社會工程視域下生態扶貧研究
——以鄂爾多斯為例

侯戰科

(中共鄂爾多斯市委黨校，內蒙古 鄂爾多斯 017000)

1 生態扶貧的社會工程分析

科學的理論并不能直接指導具體的實踐活動，理論結合實際需要特定載體，這種載體就是社會模式，社會工程就是一種關于社會模式設計和實施的學問，是將理論轉化為實踐的中介環節[1]。生態扶貧是我國貧困治理的重要內容和方式之一，是兼顧生態保護和脫貧攻堅的雙贏之策的精準方略[2]。其背后有深刻的理論背景和制度框架，并承載著實踐愿景，是一種典型的社會工程活動。生態扶貧從理論到現實需要經過一定的模式設計和實施來完成，在模式設計中，必須遵循和考量規律、價值和情境3個社會工程維度，注重整體性、系統性和協同性，以防止社會模式設計的非理性和隨意性[3]。

1.1 規律維度

對規律的認識和把握是事物發展的基礎。生態扶貧在一定規律條件下展開，本身包含了生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一，是一種多維度、多層面的發展型扶貧。從其想達到的結果看，有3種規律是其必須遵循的，即自然規律、經濟規律和社會規律，并達到3種規律的協調統一。根據2014年7月29日在中共中央政治局會議上提出的“三個規律三種發展”思想，在生態扶貧中要做到遵循自然規律的可持續發展，經濟規律的科學發展和社會規律的包容性發展[4]。

遵循自然規律的可持續發展，意味著生態扶貧要以生態優先、綠色發展為前提，充分評估地區資源環境的承載能力；遵循經濟規律的科學發展，意味著要厘清政府與市場關系，以市場需求為導向，從資源稟賦和區位優勢角度，形成特色優勢產業，致力于高質量發展；遵循社會規律的包容性發展意味著要堅持人民主體地位，最大限度激發社會活力，由人民推動發展。

1.2 價值維度

價值目標具有主觀性。由治理主體的階層立場決定。中國共產黨的領導，決定了生態扶貧的人民性。這種人民性主要體現在生態維度上的提升生命有機體的生存質量[5]，在文化維度上的空間意義延續，在社會維度上的促進社會公平等價值目標。

人類的存在首先是物質性存在，人類需要不斷從自然界中獲取能量以滿足自身生命有機體的存在，所以，自然生態的品質決定了人類自身的存在質量，這也是“與自然是生命共同體”[6]的涵義。

人們活動的生態空間具有文化含義。自然地理特征不同，導致了不同的文化特質，如農耕文化和游牧文化、農業文明和商業文明等。所以，生態空間具有人文意義，蘊含著該地區的歷史、現在和將來，生態扶貧因而具有一種呵護精神文化的內涵。

促進社會公平正義。生態扶貧兼具脫貧致富和可持續發展的含義。通過異地搬遷、生態補償、生態產業扶持等扶貧策略，給貧困群體創造致富機會，促使其實現代內階層地位躍遷，阻斷貧困傳遞。通過可持續發展，解決代際在資源利用上的公平，實現公平正義的可持續。

1.3 情境維度

生態扶貧是在具體的時空里展開。這就是情境條件，包括整體的歷史發展和現狀，包括自然資源和社會條件等。按照冷志明等的觀點，生態扶貧是“人、地、業”三者的統一[7]。“業”是打通生態和脫貧的中間關節。生態扶貧就是在綜合考慮一個地區的資源環境特點和承載力，遵循自然規律、經濟規律、社會規律等，充分發揮人們的主觀能動性，形成本地區的生態扶貧特色和機制，以實現其價值目標。

2 鄂爾多斯市生態扶貧的社會工程評價

鄂爾多斯是資源型地區、生態脆弱地區和少數民族聚居地。改革開放初期，鄂爾多斯全境都處于貧困狀態，其中杭錦旗、準格爾旗、伊金霍洛旗、鄂托克前旗和烏審旗為國家級貧困旗，東勝、達拉特旗、鄂爾托克旗為自治區貧困旗。由于鄂爾多斯地區是生態脆弱地區，沙漠和丘壑面積各占約48%，所以鄂爾多斯的脫貧過程一直跟生態問題連接在一起。對鄂爾多斯的生態扶貧歷程進行社會工程評價，就是從生態扶貧模式出發，從規律、價值和情境維度評估其生態扶貧模式的合理性。建國以來，鄂爾多斯的生態扶貧特征大致可以劃分為3個階段、3種特征。

