公共衛生事件對勞動關系的影響與應對*

黎建飛

一、公共衛生事件中勞動關系立法的缺失與應對

從公共衛生事件的深度和廣度看，這次的新冠疫情是13年前非典疫情后的一次重大公共衛生事件。由于上次的非典疫情流行時間短且很快就消失，因而沒有引發太多的法律問題，人們也沒有在法律上進行針對性探索和創設新的專門性規則。①2003年4月國務院辦公廳在《關于動員北京等地高等學校學生、農民工就地學習務工的緊急通知》中，要求動員北京等發病人數較多地區的高等學校學生、農民工就地學習、務工，以切斷非典型肺炎傳播途徑。這算是一個與疫情期間勞動關系相關的規定。參見《非典型肺炎防控措施法律問答》，中國法制出版社2003年版，第78頁。由此也導致在這次新冠疫情發生后，由于勞動保障法律的缺失，人們在勞動關系的沖突中倉促應對，出現不應有的錯位與失策。

（一）已有立法對疫情中勞動關系調整的缺失

在已有的法律中，與公共衛生事件直接相關的是《傳染病防治法》和《突發事件應對法》。這兩個法律在調整對象中涉及了公共衛生事件，因而跟突發性疫情有了關聯。這兩個法律或者因為頒布時間較早，而且并不直接調整勞動關系，所以難以有效應對新冠疫情對勞動關系的沖擊。

《傳染病防治法》是第七屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議在1989年2月21日通過的，這個時間甚至早于《勞動法》頒布時間，因而也不可能對即便是涉及疫情的勞動關系進行有效調整。該法第42條規定了傳染病暴發流行時，縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定，可以采取停工、停業、停課等緊急措施。這是與在疫情下受到沖擊的勞動關系最為密切的。該法第41條規定對發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員，在隔離期間由實施隔離措施的人民政府對被隔離人員提供生活保障。“被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。”這項關于工作報酬的規定在當時是合適的，因為當時絕大多數人都是在“工作單位”就業。而在非公經濟快速發展后的今天，尤其是互聯網經濟伴生的大量沒有傳統“工作單位”的和大量類似存在的勞動者，就可能完全找不到“工作單位”領取工資。相應地，該法第64條也規定對在生產、工作中處理疫情的人員和接觸傳染病病原體的其他人員，有關單位應當按照國家規定給予適當的津貼。但是，這里的“有關單位”并不明確或者相對于許多勞動者是不存在的；這里的“適當的津貼”也找不到相對應的法律規定。而且，該法中更為重要的“停工、停業、停課”后勞動者的工資或者津貼，承擔發放的責任主體和發放的數額與時間等并沒有提及。即便經過2004年8月28日和2013年6月29日全國人民代表大會常務委員會的二次修訂，這些重要的勞動保障事項也同樣沒有涉及。

《突發事件應對法》于2007年8月30日通過，自2007年11月1日起施行。該法所指的“突發事件”中包括了“公共衛生事件”，這便與疫情直接有了關聯。但是該法的關注點是在“突發事件”上，而不在疫情上，即便是“突發的疫情”。因此，在與突發事件或者突發疫情相關的勞動保障事項上，該法僅在第61條中涉及，即：“公民參加應急救援工作或者協助維護社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變。”這對于受到疫情沖擊的勞動關系調整幾乎于事無補。尤其是對于那些實實在在地“參加應急救援工作或者協助維護社會秩序”卻并沒有“單位”的“公民”，“工資待遇和福利不變”更是成為了一項不能適用的法律規定。而與勞動關系直接相關的《勞動法》和《勞動合同法》，僅限于對常態下的勞動關系進行調整，完全沒有涉及到疫情下的勞動關系。尤其面對受到疫情沖擊后完全不同于通常意義上的勞動關系型態時，這兩部法律都同樣顯得無能為力。

（二）應對新冠疫情中勞動關系的立法及變化

由于沒有現成的法律調整受到新冠疫情沖擊的勞動關系，倉促地出臺應對之策就成了這次新冠疫情暴發后的不二之選。“據不完全統計，在2020年1月23日之后的一個月里，僅國家及各省、直轄市一級政府發布的，與勞動用工和穩定就業相關的政策約有70余篇之多。”②董保華：《國家請客、企業買單？還是企業請客、國家買單？——大疫下企業與勞工的“零和博弈”如何避免》，載《探索與爭鳴》“抗擊肺炎疫情專刊”。由于是倉促應對，加之以傳統的思維模式思考沒有先例可循的新問題，以往常的規則規定調整遭遇沖擊的勞動關系，這些新出臺的法規和政策既不得不朝令夕改，也不能有效調整現實中勞動關系的新狀況。

以北京市為例。2020年1月31號，北京市人力資源和社會保障局、北京市教育委員會共同發布了《關于因防控疫情推遲開學企業職工看護未成年子女期間工資待遇問題的通知》。這個題目要讀斷句都不太容易，而且它的核心內容就是解決疫情下勞動關系遭遇的重大問題，正如它開宗明義所示，是“根據勞動合同法、傳染病防治法實施辦法的精神”制定的。這是一個比較具有代表性的文件，也是在傳統的思維模式下解決受到疫情沖擊的勞動關系方面走得最遠的一個。比如，它明確規定“每戶家庭可有一名職工在家看護未成年子女，視為因政府實施隔離措施或采取其他緊急措施導致不能提供正常勞動的情形，期間的工資待遇由職工所屬企業按出勤照發。”從形式上，這是一個很好的規定，也是有利于勞動者及其家庭的。問題在于：當勞動者因在家里看護孩子不能上班時，為什么企業要按“出勤”對待？他由此而沒有為企業提供勞動的工資為什么要由企業來發放？對于很多非公企業，甚至股份制企業是否應當提供充分的理由？并且，這些理由和強制性規定是否可以由一個地方性的人力資源和社會保障局或者教育委員會來作出？

這些問題，在一周后的2020年2月7日便進行了糾偏。當日，人力資源社會保障部、全國總工會、中國企業聯合會、中國企業家協會、全國工商聯發布了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩定勞動關系支持企業復工復產的意見》。在這個規定中，承認了“部分行業企業面臨較大的生產經營壓力，勞動者面臨待崗、失業、收入減少等風險，勞動關系不穩定性增加，勞動關系矛盾逐步凸顯。”要求企業與職工“共擔責任共渡難關”。為了“在兼顧企業和勞動者雙方合法權益的基礎上，幫助企業盡可能減少受疫情影響帶來的損失”，2020年2月12日，北京市人力資源和社會保障局、北京市教育委員會聯合發布了《關于對〈關于因防控疫情推遲開學企業職工看護未成年子女期間工資待遇問題的通知〉有關問題說明的通知》，在其中的第2項修正為“需要在家看護未成年子女的職工，應當落實請假制度。”事實上，沒有任何法律規定“看護未成年子女假”，因此，這項規定實際上明確了企業職工需要在家看護未成年子女的要么自己請事假，要么用自己的其他假期，而不再是上一個規定中的要視為出勤，工資照發了。應當說，這樣的規定更加符合實際，更能滿足勞動關系雙方當事人的需要，也更加合情合理。

