，我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展會進一步加大，土地經(jīng)營的權能會進一步加大，農(nóng)地的社會保障兜底功能進一步弱化，這并非是經(jīng)營權能的擴展所帶來的，這是社會發(fā)展趨勢。我們要完善承包權能，實現(xiàn)兩種權能主體的利益均衡。

堅持農(nóng)地集體所有權，應立足于“三權分置”制度，國家可以賦予承包權更多的權能，如承包權的轉(zhuǎn)讓、繼承權、退出權、劃定承包地的最低價、承包權的集體商定權等。擁有承包權的主體依舊是農(nóng)村集體經(jīng)濟的成員，他們是承包權的主要受益者，可以流轉(zhuǎn)自己的土地，取得相應的收益。同時，隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村勞動力外出，打工經(jīng)濟的興起，土地社會保障功能逐步降低，土地財產(chǎn)性質(zhì)日益明顯，因此，國家應當支持承包權的繼承與轉(zhuǎn)讓，使承包權內(nèi)容更加豐富、完善，農(nóng)民利益更好地得到保障。如承包人過世后，其后人可以繼承，這可以確保經(jīng)營權延續(xù)，土地合規(guī)流轉(zhuǎn)，各方利益得到保障。農(nóng)民入城后，如已經(jīng)在城里安家立業(yè)，可以引導農(nóng)戶有償轉(zhuǎn)讓或退出承包權，村集體應支付農(nóng)民一定數(shù)額的經(jīng)濟賠償，確保農(nóng)民經(jīng)濟不受損害。[9]有償轉(zhuǎn)讓或退出承包權，可以推進農(nóng)村勞動力與土地優(yōu)化配置，加快新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程，加快鄉(xiāng)村振興。

(三)加強經(jīng)營權流轉(zhuǎn)監(jiān)管，推動農(nóng)地集體流轉(zhuǎn)與開發(fā)

“三權分置”推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格與農(nóng)地功能密切相關。如流轉(zhuǎn)方重點考慮農(nóng)地經(jīng)濟功用，則流轉(zhuǎn)價格要考慮農(nóng)地預期經(jīng)營性收入；如農(nóng)地側(cè)重保障功能，則流轉(zhuǎn)價格要考慮農(nóng)戶生活保障費用，因此，土地保障性越強流轉(zhuǎn)的可能性越低。地方政府要嚴格監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)的價格，如工商資本下鄉(xiāng)過程中，社會資本強大，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地的過程中，極有可能成為弱勢群體，其農(nóng)地經(jīng)營決策權與農(nóng)地收益權被弱化。這不僅導致土地流轉(zhuǎn)議價困難，交易費用增加，農(nóng)地流轉(zhuǎn)更加困難。當農(nóng)地流轉(zhuǎn)的排他性權力缺失時，農(nóng)地資源被多個競爭主體過度開發(fā)，公地悲劇不可避免地產(chǎn)生了；當農(nóng)地之中出現(xiàn)多個重疊性的排他性權利，農(nóng)地的合規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營行為被不兼容的排他性權利主體阻擾，出現(xiàn)反公地悲劇。[10]為了避免公地悲劇與反公地悲劇的出現(xiàn)，政府的監(jiān)管十分必要，應積極推動農(nóng)戶流轉(zhuǎn)權與集體決策權的有效融合，如依據(jù)市場行情，設定合理的土地流轉(zhuǎn)價格，規(guī)定合理的流轉(zhuǎn)期限，制定科學嚴謹?shù)牧鬓D(zhuǎn)程序等，促進農(nóng)地有效、有序流轉(zhuǎn)與開發(fā)，“建立以市場需求為導向的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推動綠色循環(huán)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展”[11]。

在堅持農(nóng)戶承包權，尊重農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策權，保障農(nóng)戶權益的基礎上，國家要逐步賦予集體土地的處置權，推動土地流轉(zhuǎn)集體意向的達成，破解土地承包權與流轉(zhuǎn)之間的障礙。一是集體經(jīng)濟利益與農(nóng)戶個體利益的融合。農(nóng)戶可以委托集體通過招投標、拍賣等方式把自己的土地流轉(zhuǎn)給有經(jīng)營能力的實體，交易環(huán)節(jié)大為簡化，降低交易費用，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格更加合理，農(nóng)戶利益得到了有效保障，農(nóng)村集體土地所有權也得到了有效體現(xiàn)。沒有流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶則可以繼續(xù)經(jīng)營，其農(nóng)地經(jīng)營權與承包權得到保障。二是農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)決策權可以防止農(nóng)村集體濫用權力，損害自身利益。在公開、公正、平等的原則下，農(nóng)戶可以與集體協(xié)商自己土地流轉(zhuǎn)意向，適宜連片化生產(chǎn)的農(nóng)地，可以集體流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地資源利用率；碎片化的農(nóng)地，可以由農(nóng)戶自己生產(chǎn)經(jīng)營。三是農(nóng)戶承包權與經(jīng)營權的提升與集體處置權的存在并不沖突。農(nóng)戶承包的土地是集體的土地，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地獲取利益也是集體賦予的。農(nóng)戶與集體在利益共享的基礎上對土地進行科學規(guī)劃，有效整治，能夠促進先進水利設施建設，推動大型農(nóng)機與新技術的運用，釋放農(nóng)業(yè)投資空間，吸引新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，促進農(nóng)地的開發(fā)與利用。[12]

四、結(jié)語

產(chǎn)權理論是農(nóng)地“三權分置”改革的理論基石。農(nóng)地“三權分置”改革的方向是堅持農(nóng)地集體所有，明晰產(chǎn)權主體；豐富承包權能，平衡各方利益；加強經(jīng)營權流轉(zhuǎn)監(jiān)管，推動農(nóng)地集體流轉(zhuǎn)與開發(fā)。其改革的目標是保障農(nóng)戶的承包權與經(jīng)營權，推動農(nóng)村土地有效、有序流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、全面建成小康社會助力。