初期運營前安全評估體系對城市軌道交通開通風(fēng)險控制的積極作用

秦麗娟，成 炎，毛顯哲

（1.鄭州市交通運輸局，河南鄭州 450000；2.鄭州地鐵集團有限公司運營分公司，河南鄭州 450000）

1 引言

隨著社會發(fā)展進程推進，城市現(xiàn)代化發(fā)展形勢越來越迅猛。在人們的交通出行方式中，城市軌道交通占據(jù)著至關(guān)重要的位置，城市軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃也成為城市規(guī)劃的導(dǎo)向?？v觀中國城市軌道交通發(fā)展歷史，雖然比倫敦第一條城市軌道交通線路建成晚了100 多年，但發(fā)展速度不容小覷。從1971 年1 月中國第一條城市軌道交通線路投入運營至2020 年底，中國內(nèi)地累計已有45 座城市擁有城市軌道交通運營線路。城市軌道交通由于系統(tǒng)復(fù)雜且涉及范圍廣等特點，在前期設(shè)計、建設(shè)和后期運營階段均存在各類安全風(fēng)險。如何有效控制城市軌道交通工程建設(shè)和運營風(fēng)險，逐漸成為政府主管部門和城市軌道交通各相關(guān)方關(guān)注的焦點。

初期運營前安全評估作為城市軌道交通線路由建設(shè)到投入運營的最后一道關(guān)卡，是風(fēng)險控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，政府相關(guān)部門通過對法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的不斷完善，逐步建立健全了安全評估體系，有效地對城市軌道交通線路初期運營開通風(fēng)險進行控制，保障建設(shè)及運營安全。

2 評估體系完善過程

2014 年4 月1 日，試運行基本條件評審的重要依據(jù)GB/T 30013-2013《城市軌道交通試運營基本條件》（以下簡稱《基本條件》）正式實施，此標(biāo)準(zhǔn)對城市軌道交通工程建設(shè)完成后投入試運營前所需要具備的基礎(chǔ)條件、限界條件、土建工程條件、結(jié)構(gòu)工程、車輛及段場條件、運營設(shè)備與系統(tǒng)條件、崗位要求、運營管理條件、應(yīng)急和演練等內(nèi)容進行了明確要求。此標(biāo)準(zhǔn)成為后續(xù)5 年內(nèi)試運營條件評審的主要依據(jù)。

隨著城市軌道交通行業(yè)的迅猛發(fā)展，新線籌備及運營期間的問題逐漸暴露。為進一步保障城市軌道交通行業(yè)平穩(wěn)健康發(fā)展，評估體系的建立需求極為迫切。自2018 年開始，國家對城市軌道交通新建（擴建）工程投入運營的標(biāo)準(zhǔn)進一步規(guī)范，并逐步建立一套較為完善的全過程評估體系。

2018 年3 月，國務(wù)院辦公廳對城市軌道交通的安全運營提出了新的要求，國辦發(fā)[2018]13 號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》（以下簡稱《意見》）正式印發(fā)，確立了城市軌道交通安全運營的基本原則。同時，《意見》中明確規(guī)定未通過竣工驗收的城市軌道交通建設(shè)工程，不得開展運營前的安全評估，運營前安全評估未能通過的，不得投入初期運營。

為響應(yīng)國務(wù)院號召，中華人民共和國交通運輸部（以下簡稱“交通運輸部”）隨后發(fā)布了中華人民共和國交通運輸部令2018 年第8 號《城市軌道交通運營管理規(guī)定》（以下簡稱《8 號令》），進一步明確《意見》要求，對運營要求、運營服務(wù)、安全保障、應(yīng)急處置、法律責(zé)任等方面進行了規(guī)定。為將安全及服務(wù)要求貫徹至設(shè)計、建設(shè)、運營全過程，《8 號令》也明確了工程項目可行性研究及初步設(shè)計中應(yīng)設(shè)置運營服務(wù)專篇等重點要求。

為明確初期運營前安全評估的具體技術(shù)要求，交運規(guī) [2019]1 號《城市軌道交通初期運營前安全評估管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）、交辦運[2019]17號《城市軌道交通初期運營前安全評估技術(shù)規(guī)范 第1 部分：地鐵和輕軌》（以下簡稱《技術(shù)規(guī)范》）兩項規(guī)范于2019 年7 月1 日正式實施，成為城市軌道交通線路初期運營前安全評估新的核心依據(jù)。參考近期新建線路初期運營前安全評估開展實際情況，第三方評估單位選擇以《技術(shù)規(guī)范》《暫行辦法》等規(guī)范為主要評估依據(jù)，同時參考《基本條件》的方式開展評估。這也說明評估體系并未將《基本條件》 完全摒棄。