2020年4月底，隨著疫情的緩解，相關部門出臺了一些善后的政策和法規。2020年4月23日，北京市高級人民法院和北京市勞動人事爭議仲裁委員會聯合發布了《關于審理新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間勞動爭議案件法律適用問題的解答》，強調堅持維護勞動者合法權益與促進用人單位生存發展并重，引導勞動者與用人單位共克時艱，促進勞動者與用人單位在復工復產中“雙贏”。關于疫情防控期間勞動者在家看護未成年子女的工資待遇問題，分別規定為用人單位安排勞動者看護未成年子女期間在家上班，或安排勞動者采取錯時、彈性工作制等靈活方式提供勞動，或綜合調劑使用年度內的休息日，按照勞動者正常出勤支付勞動報酬；用人單位依據與勞動者協商一致調整后的工資標準支付勞動報酬，調整后的工資標準不得低于本市最低工資標準；在此期間請假的，由用人單位按照勞動者正常工作期間勞動報酬中基本工資、崗位工資等固定構成部分支付，可以不支付績效、獎金、提成等勞動報酬中非固定構成部分以及與實際出勤相關的車補、飯補等款項，但不得低于本市最低工資標準。

從上述相關規定和發展軌跡不難看出，我們在疫情沖擊勞動關系的應對上在事前缺少針對性立法，在事中出臺的應對性立法經歷了以傳統方式解決勞動關系的不適，到相應地修正這種不適。這樣的變化與發展軌跡，也是社會與法律發展變化的一般規律。正如梅因在其頗具影響的《古代法》中所言：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在‘法律’的前面的。我們可能非常接近地達到它們之間的缺口的接合處，但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。”③［英］梅因：《古代法》，沈景一譯，商務印書館1984年版，第14頁。因此，當務之急根據疫情對勞動關系帶來的影響，尤其是勞動關系所遇到的新問題、新需要，制定相關的法律進行有針對性的有效調整，以解決疫情期間產生的或者由疫情所導致的勞動爭議，以達成勞動關系新的和諧。

二、公共衛生事件影響下的工資支付與應對

（一）公共衛生事件期間的工資支付不同于“三停”期間

在這次疫情的工資支付上，相關部門和學者及民眾直接援引的是《工資支付暫行規定》，尤其是其中的第12條。實際上，這個條文并不適用于疫情期間的工資支付情形，因為其認定的條件和適用的條件都與疫情無關。

《工資支付暫行規定》是原勞動部在《勞動法》頒布后未實施前，為配合《勞動法》的貫徹實施而制定的。在它頒布的1994年12月及其之前，中國社會并沒有經過如同這次的疫情，也沒有產生過疫情期間工資支付的社會問題。當時出現的相關情形主要是企業火災水災及其他災害事故，或者由于用人單位自身的原因而停電、停水、停氣（即人們通常所稱的“三停”）,導致勞動者不能正常工作，因而產生了相關的工資支付問題。《工資支付暫行規定》第12條開宗明義設定的前提條件是“非因勞動者原因造成單位停工、停產”。這一條件明確了兩點：其一是勞動者不是因為自己的原因不能正常提供勞動；其二是勞動者不能提供正常勞動的原因是用人單位造成的。因為立法規則是“明示其一即排斥其余”，即在勞動關系雙方當事人中明確排除了一方當事人的責任時，也就明確確定了另一方當事人的責任。也就是說，《工資支付暫行規定》第12條是以用人單位的原因導致勞動者不能正常提供勞動為前提的，這個原因可以是用人單位自身的主觀責任，也可以是用人單位之外的客觀因素。但無論是用人單位自身的主觀責任，還是用人單位之外的客觀因素導致停工停產，勞動者不能正常提供勞動，都是與勞動者本身無關的，都是“非因勞動者原因造成”的。

但疫情不同，它是“公共衛生事件”，既不能歸結于勞動者的原因，同樣也不能歸結為用人單位的原因。而且在后果上，疫情是勞動關系雙方當事人都同時承受著同樣的災難和損失。在這樣一個環境中，再以原有的“三停”規定來適用于疫情期間的工資支付，顯然是難以成立的，或者至少對用人單位一方是不公平的，也難免出現董保華所說的：“通過‘國家請客，企業買單’的方式，實現‘企業保住員工’的目標。面對疫情，企業可以說面臨雪上加霜的境遇。”④同前注②。

如果說，《工資支付暫行規定》解決了因用人單位的原因導致用人單位停工停產、勞動者不能正常提供勞動的工資支付問題，那么，現在需要解決的就是非因勞動關系一方當事人的原因，甚至也非勞動關系雙方中的任何一方當事人的原因造成勞動者不能正常提供勞動期間的工資支付問題。這個問題的合情合理解決，需要充分的理由和論證，而不能簡單地歸結于一方當事人，并且由一方當事人來為另一方當事人承擔工資支付的責任。