2.1 1949—1978年：多生態破壞少生產發展

鄂爾多斯是生態環境脆弱區，荒漠化嚴重。荒漠化有自然原因，但是不合理的開墾也是重要因素。在中國歷史上，這里曾歷經3次大規模屯墾開荒，分別是兩漢的“移民實邊”、唐宋的“軍墾民墾”和明清的“軍屯民屯”[8]，對脆弱的生態環境造成嚴重破壞。建國以后，為了改變貧窮挨餓的局面，又出現大規模的開荒運動,加重了生態環境破壞程度。解放初，該地區沙漠和沙漠化面積為101萬hm2，到了1974年擴大到為350萬hm2[9]。生態環境破壞帶來嚴重災難，如1983年4月27—29日的風災造成農牧民死亡22人，牲畜死亡8萬頭(只)，埋壓農作物3.27萬hm2，刮倒房屋1000余間，刮倒通訊電桿1233根，埋沒水井3000眼[8]。開荒運動沒有使人們擺脫貧困，“種地沒收成，放牧不成群；吃糧靠返銷，生活靠救濟”。

這一時期，從價值目標上看，國家有迅速擺脫貧困局面的強烈愿望，具有強烈的社會價值追求。但是這一時期的社會生產沒有考慮到惡劣的生態環境情境和本身生產力發展水平的制約，把“人定勝天”作為處理人與自然關系的法則。忽視了自然規律、經濟規律，導致社會規律的發揮出現反作用。所以，不但造成脫貧致富的社會目標難以實現，也造成了生存環境的惡化。導致了生態惡化和貧困無減的現狀，生態優勢并沒有得到彰顯。

2.2 1978—1999年：有生態建設少生態扶貧

改革開放后，我國確立了“以經濟建設為中心”的發展方針。這一時期，按照國貧線標準，鄂爾多斯貧困人口從1990年的42.7萬人，降到1999年的16.7萬人[8]。但是這一時期，貧困人口的減少主要是經濟增長導致的。1979—2000年，鄂爾多斯市地區生產總值增長到150.09億元，增長了42.38倍，經濟總量位居全區第5，而帶動經濟增長的主要是煤炭資源的大規模開發，并成為鄂爾多斯的支柱性產業[10]。此時期，由于采取粗放型經濟發展方式，高能耗，高污染項目落地，過度開墾、放牧等，1998—2000年，80%的草原沙化、退化，生態破壞嚴重[11]。但是由于此時期出臺了《中華人民共和國環境保護法(試行)》和《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》等一系列法律法規和環境政策，生態惡化有減緩的趨勢。以沙漠生態為例，馮坤等人發現，1975—2000年，沙漠化總面積由53970km2發展到66781km2，25a間，沙漠化速度大致為每年增加5.13萬hm2，而從解放初到1974年的25a間，沙漠化的速度大概為每年增加10萬hm2，所以改革開放后，沙漠化速度大大降低[12]。生態建設取得一定成就。但是，生態建設和減貧并不是協調統一的。

此時期，從政府頂層設計方面，生態環境問題已經得到重視。但是，不可否認的是，改革開放初，“大力發展生產力”的經濟為中心，情境維度的煤炭資源得以大規模開發。此時，在價值維度上或者價值設計上，有實現“社會發展與人口、資源、環境相協調”的愿景，但是在實際發展中，生態建設和經濟社會發展是2條路徑，開始尊重自然規律，開始發揮經濟規律，并且由于經濟發展的需要，也開始注重社會規律上的包容性發展，人民主體地位得到彰顯，減貧取得重要成果。但是自然規律和經濟規律二者之間沒有實現協調，甚至在社會發展中是矛盾的。所以這一時期，生態和脫貧是各自發展的。