確定初期運營前安全評估相關(guān)要求后，交通運輸部進一步明確了正式運營前和正式運營期間的安全評估具體要求，逐步形成了貫穿于城市軌道交通新線建設(shè)與線路運營期間全過程安全評估體系。

3 規(guī)范建立對線路初期運營風(fēng)險控制的積極作用

2018 年至2019 年連續(xù)發(fā)布實施的一系列評估體系文件，強化了安全運營的目標(biāo)和要求，對線路開通運營的銜接風(fēng)險、運營風(fēng)險、項目風(fēng)險及關(guān)鍵環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的風(fēng)險等進行了有效的控制。

3.1 銜接風(fēng)險控制

《意見》中提出統(tǒng)籌規(guī)劃，樹立建設(shè)、運營等關(guān)鍵環(huán)節(jié)銜接的理念并明確了具體要求，預(yù)防了由界面劃分不明、環(huán)節(jié)銜接不暢導(dǎo)致的推諉扯皮現(xiàn)象，在提高城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)效率的同時，提升了建設(shè)及運營品質(zhì)。線路初期運營開通過程中的銜接風(fēng)險主要體現(xiàn)在2 個方面：①政府相關(guān)部門的銜接及工作界面劃分；②城市軌道交通線路從建設(shè)過渡到運營過程中的銜接。

3.1.1政府相關(guān)部門間的銜接

城市軌道交通整個生命周期包括規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)，由中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱“住建部”）、交通運輸部等多個部門分別負責(zé)管理。前期由于我國城市軌道交通安全評估尚未形成完善的體系，各流程監(jiān)管責(zé)任部門劃分以及流程銜接不夠明晰，導(dǎo)致各部門的工作協(xié)調(diào)機制無法順暢開展。工程前期的手續(xù)審批辦理進一步壓縮了施工工期，進而增加了后續(xù)的現(xiàn)場施工、運營安全、運營服務(wù)風(fēng)險。

《意見》要求各地政府以及相關(guān)機構(gòu)要以安全及服務(wù)為中心，構(gòu)建綜合治理體系，切實保障城市軌道交通工程的運營安全，對交通運輸部、公安部、地方交通運輸主管部門等相關(guān)部門的職責(zé)進行劃分，要求發(fā)改委、住建部、國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（以下簡稱“安全監(jiān)管總局”）等相關(guān)部門，按照職責(zé)分工履行安全相關(guān)工作職責(zé)，并明確各級人民政府的職責(zé)。

3.1.2建設(shè)與運營間的銜接

《意見》中首先明確了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新的建設(shè)規(guī)劃理念，要求加強運營與建設(shè)之間的交接管理，完善交接內(nèi)容和流程。評估體系文件對建設(shè)、運營銜接過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行了控制。重點體現(xiàn)在以下2 個方面。

（1）明確建設(shè)運營交接的具體流程。評估體系文件為新建地鐵工程提供了一條更加明確的時間軸，首先需要完成系統(tǒng)聯(lián)調(diào)、項目驗收、臨時“三權(quán)”接管等工作，后續(xù)進行不少于3 個月的試運行（包含連續(xù)20 日按照開通運行圖行車組織），試運行結(jié)束后進行竣工驗收并開展初期運營前安全評估，完成問題整改后進行正式“三權(quán)”接管，具體時間軸可見圖1。

圖1 初期運營前安全評估時間軸

（2）要求設(shè)計、建設(shè)充分考慮后續(xù)運營需求。首先在《意見》中明確提出城市軌道交通工程的運營單位原則上要在可行性研究報告編制之前確定，結(jié)合文件精神，國家一直在鼓勵運營單位提前介入新線建設(shè)，有效提升線路的建設(shè)和運營品質(zhì)。隨后，在《8 號令》中提出可行性研究報告和初步設(shè)計文件中應(yīng)當(dāng)設(shè)置運營服務(wù)專篇以及運營單位應(yīng)當(dāng)全程參與試運行等相關(guān)要求，進一步強化了這一理念。最后，在《暫行辦法》中對運營服務(wù)專篇對照落實材料等8 項初期運營前安全評估前置條件進行明確。評估體系文件及要求上下對應(yīng)、逐層遞進，將運營期間的安全和服務(wù)要求貫穿于線路前期的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)全過程。

3.2 運營風(fēng)險控制

《暫行辦法》《技術(shù)規(guī)范》在《基本條件》的基礎(chǔ)上，針對初期運營后可能存在的風(fēng)險，進行了一定的整合、細化。風(fēng)險的把控主要體現(xiàn)在人員資質(zhì)要求、系統(tǒng)功能測試、應(yīng)急管理、甩項工程管理等方面。