工資實為勞動者的“勞動報酬”。⑤“社會主義工資是社會主義勞動報酬的主要形式，體現了社會主義按勞分配原則。它是根據勞動者提供的勞動的數量和質量，按事先規定的標準，以傾向形式給他們的那部分國民收入。”參見閃淳昌、劉杰三主編：《企業工資改革實用工作手冊》，電子工業出版社1992年版，第720頁。顧名思義，是以勞動者的勞動為前提的一種貨幣支付形式。這在源于古羅馬法的1804年《法國民法典》第1781條表述為：“雇主得以誓言證明下列事項的真實：工資的定額；過去一年工資的支付；過去一部分工資的支付。”法典為這一條款設立了一個前提，即該法典的1780條：“人們僅得就一定的期限或一定的工作，負擔對他人提供勞務的義務。”⑥《拿破侖法典》，李浩培、吳傳頤、孫鳴崗譯，商務印書館1983年版，第248頁。所以，在一般情形下，勞動者的工資是遵循“不勞動者不得食”的原則的。⑦1917年2月，列寧在讀《哥達綱領批判》的筆記中寫到： “‘誰不勞動，誰就沒有飯吃’，這個原則適用于一切社會成員，對于過去的剝削者、寄生蟲、懶漢則具有強制改造的作用。”載《列寧全集》，人民出版社1985年版，第164頁。在特殊情形下，勞動者沒有或者不能提供勞動也能依據相關的立法領取一定的工資。這包括：（1）勞動者因用人單位的客觀原因不能提供勞動，如“三停”。（2）因用人單位的主觀原因，致使勞動者沒有提供勞動，如用人單位違法解雇。（3）勞動者因法律對于特定事項的專門規定無需提供勞動而直接得到工資，如勞動合同終止后的經濟補償金。（4）勞動者因社會保險制度的保障無需或者不能提供勞動而得到工資，如疾病、工傷、生育等。不難看出，這些特殊情形是在三種條件下才得以成立的：其一是用人單位的主客觀原因造成勞動者不能勞動；其二是法律對某些特定事項做出了特殊支付的明確規定；其三是由社會保險立法對勞動者在特定情形下不能提供勞動做出特殊支付的明確規定。除此之外，法律并沒有做出勞動者因其主觀原因不提供勞動，或者并非用人單位的原因勞動者不能提供勞動，或者既非用人單位也非勞動者的原因不能勞動仍然需要支付工資的規定。相關的勞動法學也沒有支持這類工資支付的觀點或者學說。⑧根據德國勞動法的“范圍理論”，“如果停工系雇主的風險范圍，雇主自己要負責企業能運作起來，則可以要求支付工資。如果是‘不可抗力’（如自然災害）所致，則原則上不必支付工資。”參見安可盟：《聯邦德國勞動合同法——法律基礎、問題與經驗》，載德國技術合作公司、中國勞動和社會保障部編：《中德勞動和社會法合作文集（1996-1999）》,中國勞動出版社1999年版，第68頁。

疫情，尤其是這次的新冠疫情，便是這種“既非用人單位也非勞動者的原因不能勞動”的情形。新冠疫情無差別地作用于勞動關系雙方當事人，勞動關系雙方當事人都無差別地成為疫情的直接損害者，勞動關系的雙方當事人也都無差別不能履行勞動合同——勞動者既不能提供勞動，用人單位也不能接受勞動者提供的勞動。或者直言之，用人單位和勞動者雙方都不能履行勞動合同項下的實質性條款。對于這種無差別的損害或者災難，人類社會解決的方案不是強制一方當事人為另一方當事人繼續承擔支付義務，而是由社會來承擔相應的責任——采用社會保險的方式來保障勞動者在不能勞動時的生存和生活。這如同人類社會在面對自然或者社會災難時不采用社會保險中的某項制度而采用社會保障中的救災救濟制度一樣，因為后者是無差別地提供給每一位同樣遭受災難的社會成員，且沒有任何先決的或者附加的條件；前者則需要一定程度的對價，需要附加事先參與或者特定身份等條件。⑨2020年2月26日，香港特區政府決定向18歲以上香港永久居民發放1萬港元，以緩解新冠疫情對居民的經濟收入造成的影響。澳門政府為了緩解新型肺炎疫情對澳門經濟民生造成的影響，也決定從4月1日起分批發放這個年度的現金分享，每名永久居民將獲得1萬澳門元，非永久居民6000元，預計有72.8萬人受惠，總開支大約71億元。參見《香港澳門再次給居民發錢，一人直接給一萬！真正“作用”是什么？》，載《聚富財經》2020年2月29日，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659847990500573955&wfr=s pider&for=pc。英國政府承諾，將為所有受疫情影響工作（不包括被解雇者）而無法工作的數百萬人，補貼其工資的80%，補貼上限為每人每個月2500英鎊（約人民幣20734元）。這一數值略高于英國普遍收入的中位數。此前，英國政府才宣布了將對受到疫情影響的企業進行救助，救助總額達到3500億 英鎊。德國政府為了最大程度減輕民眾，尤其是經商人士的損失，推出500億歐元一攬子援助計劃，支持個體經營者以及小型企業。將給予每位個體經營者15000歐元（將近120000人民幣）的經濟支持。2020年3月16日，意大利內閣會議通過了總額為250億歐元、約合1950億元人民幣的經濟紓困措施，撥款12億歐元給有未成年子女的家庭提供半薪休假，或領取補貼雇用保姆照看子女;年營業額200萬歐元以下的企業暫停繳稅;向失業人員提供9個星期的保障性收入。法國政府從2020年3月起投入大約450億歐元幫助企業抵抗新冠肺炎疫情沖擊，同時為企業從銀行貸款提供3000億歐元的 “國家擔保”。在停工前的3個月中，員工每月領取2000歐元的工資，則有權領取每天32.87歐 元的病假津貼。美國2020年3月19日宣布實行1.2萬億美元的經濟刺激計劃補助國民每人2000美元，直接將支票發給國民。加拿大給因新冠疫情隔離者每人每周573加元（約2800元人民幣/周，1.1萬元/月）。2020年3月18日，加拿大財政部實施250億加幣的經濟援助計劃，這筆錢將會直接打到個人賬戶，形式為牛奶金和就業保險金。2020年3月13日，澳洲總理莫里森公布了總值176億澳元的一攬子刺激計劃，其中還包括向符合資格的家庭發放補助，從3月31日起，650萬澳洲人獲得即時性的750澳元現款補助。向各家小企業發放最高2.1萬澳元薪資補助，對于雇員少于20人的小型企業，每名學徒工每季度將獲得$7000的工資補貼。澳大利亞高校將向學生提供1500澳元的一次性補貼，最高7500澳元。日本補貼每人每天最高8330日元（約553.36元人民幣），并為中小企業的資金周轉提供1.6萬億日元金融支持。還將設置補助金，用于補貼因中小學臨時停課，導致監護人停工的費用。韓國每戶30-50萬韓幣（約1700-2800元人民幣），政府將投入3271億韓元，為收入在中檔以下的1177000戶家庭補助30-50萬不等的韓幣，用以彌補在抗擊新冠肺炎疫情過程中的家計支出。參見《你發錢了嗎？各國政府都有哪些疫情補貼》，載知乎網站，https：//zhuanlan.zhihu.com/p/116485361，2020年8月19日訪問。