2.3 2000年—至今：優化生態促進減貧

從國家頂層設計層面，此時期我國的發展觀經歷了可持續發展戰略、科學發展觀到新發展理念的轉變。3種發展觀在發展的本質、目的、內涵、要求和模式等方面越來越完善[13]。總體發展觀的演進為生態扶貧提供了理論指導。發展觀演進的深刻背景就生態扶貧領域方面主要有2個方面，經濟發展方式的不可持續性，重速度輕質量，重生產輕民生，重GDP增長輕社會同步發展[14]，工業產品單位消耗能源是美國的3.5倍、歐盟的5.9倍、日本的9.7倍，廢水和二氧化硫排放量均居世界第1，分別超過環保允許量的68%和77%，2005年，ESI全球環境可持續指數中國排名第133位[15]；貧富差距不斷擴大，基尼系數一直在0.4以上的高位。發展方式的不可持續性和貧富差距的擴大是生態扶貧的宏觀背景。而當前我國的現實情況是，貧困人口主要分布于生態環境惡劣的地區。無論是從意識形態出發，還是永續發展出發，生態扶貧都十分必要。

鄂爾多斯地區在改革開放取得了重大發展，但是生態和經濟之間的矛盾比較突出，1994—2004年,GDP年均18.5%的高速增長是用生態赤字換取的[16]。在這樣一種發展矛盾下，2000年，鄂爾多斯市提出“建設綠色大市”的目標。成為鄂爾多斯市生態和經濟協調發展的轉折點，也是生態扶貧的起點，生態建設和脫貧致富開始相得益彰。2007年，政府將鄂爾多斯農業區劃分為農業優勢區、限制開發區、禁止開發區3類，致力于水土保持、退牧還草、退耕還林等工程，并通過移民擴鎮、生態補償、生態產業等方式，致力于人們的脫貧致富。據資料統計，2000—2009年，通過移民擴鎮的生態扶貧項目共移民2313戶8383人[17]；而通過生態補償，如新一輪退耕還林項目優先安排建檔立卡貧困戶，累計聘用貧困人口護林員和草牧場管護員318名，年人均增收7455元[18]；積極幫助貧困戶發展經濟林種植和林沙產業，免費提供經濟林苗木15.9萬株，種植經濟林224hm2，惠及貧困戶807戶等[19]。

在生態產業方面，充分發揮地區的資源特色，草原農牧文化等，大力發展林沙產業、光伏產業、生態旅游業等，帶動人民脫貧致富。光林沙產業一項就帶動10萬人增收[20]。此時期，鄂爾多斯在生態扶貧領域探索出一條“黨委政府政策性主導、企業產業化投資、農牧民市場化參與、科技持續化創新”四輪驅動的“庫布其沙漠治理模式”并孕育形成了“守望相助、百折不撓、科學創新、綠富同興”、“庫布其精神”[21]。“綠富同興”不但是庫布其治理的主要范式，同時也突出了鄂爾多斯市轉型發展和生態扶貧的主要模式。

從社會工程的角度來看，此時期鄂爾多斯市生態扶貧從自身所處的資源環境、社會發展條件等客觀情境維度出發，發展特色生態產業。在價值目標上，實現了“綠富同興”，既達到了生態維度生存質量的提升，又使得本地區產業優勢、生態優勢和人文優勢得到彰顯，草原旅游、沙漠旅游興起，空間的正向意義得到發揚，在此過程中，社會公平正義也突顯出來。同時，這也是自然規律、經濟規律和社會規律綜合發揮作用的結果，尤以庫布其沙漠治理模式為代表。庫布其沙漠治理模式，從情境考量到規律遵循到價值實現，都體現了社會工程活動的科學理性和人文關懷。

3 鄂爾多斯后扶貧時代的工作思考和建議

3.1 思考

鄂爾多斯市人民政府官網公布，2014年,全市識別建檔立卡貧困人口9268戶24028人,貧困發生率為1.38%;2019年底,全市建檔立卡貧困人口全部實現脫貧,貧困發生率降為零，鄂爾多斯市從整體上消除了區域貧困和絕對貧困[22]。但是，現行標準人的貧困人口全部脫貧并不意味著貧困的終結，而是后扶貧時代的到來。后扶貧時代意味著，要繼續鞏固脫貧攻堅成果，防止大規模返貧；遏制貧富差距擴大，防止社會分裂；在“兩不愁，三保障”的基礎上，滿足人們多層次、多方面的日益增長的美好生活的需要。