3.2.1人員資質(zhì)要求

《基本條件》中對各崗位的上崗資質(zhì)僅提出了總體要求。為控制人員操作風(fēng)險，《技術(shù)規(guī)范》中對人員上崗資質(zhì)進行了詳細解讀，包括各崗位的理論和實操培訓(xùn)時長、培訓(xùn)內(nèi)容及其他上崗要求。針對重點崗位，更是提出了針對性的要求，如列車駕駛員需通過心理測試（90 項癥狀清單）、重點崗位需通過安全背景審查、控制中心值班主任需具備2 年以上行車調(diào)度經(jīng)驗等。

3.2.2系統(tǒng)功能測試

不同于《基本條件》中對系統(tǒng)測試項目及要求的簡要描述，《技術(shù)規(guī)范》將系統(tǒng)功能測試整體分成了系統(tǒng)功能核驗和系統(tǒng)聯(lián)動測試2 個部分。系統(tǒng)功能核驗部分主要對單個系統(tǒng)功能核查的項目、內(nèi)容和具體的實驗方法進行了規(guī)定；系統(tǒng)聯(lián)動測試部分則更加側(cè)重于跨系統(tǒng)間的功能聯(lián)動。《技術(shù)規(guī)范》中明確了34 項涉及核心設(shè)備的系統(tǒng)功能測試項目的詳細測試內(nèi)容、方法以及結(jié)果要求，要求34 項測試需單獨提供專項測試報告，具體項目見表1。34 項重點測試相較于《基本條件》中的測試項目，在常規(guī)測試的基礎(chǔ)上，新增了輪軌關(guān)系、弓網(wǎng)關(guān)系測試2 項動態(tài)檢測項目，能夠更加全面的對設(shè)備功能進行綜合檢測，有助于及時發(fā)現(xiàn)并解決系統(tǒng)間的匹配問題。

表1 34 項重點測試項目

3.2.3應(yīng)急管理

為加強運營期間應(yīng)急風(fēng)險控制，充分結(jié)合行業(yè)內(nèi)委外維保、同一城市多家運營商、近年來典型安全事故事件等最新發(fā)展動態(tài)，《技術(shù)規(guī)范》中對應(yīng)急管理的相關(guān)要求進行了進一步的完善。一是結(jié)合行業(yè)前期發(fā)生的重要事故事件，要求運營單位開展隧道道床拱起、隧道拱頂滲漏水、隧道結(jié)構(gòu)打穿等演練項目。二是加強了委外維保人員的管理要求，明確運營單位應(yīng)與委外維保單位簽訂委外協(xié)議，并將維保單位的安全管理職責(zé)、崗位安全培訓(xùn)及上崗條件、演練和救援、運營單位旁站監(jiān)督等要求寫入委外維保協(xié)議。三是明確涉及不同運營單位的共管換乘站，應(yīng)協(xié)同制定客運組織方案。

3.2.4甩項工程管理

為進一步降低甩項工程對運營的影響，評估體系文件中均對甩項工程相關(guān)要求進行了明確。首先明確了甩項工程不能影響初期運營基本服務(wù)和安全；其次要求甩項工程要有明確的范圍并制定完工計劃；再次，明確甩項工程后續(xù)的驗收、評估、啟用流程；最后，要求城市軌道交通運營主管部門要與建設(shè)主管部門共同組織建設(shè)及運營單位對未按計劃完成的甩項工程進行原因分析并制定整改方案，且明確甩項工程未全部完工的不得進行正式運營前安全評估。

3.3 關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制

秉承緊抓重點工作、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的理念，為進一步把控城市軌道交通工程從設(shè)計、建設(shè)到運營過程中的風(fēng)險，評估體系文件中要求主管部門對各關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點把控：①把控前期規(guī)劃及設(shè)計階段，《8 號令》中要求城市軌道交通運營主管部門在線網(wǎng)規(guī)劃及建設(shè)規(guī)劃、工程項目可行性研究報告和初步設(shè)計編制審批的征求意見階段，應(yīng)當(dāng)提出相關(guān)意見；②把控試運行條件，建質(zhì)[2014]42 號《城市軌道交通建設(shè)工程驗收管理暫行辦法》中要求，項目工程驗收通過后，可組織試運行；③把控初期運營前安全評估啟動的前置條件，《暫行辦法》中明確了城市軌道交通運營主管部門應(yīng)對建設(shè)單位及運營單位提交的包括各類批復(fù)、專項驗收等8 項前提條件進行審核，未通過審核的不得開展初期運營前安全評估；④把控專家意見整改情況，《暫行辦法》中明確，初期運營前安全評估通過并完成專家意見整改后，才能夠由城市軌道交通運營主管部門向城市人民政府報告評估情況并辦理開通手續(xù)；⑤重點關(guān)注運營初期，《暫行辦法》中要求城市軌道交通主管部門應(yīng)當(dāng)在線路開通后1 個月內(nèi)，向省級交通運輸主管部門和交通運輸部報備線路運營的基本情況。