（二）公共衛生事件期間工資支付的制度性應對

如果說，“不勞動者不得食”是勞動法層面的一項基本原則，那么，不勞動者，尤其是那些非自愿的或者說非本人拒絕勞動的勞動者在沒有勞動時的工資支付應當通過失業保險來應對。⑩“世界各國一般都設立失業保險制度。當一個人處于就業狀態時，他一般需在工資中拿出一部分繳納失業保險金；當他失業時，他可以在一定期限內領取行業救濟金。”參見袁志剛、陸銘：《隱性失業論》，立信會計出版社1998年版，第14頁。以美國為例，2020年3月28日的當周，美國共有664.8萬人首次申請失業救濟，較前一周的330.7萬人增加一倍以上。?《新冠疫情致美國單周逾660萬人失業》，載中華網新聞2020年4月3日，https：//news.china.com/international/1000/20200403138021899.html。一個月后，美國領取失業保險金的人數攀升至2200萬。?參見徐蘊宸、邢穎：《新冠肺炎疫情籠罩下的美國失業者：原來沒有什么是鐵飯碗！》，mil.news.sina.com.cn，2020年8月20日訪問。時至8月份，美國的失業人口規模仍然呈現出上百萬人每周的增幅，超過了3000萬人領取失業保險金。?參見《失業救濟申請連續20周破百萬，美國復工在新冠疫情打擊下步履維艱》，載https：//baijiahao.baidu.com/s?id=167455725 5390675678&wfr=spider&for=pc，2020月8月20日訪問。法國甚至暫停了正在進行的失業保險改革，將領取失業救濟的標準從失業者須在此前24個月中至少工作6個月恢復到此前的28個月中工作4個月。?參見凱文：《疫情沖擊，法國面臨失業潮，政府暫停失業保險改革》，載《歐洲時報》2020年7月24日。

我國的失業保險制度可以追溯至1990年4月12日國務頒布的《國有企業職工待業保險規定》，1993年4月12日國務院發布新《國有企業職工待業保險規定》， 1998年12月16日國務院頒布實施《失業保險條例》，標志著我國失業保險法律制度完整建立。然而參與企業多，繳費數額高，但失業人員受益比率低，領取失業保險金的人數與實際失業人數不成比例的問題長期存在。從調查失業率來看，領取失業保險金人數比例僅為10%左右，受益人群比例很小。“例如，2018年我國調查失業率是4.9%，失業人數是2130萬人，但年末領取失業金的人數只有223萬人，僅占失業人數的10%多一點。事實上，220萬左右已經成為一個‘常數’——2009年是國際金融危機沖擊最嚴重的一年，那年末我國領取失業金的人數也只有235萬。從2009年以來，領取失業金的人數一直在230萬左右浮動，一直持續到現在11年了。”?李彪：《2億人繳納失業保險，僅230萬人領取，建議向所有失業者發失業金》，載《每日經濟新聞》2020年5月28日。2004年，我國“參保受益率”是4.0%，當年末領取失業金人數是420萬。2018年參保受益降到1.1%——當年領取失業保險金人數223萬，參保人數是2億，14年間參保繳費的人數增加了1倍，領取失業保險金人數減少。于是，失業保險基金累計結存從2004年余額400億元到2018年增加為5800億元。失業保險制度的效能不彰，既難以對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助以保障其基本生活，也不能通過專業訓練、職業介紹等手段為失業者再就業創造條件。

我國失業保險中長期存在這些不正常狀況的原因，既有失業保險制度的，也有失業者自身的。就制度而言，《失業保險條例》第14條規定的失業人員領取失業保險金的條件包括：（一）按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿1年的；（二）非因本人意愿中斷就業的；（三）已辦理失業登記，并有求職要求的。這三項條件對于用人單位和勞動者都各有不便。第1項中對于進城務工人員、對于工作季節性比較強的工作和勞動者，都可能由于參保時限不夠難以領到失業金。第2項和第3項表述的基本上是同一個意思，即勞動者不拒絕工作，或者更具體地說是勞動者愿意在此期間參加職業介紹部門或者失業保險主管機構組織的再就業培訓，勞動者也不得拒絕職業介紹部門或者失業保險主管機構提供的新工作。即便這些工作并非失業者期盼的或者達到其心理預期的。“失業者個人要求滿足不了，不愿接受就業機構的工作，甚至故意放棄機會，寧愿繼續失業的情況下，對這類失業者不能給予社會保險待遇，否則只會滋長不合理的要求。”?皮德海：《失業保險解答》，改革出版社1995年版，第23頁。當然，無論是職業介紹部門，還是失業保險主管機構給失業者介紹或者提供的新的工作也應當考慮到勞動者的實際需求和實際困難，既要盡可能地體現出國際勞工公約中的“體面勞動”，又要符合合理便利的工作原則。?“失業者在下述情況之下拒絕職業介紹機構介紹的新的工作崗位，不能屬于‘拒不接受職業介紹’。這些情況可概括為：1.距新工作單位太遠，交通很不方便；2.無論工作條件或工資報酬標準，都大不如失業前所在的工作單位；3.未考慮失業者的專長、特長，而硬性指派的新工作；4.介紹的新工作崗位，是勞資糾紛空缺出來的，若接受下來，容易引起不必要的誤會。”（同上注，第24頁。）

大概出于包括上面原因在內的諸多因素，我國失業后的勞動者包括在疫情期間失業的勞動者，做出的大都是除領取失業保險金外的其他選擇。從“界面新聞”記者對6位在疫情之下失業的互聯網年輕人采訪中可知，他們失業后時刻處于焦慮中，要靠酒精催眠；有的人連續投了兩周簡歷，只接到一個面試電話；有的人開始反思自己可替代性太強，心有不甘。但他們也在積極調整心態，尋找各種新的可能性：有的人選擇跟隨老羅的腳步直播帶貨；有的人嘗試拍攝生活短視頻立志當一名Vlogger；有的人則準備給自己打工，創業做了自己的BOSS；還有人決定趁著失業在家多學點課程，希望自己技能翻倍。?《疫情下，失業的互聯網人去哪兒了？》，載界面新聞，2020年3月29日。但是沒有一位去進行失業登記并且領取失業保險的，他們甚至都沒有表示出有這方面的意思或者意圖。

失業保險制度的效能不彰，必然加大勞動者在疫情期間的生活困難，也在很大程度上會把這種困難向用人單位轉移，使得疫情中的用人單位更加困難。因此，加大失業保險的實施力度，讓失業的勞動者在疫情期間的基本生活得到保障，促進勞動者掌握新的勞動技能，從事新的職業，盡快在新的崗位上實現新的就業既是一項制度性的，也是一項根本性的應對之策。