后扶貧時代的總體特征也將是鄂爾多斯今后貧困治理面臨的問題。而在生態扶貧領域，鄂爾多斯還面臨著更為復雜的局面，主要表現在以下方面。“綠”、“富”的協調發展問題。鄂爾多斯總體生態環境依然脆弱，48%的沙化土地和48%的丘陵溝壑依然是嚴峻的現實，有研究表明，鄂爾多斯生態系統質量整體偏低[23]，而生態產業除了公益屬性外，還具有“經濟人”屬性，如何在生態建設和經濟發展之間獲得平衡是需要長期考慮的問題。脫貧人口的可持續發展問題。如上文所述，鄂爾多斯市生態扶貧的主要辦法有生態移民、生態補償和生態產業等措施，在生態移民中雖然解決了“搬得出，穩的住”問題，但是由于缺乏知識和技能，其“能致富”的問題迫切需要解決，而生態補償和生態產業帶動等生態扶貧模式，雖然以提供就業崗位的形式，促進了脫貧群體的可持續發展能力，但是因其從事的職業多是體力勞動，收入較低，致富問題同樣存在。收入低也導致了其返貧風險大。以上的這些問題可以歸結為在后生態扶貧時代的模式轉型創新問題。

3.2 建議

要充分立足本地資源環境和社會條件等情境條件，充分尊重自然規律、發揮經濟規律和社會規律的作用，貫徹以人民為中心，以提升人的生存質量、延續空間意義和社會公平正義為目的，實現可持續發展。

3.2.1 分類指導，精準發展

立足鄂爾多斯生態環境依然脆弱的情境條件，充分尊重自然規律，要繼續推行“三區”規劃、大力實施退耕還林、退牧還草等工程，嚴守生態保護紅線。要利用經濟規律，對有發展條件的區域進行全方位、多層次評估，確立其產業發展的承載力，同時在產業發展中要堅持以人民為中心，做到發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享。

在生態脆弱區，既要堅持植樹種草，同時要轉變生態移民思路，鼓勵教育移民、勞務輸出等移民措施，減輕區內移民帶來的壓力；在毗鄰城鎮區和文化遺址區，可開發生態旅游項目；在沙漠地帶，以林沙產業和沙漠體驗旅游為主等。做到精確分類，精確定位，并結合市場需求對該地區生態產業發展的規模、發展模式和發展前景進行約束和規定，打造本地區的特色生態產業，并融入科技元素、文化元素等，形成本地區高質量的民族品牌。此外，要積極引導農牧民積極參與到生態建設和發展中，在生態建設、經濟發展和社會進步中間尋求平衡和協調。

3.2.2 政策托底，內生發展

生態扶貧是整個貧困治理模式的一個方面，生態扶貧要放在整個脫貧后的整體框架中來思考，充分考慮社會規律中對人民主體地位的發揮，以促進社會公平正義為歸宿。2020年后，現行標準下的貧困人口全部脫貧，但是脫貧后返貧問題、縮小貧富差距問題以及可持續發展問題是要考慮的。針對這些問題，需要政府做好兜底保障，在教育、醫療、衛生等社會公共服務領域，對脫貧成果進行鞏固，減少返貧；從一種可持續發展的角度出發，貧困人口的自身發展能力的增強才是解決貧困的根本之道，使得扶貧由外生的“輸血型”向內生的“造血型”轉變。所以，加大對貧困群體的知識技能培訓，進行“扶智”十分必要，同時從一種阻斷代際貧困的角度出發，加強對貧困家庭的子女進行教育，通過教育實現階層向上流動也十分必要。

3.2.3 創新機制，長效發展

以庫布其沙漠治理為例，當前鄂爾多斯的生態扶貧的基本模式是“黨委政府政策性主導、企業產業化投資、農牧民市場化參與、科技持續化創新”的四輪驅動模式。在這種模式下，鄂爾多斯的生態扶貧取得了積極的效果。但是，鄂爾多斯的生態扶貧模式設計中，缺少社會組織的參與。社會規律發揮作用不足。在社會發展中，除了存在“市場失靈”的現象外，還存在著“政府失靈”，即政府干預過多或干預不足而引發的資源配置低效率性。在中國，貧困治理是一種壓力型體制下的運動式治理[24]，這種治理模式容易導致忽視貧困群體的真正需求，以及無法動員貧困群體參與到扶貧項目中，而社會組織憑借其先進的理念、規范的組織、專業的知識、靈活的方法和較高的效率等，來分擔政府職能，克服“政府失靈”[25]。所以，在后生態扶貧時代，積極通過政府購買服務、公益創投、群眾合作、PPP模式等方式，積極引入社會組織參與，創新生態扶貧以及整個后扶貧時代的貧困治理模式，促進生態扶貧可持續發展。