美國城市軌道交通安全監管探討與啟示

陳燕申

（中國城市規劃設計研究院，北京 100037）

遵循依法治國的原則，保障城市軌道交通建設和運營安全是城市軌道交通健康有序發展的核心議題。中國確定了基本實現城市軌道交通治理體系和治理能力現代化的目標，提出堅持法治引領，健全交通安全生產法規制度，以及保障城市軌道交通運營安全，完善安全責任體系，強化企業主體責任，明確部門監管責任，完善預防控制體系，建立交通裝備、工程第三方認證制度等系列政策措施。為實現目標，落實政策措施，我國需要開放視野，參考國外相關的交通運輸政策、規則、制度、技術和標準，開展相應的研究工作。美國的城市軌道交通安全監管法規體系建設提供了實際案例，值得我國研究借鑒。

1 美國城市軌道交通安全監管立法

美國政府采用法規進行城市軌道交通安全監管符合國際規則和慣例。

1.1 公共交通安全立法

2012 年，美國國會頒布了《邁向21 世紀進步法》（即MAP-21），要求聯邦政府公共交通管理局（FTA）建立綜合的公共交通安全規程，以改善國家的公共交通系統安全，其中為加強各州對城市軌道交通安全監管的強制性權利，建立《州安全監管規程》（State Safety Oversight Program，SSO Program）。

2015 年，美國總統簽署了《美國固定線路交通運輸法》（即FAST），擴大了FTA 的安全監管權力。MAP-21在根據FAST 進行修訂后被編入《美國法典》第49 卷5329 節（即49 U.S.C.5329），成為美國公共交通監管的上位法。

1.2 城市軌道交通安全監管法規

美國FTA 早在1995 年發布了《城市軌道交通系統州安全監管—最終規章》（編號為49 CFR Part 659），以下簡稱《安全監管規章》。2005 年，根據實踐和經驗總結，美國發布了規章的2005 修訂版。2016 年3 月，根據MAP-21 授權，新版《安全監管規章》于2016 年發布，編號為49 CFR Part 674，替代了實施20 年多年的原監管規章。新規章進一步明確了MAP-21 規定各州擁有監管城市軌道交通安全的權利和負有的責任，加強了州承擔預防和減少城市軌道交通事故和事件的責任，以及FTA 擁有審查批準州的《SSO Program》標準和聯邦資金扣除或罰款的權利。

1.3 城市軌道交通安全監管法制

根據MAP-21 和FAST，FTA 系統地發布了相應的細化法規和政策落實配套法規，從而構成城市軌道交通安全監管法制框架，見圖1。

圖1 中49 U.S.C.5329（b ）～（e ）為公共交通安全監管的關鍵內容部分，5329（f ）～（h ）為行政管理規定；左側為落實MAP-21 發布的《安全監管規章》（圖中數字為相互對應條文）；右側為落實MAP-21 對應發布的配套政策法規。其中，5329（e ）為強制實施州城市軌道交通安全監管，5329（f ）為交通部長權利，5329（g ）為強制執行規定，5329（h ）為（監管）限制和禁止規定。

圖1 美國城市軌道交通安全監管法制框架

2 《安全監管規章》

《安全監管規章》制度的目的是落實MAP-21（49 U.S.C.5329（e）），是美國城市軌道交通安全監管的基本核心法規。

2.1 一般監管要求

（1）《安全監管規章》應適用于各州的城市軌道交通系統、州城市軌道交通安全監管機構和接受聯邦資助、擁有或運營城市軌道交通系統的實體。

（2）《安全監管規章》規定各州負有城市軌道交通安全監管的基本責任。州安全監管機構必須有足夠的權力、資源和合格的人員，以實現城市軌道交通系統安全監管目標。

（3）《安全監管規章》對安全監管的相關名詞和術語進行定義，如事故（Accident）、事件（Incident）和事故苗頭/未遂事件（Occurrence）等。

2.2 州的職責

《安全監管規章》674.11 規定，自2016 年4 月15日起的3 年內，有城市軌道交通系統的州必須建立由FTA 局長批準的《SSO Program》。

《SSO Program》規定了州城市軌道交通安全監管的核心內容，主要包括：明確州城市軌道交通系統的安全監管責任和強制實施安全監管法規的能力；建立城市軌道交通安全監管機構（SSOA）；配備與監管對象相適應的、完成公共交通安全認證培訓的安全監管人員；表明州法規禁止任何公共交通機構向城市軌道交通監管機構提供資金。