三、公共衛生事件中勞動合同的履行不能與應對

當疫情導致勞動合同實際履行不能后，在雙方當事人利益最大化和符合社會利益的原則下，不宜輕易行使勞動合同解除權，使雙方的勞動關系歸于消滅，而應當在下列形式中讓勞動合同繼續存在，并在疫情緩解或者結束后，繼續履行雙方原已存在的勞動合同，從而有效地降低勞動合同的解雇成本，?“勞動力解雇成本主要指勞動力的解雇行為給企業直接帶來的成本，解雇的直接成本主要包括企業為發現解雇對象所耗費的成本，以及支付給解雇對象的解雇費。由于企業解雇人員會給社會帶來失業上升的后果，所以，政府會采取稅收或征收社會分攤金等方式對此進行干預。在這種情況下，企業的解雇成本還將包括這筆費用。”參見袁志剛、陸銘：《隱性失業論》，立信會計出版社1998年版，第32頁。保障勞動者的工作穩定，保持社會穩定。

（一）履行中止

合同履行的中止，是由于某種客觀情況的出現，使得當事人不能履行合同義務而暫時停止的情況。合同履行中止只是暫停履行或者延期履行，但雙方的合同依然存在，一方或者雙方的履行義務仍然存在，在導致履行中止的事由消除后，即可恢復合同履行。?“勞動者與用人單位之間勞動合同關系在正常履行和解除或者終止之間是否可以設置一個緩沖地帶，即因法定或約定情形的出現而暫時停止履行？暫時停止履行期間雙方當事人的法律關系如何規范調整？此即為勞動合同中止制度調整的內容。”參見曹后軍：《由兩則案例談勞動合同中止問題》，載《中國勞動》2018年第2期。

在全國人大常委2006年3月20日公布的《勞動合同法（草案）》（征求意見稿）中原本是有勞動合同履行中止規定的，即在第27條中規定了勞動合同履行中止的具體情形、中止期限、中止期間各方的權利義務、恢復履行等內容，并且在第28條中明確規定了勞動合同中止或者部分中止履行期間，用人單位和勞動者雙方暫停履行勞動合同的有關義務。但是，本項規定并未在最終頒布實施的《勞動合同法》立法中得到體現，致使勞動合同履行中止及其相關事宜在國家立法層面上成為空缺。21參見全國人大常委會：《中華人民共和國勞動合同法（草案）》（征求意見稿），載《人民法院報》2006年3月20日。

在實踐中，勞動合同履行中止的情形卻長期存在，相關的行業主管部門和地方立法中也不乏專門的規定。早在1995年8月4日，原勞動部在《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》中就“勞動合同暫時停止履行”提出了意見。2008年5月9日，在《勞動合同法實施條例（征求意見稿）》中，也在第24條中對勞動合同可以中止或者部分中止履行作出了規定，但同樣未被正式頒布實施的立法所保留。在地方立法層面，有關勞動合同履行中止的規定倒不鮮見，而且各有不同。如在勞動合同履行中止的條件上，上海有三種，江蘇和山東有四種，山西則僅為一種。在勞動合同履行中止期間的權利義務、恢復履行等事項上，各地的規定更是各行其是，互不協調。這些問題的長期存在也是這次新冠疫情中各地對同一事項有著不同規定的原因之一。22“有觀點提出，疫情防控期間企業停工停產，勞動合同應該中止履行，即勞動合同的主要權利義務中止，勞動者免于給付勞動義務，用人單位免于工資待遇等給付義務。也有觀點認為，不可抗力或意外事件應中止勞動合同，用人單位不能據此解除勞動合同，并提出因用人單位方原因導致勞動給付不能時，勞動者基于勞動關系有工資繼續支付請求權。”參見侯玲玲：《防疫停工期間企業工資危險負擔問題及解決方案》，載《法學》2020年第6期。

因此，在國家立法層面上盡快確立勞動合同履行中止制度既是維護勞動關系穩定的需要，也是在公共衛生事件中維護勞動關系雙方當事人利益的需要，更是在特殊時期有效保護勞動者權益的重要舉措。在立法中，應當明確規定勞動合同中止的情形，尤其是在公共衛生事件突發時的相關情形和履行中止的條件，勞動合同履行中止的一般期限和特殊期限，勞動合同履行中止的程序要件，勞動合同恢復履行的條件和程序，以及勞動合同履行中止爭議的法律救濟途經等。

（二）停薪休假

相對于人們熟知的帶薪休假，停薪休假是指勞動者在不工作的休息期間，用人單位不用支付勞動薪酬。這是新冠疫情中不少國家采用的應對辦法。例如印度航空公司允許員工可以有長達5年的無薪休假，廉價航空Vistara也有三分之一的員工無薪休假3個月。23《印媒：新冠疫情讓民航飛行員或無薪休假5年，這可能救了印度空軍》，載騰訊網，https：//new.qq.com/omn/20200826/20200826A0JP8200.html。美國聯合航空公司擬讓2850名飛行員無薪休假，相當于飛行員總數的21%左右。24《美國聯合航空宣布紀錄最大規模的飛行員無薪假計劃》，載金投網，forex.cngold.org/fxb/c5387094.htm，2020年8月28日訪問。英國2萬名捷豹路虎員工因為疫情無薪休假，休假員工占該公司員工總數的一半。25《疫情致捷豹路虎半數員工無薪休假》，載騰訊網，https：//xw.qq.com/cmsid/20200422A0Q3YN00。位于奧蘭多的迪士尼世界度假村在一周之內讓4.3萬名員工進行無薪休假，這是自3月中旬以來由于疫情影響導致該主題公園關閉后最大的無薪休假安排。26《疫情持續影響，迪士尼世界度假村4.3萬員工將無薪休假》，載騰訊網，https：//finance.qq.com/a/20200413/002605.htm。2020年3月17日，加拿大艾伯塔省通過《就業標準（2019冠狀病毒病休假）法規》，規定員工因新型冠狀病毒而自我隔離的，有權獲得14天的無薪工作保護假。這是把特殊時期勞動者的無薪休假明確表述為立法。此前，1993年美國頒布的《家庭與醫療休假法》、1998年日本頒布的《傳染病防治法》都確立了雇員在疾病期間的無薪休假制度，用以限制傳染病患者返崗工作，解決雇員工作與家庭生活之間的沖突。雇主在此期間無需支付雇員工資。