3.4 項目風(fēng)險控制

《暫行辦法》中對城市軌道交通初期運營前安全評估的整體開展流程進行了明確，在對建設(shè)、運營單位資質(zhì)進行要求的同時，強調(diào)初期運營前安全評估需由第三方評估機構(gòu)開展，并重點對第三方評估機構(gòu)和評估專家的資質(zhì)進行了要求，在第三方機構(gòu)和評估專家選擇階段對項目風(fēng)險進行控制。《暫行辦法》中明確第三方評估機構(gòu)不得與被評單位有管理、控股等關(guān)聯(lián)關(guān)系；另外要求專家組成員所在單位不得是評估項目的相關(guān)單位（建設(shè)、設(shè)計、施工、監(jiān)理、監(jiān)測等），近3 年不得與被評估單位有聘用、利害、隸屬等可能妨礙評估客觀公正的關(guān)系。另外，《暫行辦法》中明確第三方評估機構(gòu)應(yīng)當(dāng)公正、客觀的獨立開展安全評估，評估活動不受任何部門、單位、個人干預(yù)，且第三方評估機構(gòu)在評估開展過程中不得干預(yù)專家評估工作。進一步對初期運營前安全評估過程中可能產(chǎn)生的項目風(fēng)險進行控制，保障評估結(jié)果客觀、公正。

4 體系文件新增條款對風(fēng)險的預(yù)見性

評估體系文件整體上是在《基本條件》的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市軌道交通工程特點及運營過程中的實際風(fēng)險，對部分條款進行了整合，并新增了新條款，使標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范更加具有實用價值。結(jié)合評估體系文件發(fā)布后的各大城市交通行業(yè)內(nèi)較為典型的事故事件發(fā)生情況，可以驗證評估體系文件對風(fēng)險的評估及預(yù)見性是非常準(zhǔn)確的，為線路開通及初期運營的風(fēng)險控制提供了有效幫助。

評估體系文件中均對城市軌道交通保護區(qū)進行了強調(diào)，要求城市軌道交通工程項目要劃定紅線保護區(qū)，制定保護區(qū)平面圖，并在相應(yīng)位置設(shè)置警示標(biāo)示。相關(guān)部門已提前預(yù)判到保護區(qū)內(nèi)施工可能對地鐵建設(shè)及運營產(chǎn)生的巨大影響。2019 至2021 年間，各地地鐵均出現(xiàn)了保護區(qū)內(nèi)違規(guī)施工作業(yè)造成隧道被打穿的事件，交通運輸部已發(fā)布警示通報。最近一次為2021 年5 月24 日成都地鐵8 號線區(qū)間隧道被當(dāng)?shù)厥姓こ淌┕舸?，?dǎo)致隧道拱頂結(jié)構(gòu)受損嚴重、大面積透水。

《技術(shù)規(guī)范》中新增要求，區(qū)間內(nèi)人防門（防淹門）及聯(lián)絡(luò)通道防火門宜具有樓宇自動化系統(tǒng)或建筑設(shè)備自動化系統(tǒng)（BAS），對運行和故障狀態(tài)進行監(jiān)控報警，閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)（CCTV）可對其開關(guān)狀態(tài)進行監(jiān)視。2019 年1 月8 日，《技術(shù)規(guī)范》尚未正式發(fā)布，便發(fā)生了重慶市軌道交通環(huán)線區(qū)間人防門侵入列車行駛區(qū)域，擦碰列車，造成電客車頭部受損、第一節(jié)車廂偏移，車內(nèi)乘客及工作人員1 死3 傷。

《技術(shù)規(guī)范》中要求列車駕駛員應(yīng)通過心理測試以及安全背景審查。隨后，交通行業(yè)內(nèi)部也出現(xiàn)過因司機心理原因，造成安全事故的典型案例。2020 年7 月7 日，貴州安順一名公交車司機因?qū)Ψ课莶疬w安置不滿，報復(fù)社會，蓄意駕駛公交車沖入水庫，造成21 人死亡，15人受傷。此事件充分反映出公共交通駕駛員心理健康對行車安全的重要作用，也是評估系列文件對風(fēng)險評估及預(yù)見的又一印證。

5 結(jié)束語

《暫行辦法》《技術(shù)規(guī)范》等評估體系文件的發(fā)布實施，規(guī)范了初期運營前安全評估工作組織流程，進一步有效控制了線路開通初期運營階段可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險，也為中國城市軌道交通安全評估體系的建立奠定了堅實的基礎(chǔ)。城市軌道交通工程主管部門、建設(shè)方、運營方及其他相關(guān)部門應(yīng)嚴抓規(guī)范落實，對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點把控，多方協(xié)作，保障城市軌道交通安全評估體系落地落實，切實保障城市軌道交通工程安全建設(shè)運營。