在我國，沒有無薪休假的法律規定，與此相近的是早已過時的“停薪留職”。如今的情況已與從前大不相同，市場經濟條件下在其崗必獲其薪，“停薪”的前提則是“去職”。疫情期間勞動者有班不能上也不同于其主動選擇有班不去上，用人單位也無需如常地支付不上班勞動者的工資。27“對于其它生產要素來說，需求方一旦取得所有權就可以任意處置，包括將其長期儲存（例如資金）或報廢（例如機床）。但勞動力不能像其它生產要素那樣被儲存或報廢，勞動力在脫離生產過程時，仍然要維持其載體——勞動者的生計。例如發給工人工傷或疾病津貼、失業津貼等等。”參見令狐安主編：《勞動工資社會保險制度改革（1993）》，中國勞動出版社1993年版，第21頁。對于勞動者而言，不上班能拿工資固然好，但是在不上班不僅拿不到工資還要丟掉工作時，他們更愿意“兩害相權取其輕”，保有一個工作崗位，保留一份已有的工作，等疫情過后不用再去勞動就業市場經歷“一職難求”的掙扎，即便是暫時沒有工資但還有一份工作，也遠遠好過既沒有工資也沒有工作。對于用人單位而言，為熟知其人勞動者留下一份工作，為熟悉工作的勞動者保留一個崗位，也遠遠好于重新去招聘一個非熟練工種的新勞動者。這無疑是在疫情條件下無可選擇之選擇，也是對于用人單位和勞動者在另外意義上的雙贏。28“對于其他生產要素市場而言，供求雙方的關系一般只發生在市場交換過程中，不會延續到生產過程中。例如，機床或鋼材購進之后怎樣使用或加工完全由買方決定，與外方毫無關系。但勞動力需求方——經營者在取得勞動力的支配權后，仍然要通過勞動力的供給——勞動者來使用其勞動力。因此，在整個生產過程中都存在著勞動力供求雙方的關系問題。因而勞動力供求雙方的關系遠比其它生產要素市場供求雙方的關系復雜。”參見令狐安主編：《勞動工資社會保險制度改革（1993）》，中國勞動出版社1993年版，第21頁。

（三）共享員工

共享員工是在不同用工主體之間調節階段性用工緊缺或富余，將閑置員工調配至有需求缺口的用工主體，實現社會勞動力資源的優化配置。共享員工的供給方降低存量人力成本，共享員工需求方解決了用工短缺，共享員工本人也獲得了勞動報酬。這是一種多方共贏式的合作用工模式。

這種模式在公共衛生事件發生后，其積極意義和應用價值更為突顯。29“由于無薪休假只是工資減量，員工仍然有飯吃，不過是飯量有些減少，并不影響勞動關系存續，適用該措施可以在降低人力資源成本的同時達到少裁員、不裁員的穩崗作用，并不會導致員工的失業，不失為當前疫情下企業實現自救的有效舉措之一。”參見陸敬波、衛詩婕：《無薪休假的法律規范和實踐應用簡析》，www.thepaper.cn，2020年9月16日訪問。在這次疫情流行之際，一方面是餐飲等企業暫停營業員工賦閑；另一方面是電商平臺快遞人員緊缺。于是，“共享用工”模式在餐飲行業和新零售企業中率先發力。2020年2月3日，盒馬開啟了“員工共享”邀請模式,西貝、云海肴、青年餐廳、茶顏悅色、望湘園等餐飲企業與盒馬達成合作。短短3天后，就有1200多人加入盒馬共享用工隊伍。隨后,樸樸超市、生鮮傳奇、京東7FRESH、美團買菜、相繼發出“共享員工”計劃,邀請臨時歇業的餐飲、酒店、影線等員工前去“打短工”。共享員工很快就達數萬人。30參見繆璐：《疫情下的共享員工：創造四贏用工模式》，載上海新聞網，http：//www.sh.chinanews.com.cn/chanjing/2020-02-12/71040.shtml。

江蘇省淮安市人力資源和社會保障局還以行政手段推動當地的共享用工：緊缺的企業向富余的企業借用工人，人力資源和社會保障部門居中監督，三方簽訂借工合同。工人的社保還在原單位交，工資也可由原單位代發。這解除了勞動者的后顧之憂。在人力資源和社會保障部門的制式合同中還明確約定：借來的工人和本公司的工人必須一視同仁、同工同酬。為避免異地用工工傷保險賠付難，合同特意將用工地址改成了借入企業的地址。如果出現工傷問題，認定和理賠都有保障。工人們說：住著公司的房子，拿著公司發的錢，卻天天到另一家公司去上班，但是因為社保關系沒變，心里還是覺得很踏實。31參見紹功：《共享員工：在這個單位干著那個單位的活兒》，載新華網，2020年5月3日訪問。

其實，共享員工也并非在公共衛生突發后才出現的新生事物,其類似形態早已經在傳統用工模式中以企業間員工“借調”的方式一直沿用著。32參見何江：《共享員工到底是什么?——源起、內涵、框架與趨勢》，載《商業研究》2020年第6期。在德國勞動法中，就專門有“借調勞動關系”的相關規定：“借調勞動關系就是雇主職業性地向第三方轉讓雇員提供勞動，而第三方不需要介入與外借雇員的勞動合同。第三方只對雇員有指令權。為保護借調雇員，雇員轉讓法特別規定了保護機制。比如職業性地轉讓雇員需經當局批準，在建筑行業嚴禁轉讓。若無轉讓許可，則與外借企業訂立的勞動合同為假合同，外借雇員可以要求外借方賠償損失。”33《中德勞動和社會法合作文集（1996-1999）》，第64頁。在我國“借調”界定為借調用人單位之間因工作需要而采取臨時措施，由借調單位和被借調單位之間簽訂借調合同。被借調者在有關工資、保險、福利等待遇方面享有與借調單位職工的同等待遇，但仍屬被借調單位的員工，如遇調資、提職、職稱評定則享受被借調單位人員同等待遇。借調合同期滿，被借調者仍回原單位工作。借調期間工齡連續計算。34參見鄒瑜主編：《法學大辭典》，中國政法大學出版社1991年版，第222頁。

在實踐中，共享或者借調勞動關系有一些操作誤區，也存在著一些法律風險。如借出單位、借入單位和員工之間沒有簽訂協議,各方權利與權益無明確約定；借出單位與借入單位在借調員工的工資模式和薪酬上沒有做好協調；35我國在計劃經濟時期中諸多關于“職工調動工作的工資處理”的法規和政策可作參考。參見《企業工資改革實用工作手冊》，第637-643頁。借出單位和借入單位都沒有為員工繼續繳納社會保險，導致保險中斷或者理賠無據；借出單位與借入單位沒有約定“借調期限”,員工可能有去無回。這些狀況，在公共事件發生后，或者借調員工感染后既不利于救治，也有礙于疫情防控。因此，在相關法律和借調合同中，應當明確借調員工的勞動關系歸屬，無縫銜接借調員工的社會保險，尤其需要明確共享用工中出現勞動用工爭議或如何解決、發生工傷事故由誰擔責。

（四）新增崗位

這種方式在勞動法上久已有之，亦稱之為“勞動增加”——“勞動增加謂于有救濟失業之緊急必要時，興起公共事業，以增加勞動機會之方法，亦有授業之稱。其方法由國家或地方自治團體出資，自己經營事業，或對于私人或團體貸款資金或給予補助金，使之為經營。如此所生之失業者之勞動，謂緊急勞動。這種勞動不獨可救失業者之本金，而且對于社會為有價值之生產。德國1925年4月30日及1927年9月29日與1927年勞動介紹及失業者保險法第91條第139條，關于緊急勞動為規定。”36史尚寬：《勞動法原論》，正大印書館1978年版，第456-457頁。

在本次疫情中，公益崗位的開發也是各地保就業的有效之策。例如，廣東省惠州市為應對新冠肺炎疫情影響，幫扶受疫情影響連續失業3個月以上人員，開發了一批消殺防疫、保潔環衛等臨時性公益崗位，并且新增鄉村公益性崗位，包括鄉村道路維護、鄉村保潔、鄉村綠化、鄉村水電保障、鄉村養老服務、村級就業社保協管、鄉村公共安全、鄉村公益設施管理等崗位。公益性崗位補貼和社會保險補貼所需資金從就業補助資金或工業企業結構調整專項資金中列支。37參見于蕾：《應對疫情穩就業，惠州將開發和增設一批公益性崗位》， 載南方網，2020年5月7日訪問。四川省達州市開發臨時公益性崗位1754個、安置1674人。人力資源和社會保障及財政部門對安置的臨時公益性崗位人員給予每月不低于300元、不超過全市最低工資標準的資金保障。38參見康合興、張宸銘：《四川省達州市開發應對疫情臨時公益性崗位1700多個》，載封面新聞，2020年2月29日。

這種方式，可以有效地幫助因疫情而就業困難的社會群體，尤其是家庭中零就業人員群體就業，能平衡在公共衛生事件突發的特殊時期有特殊就業困難的人員就業。今后，應當在國家層面上進行專項立法，把國家在公共衛生事件中幫助困難群體就業的措施進行常態化立法確認，尤其要明確相關資金的來源由國家財政承擔等重要事項。用以保障勞動者在特殊時期的特殊需求，維護社會的安全和穩定。

（五）裁減員工

受到美國新冠疫情沖擊，美高梅國際度假集團2020年8月28日表示，先前1.8萬名放無薪假的員工，確定為永久裁員。39《美國新冠疫情肆虐，賭城也慘，美高梅1.8萬人無薪假慘變為裁員》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1676331563250025778&wfr=spider&for=pc，2020年9月8日訪問。2020年8月18日，英國零售巨頭瑪莎百貨宣布將在未來3個月裁員約7000人，為疫情后公司縮減成本和改變業務模式做準備。40《后疫情時代的危機，裁員7000，關店300家，還有名企倒閉》，載騰訊新聞，https：//new.qq.com/omn/20200824/20200824A00Bz700.html?PC。

我國對于“裁員”一貫謹慎，在立法上只允許用人單位進行“經濟性裁員”，即明確規定只有當用人單位瀕臨破產，由人民法院宣告進入法定整頓期間或生產經營發生嚴重困難，達到當地政府規定的嚴重困難企業標準確需裁減人員的，才可以裁員。這比國際勞工組織《雇傭終止公約》規定的雇主因經濟、技術、組織結構或類似原因可以裁員的范圍更窄。并且，我國的相關立法對于企業裁員的實施條件做出了頗具強度的限制性規定。所以我國勞動法中的“裁員條款”在平時基本處于休眠狀況。

在多部門聯合發布的《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩定勞動關系支持企業復工復產的意見》中，“對采取相應措施后仍需要裁員的企業，要指導企業制定裁員方案，依法履行相關程序，妥善處理勞動關系，維護企業正常生產經營秩序”的規定明示了受到疫情影響的企業進行裁員的可能性，為避免受疫情影響嚴重的企業因此倒閉網開一面。但是在最高人民法院《關于依法妥善審理涉新冠肺炎疫情民事案件若干問題的指導意見（一）》中，對于企業裁員再次從司法層面進行了限制：“在生產秩序逐漸恢復過程中，針對湖北籍員工的就業歧視問題和歧視性裁員問題開始暴露，這不僅違反了勞動法，還完全背離了社會主義核心價值觀，必須旗幟鮮明地予以遏制。”為此，該《意見（一）》第4條明確規定：“用人單位僅以勞動者是新冠肺炎確診患者、疑似新冠肺炎患者、無癥狀感染者、被依法隔離人員或者勞動者來自疫情相對嚴重的地區為由主張解除勞動關系的，人民法院不予支持。”這一限制主要是從禁止就業歧視角度出發的，有利于保護那些受到疫情影響的特殊勞動群體。

在疫情期間，應當更好地平衡勞動關系雙方當事人的相關權益，在強調保護勞動者合法權益的同時，應當比平時更加關注企業遭遇的特殊困難。對于那些受疫情影響嚴重的企業，對于不得不進行裁員的企業，相關部門和社會各方應當比平時給予他們更多的理解和包容。對于《勞動合同法》第41條規定的裁員條款無論在內容上還是在程序上，都應當進行更加寬松的學理和司法解釋，給予企業在疫情這樣的特殊時期進行裁員更多的靈活性和更簡便的操作性，以保障企業能夠絕處逢生，避免雙方當事人兩敗俱傷，勞動關系受到根本性損害。

四、公共衛生事件中工傷認定的擴展與應對

（一）醫護工作者

新冠疫情爆發之初，人力資源社會保障部、財政部和國家衛生健康委就發布了《關于因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知》，對參與突發公共衛生事件應急處置、醫療救治的致病、致殘、死亡人員，給予工傷或者撫恤、烈士褒揚等相關待遇。在新型冠狀病毒肺炎預防和救治工作中，醫護及相關工作人員因履行工作職責，感染新型冠狀病毒肺炎或因感染新型冠狀病毒肺炎死亡的，應認定為工傷，依法享受工傷保險待遇。北京、上海、廣東和福建等地區也發布了相關規定，明確醫護及相關工作人員因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎，應認定為工傷，且不少地區要求相關部門盡量壓縮認定時間，及時落實工傷保險待遇。

早在2003年7月14日，國務院辦公廳在《關于妥善處理因防治非典型肺炎引發的矛盾和糾紛的通知》中就規定：“對因履行職務感染的人員，要按工傷對待。”2015年1月6日，國務院辦公廳在《關于加強傳染病防治人員安全防護的意見》中規定：“將重大傳染病防治一線人員，納入高危職業人群管理。對在重大傳染病疫情中參與傳染病防治工作致病、致殘、死亡的人員，參照機關事業單位工傷撫恤或工傷保險等有關規定給予撫恤、保障。”

這些規定一以貫之地表明，由于公共衛生事件關系人民群眾的身體健康和生命安全，醫護人員在疫情防治工作中直接面臨職業暴露的感染風險。加強傳染病防治人員的安全防護，是保障其身心健康和生命安全的必然要求，也是科學有效開展傳染病防治的重要舉措，給予他們工傷認定保障是對疫情防治人員健康權益的切實維護。

（二）其他高危職工

衛生檢疫是我國公共衛生工作的重要組成部分和關鍵環節，在傳染病防治中發揮著特殊的不可替代的作用。口岸衛生檢疫人員在嚴防傳染病跨境傳播時，也直接面臨著職業暴露的感染風險。加強口岸傳染病防治人員的安全防護，切實維護口岸傳染病防治人員的健康權益是公共衛生事件中必不可少的。2016年3月15日，原國家質檢總局在《關于加強傳染病防治人員安全防護的意見》明確規定，將從事口岸重大傳染病防控工作的一線人員納入高危職業人群管理。將因工作原因感染傳染病致殘的等級與工傷傷殘等級相銜接，建立明確的補助標準。對工傷情況按照短期失能、長期致殘、死亡三個方面進行分類并予以相應的醫療救助和經濟補償。

空乘人員在密閉的環境中工作，在疫情流行期間極易感染。個別感染者吃退燒藥后登機，偽造或者篡改檢測報告等行為更增大了航班上空乘人員的感染風險。2020年4月7日，美國航空公司空乘人員協會披露了一組新冠確診數據，有大約100名空乘人員的新型冠狀病毒檢測呈陽性。41《美國航空空乘協會爆料：有100名空乘感染新冠》，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1663379453500857029&wfr=spider&for=pc，2020年9月19日訪問。但是，空乘人員感染能否認定為工傷并無相關規定。根據工傷認定的“三工”（即工作時間、工作地點、因工作原因）原理，空乘人員在公共衛生事件中受到感染，應當認定為工傷。但在我國的《工傷保險條例》中，工傷僅限于遭受事故傷害或者患職業病的職工。這樣的規定是與傳統工業生產相適應的，在現代工業，尤其是現代服務業中就難以滿足相關的需求。將空乘等服務人員在工作中受到感染納入工傷范圍，是對這些在特殊時期仍然為社會需要和公眾出行提供服務者合法權益的保障，也是現代社會發展中應當正視的一個普遍性社會問題。

與空乘人員類似的還有超市職工及公交、地鐵和游輪上的司乘人員。可見，在公共衛生事件中，一些特殊工作環境中的勞動者，受到疫情感染的風險遠遠高于其他行業和其他勞動者。對于他們的感染，應當考慮認定為工傷，因為他們是在不安全也不衛生的勞動環境中工作，并且由此染病的。對于這種由勞動環境直接導致勞動者感染重大疾病進行工傷認定，與工傷保險堅持的“因工作受到傷害”的立法精神是吻合的。

（三）志愿工作者

在公共衛生事件中，人們常以“志愿者”的名義參與各項工作，包括極度危險的防疫和救治工作。他們大多與其他參與者一樣，進行全天候的相關勞動，也領取相應的報酬。例如，在武漢市第一醫院隔離病區工作的志愿者蔣文強應聘第二天就進入病房，而且是在隔離病區里工作。回到家鄉大連后，他又到集中隔離區當志愿者。42《誤入武漢大連小伙回應再遇疫情：再做志愿者，這次是為自己家鄉》，載北晚新視覺，2020年7月29日。“據不完全統計，截至5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，志愿服務項目超過46萬個，記錄志愿服務時間超過2.9億小時。”43張朝暉：《進一步做好疫情防控志愿服務的若干思考》，載《中國青年報》2020年9月3日。但是，由于志愿者不是有特定身份的醫護人員，也不是在編的防疫工作人員，盡管他們與醫護和防疫人員在同一工作環境中，進行著危險性并不低于醫護和防疫人員的勞動，卻不享有勞動法上相應的各項權利。尤其是當他們感染疾病或者在工作中受到傷害后，不能進行工傷認定。

2020年3月16日，民政部聯合中國人壽保險股份有限公司為全國100萬名疫情防控志愿者每人提供一份專項保險。該保險是中國人壽為疫情防控志愿者贈送的團體保險，被保險人為參加疫情防控志愿服務的志愿者，保險責任包括確診新冠肺炎住院定額給付保險責任和交通工具意外傷害保險責任，保險期限為投保單生效之日起至2020年4月30日。不難看出，這樣的商業保險與工傷保險是不可同日而語的，對于志愿者在工作中的風險與保障也與工傷保險有明顯差別。

我們認為，在公共衛生事件中，應當為志愿者提供工傷保險，對在志愿工作中感染疾病或者受到其他傷害的志愿者進行工傷認定，并為他們提供一視同仁的工傷保險待遇。首先，根據《工傷保險條例》第15條第2項的規定，在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的，視同工傷。志愿者在防治疫情的志愿活動中發生事故或受到傷害，屬于維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的范疇，應當被視同工傷。其次，法律是調整人們行為的規范，是根據人們實施或者不實施一定的行為在法律上給予肯定或者否定。正如馬克思所言：“對于法律來說，除了我的行為，我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領域，因為行為就是我為之要求生存權利，要求現實權利的唯一東西，而且因此我才受到現行法的支配。”44《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第16頁。志愿者，尤其是在醫院從事勞動的志愿者，如同其他醫護人員一樣，實施的是服務傳染病人的醫護勞動，在勞動中承擔的如同其他醫護人員一樣的感染風險，因此應當如同其他醫護人員一樣受到我國工傷制度的保障。正如梅因在其著名的《古代法》中所闡述的：“所有社會進步的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動”。45同前注③，第97頁。志愿者從事的是與其他人一樣的勞動，所不同的只是“身份”。而工傷認定的依據是特定的勞動行為，而不是同一行為背后不同身份的人。