FTA 對其資助州制定的《SSO Program》進行審計和認證（Certification）。其中，發布/駁回認證都要通告州長，并要求州長采取所有可能的措施糾正《SSO Program》的缺陷。

2.3 州安全監管機構

《安全監管規章》規定州必須根據《SSO Program》和州法規建立一個SSOA。SSOA 在財政和法律上獨立于任何公共交通機構，不能雇傭管理城市軌道交通的行政人員，具有調查和與安全有關的強制權利，需向州長、FTA 和安全委員會主任報告安全狀況。

SSOA 必須建立符合49 U.S.C.5329（b）～（d）并適用于聯邦和州法規的城市軌道交通系統安全監管基本標準；負責審查和批準城市軌道交通機構的安全計劃，監管和強制城市軌道交通機構（RTA）實施安全計劃。SSOA 有責任調查不符合安全計劃的指控，獨立調查城市軌道交通事故、事件和未遂事件。

為規范行使職權，SSOA 必須制定并公開《SSO Program》實施標準，解釋SSOA 監管程序、權力和政策。例如，規定不論發生任何事故，RTA 必須在2 h 內向SSOA 和FTA 報告；SSOA 具有主持事故調查、審查批準整改行動計劃等權利。SSOA 每年必須向FTA 報送這個標準，作為評估《SSO Program》和向國會報告的內容。

3 配套監管法規

FTA 發布了多個公共交通安全監管政策法規，與《安全監管規章》相應條文共同構成了安全監管體系。

3.1 公共交通安全規程

3.1.1安全規程

2016 年8 月，為落實MAP-21（49 U.S.C.5329（f）～（h）），FTA 發布實施條例《公共交通安全規程》（49 CFR Part 670）。該規程是實質性和程序性的行政管理規則，具體規定了FTA 局長、副局長的職責、權力和操作規程，以及國家公共交通安全計劃的基本內容。

該規程基于安全管理系統（Safety Management System，SMS）的方法和原則，為提高公共交通的安全建立了監督、監管和強制實施的框架。SMS 定義為：正規的、自頂向下的、在組織機構范圍內采用數據驅動的方式管理安全風險和確認可接受風險減緩的協調方法。該規程規定，所有受49 U.S.C.5329 管轄的規章、條例、政策、指南、最佳實踐和輔助技術文件都要遵循SMS的原則和方法。

該規程規定FTA 局長組織實施公共交通系統的調查、檢查、審計、檢驗，以及設備、設施、車輛檢測和運營監管。

該規程還規定，FTA 需定期發布國家公共交通安全計劃，計劃包括下列內容：

（1）所有類型的公共交通安全性能準則；

（2）定義“良好維修狀態”；

（3）運營車輛基本（最低）安全性標準；

（4）公共交通運營基本（最低）標準；

（5）公共交通安全認證培訓規程；

（6）安全建議、指令和報告；

（7）最佳實踐、技術援助、范本和其他工具；

（8）公共交通危害識別與風險管理的研究、報告、數據和信息，以及預防事故和實踐指南；

（9）FTA 權限的內容。

3.1.2國家公共交通安全計劃

2017 年，根據MAP-21（49 U.S.C.5329（b）），FTA發布了《國家公共交通安全計劃》，這是《公共交通安全規程》必須的組成部分。該計劃從傳統的安全響應式改善（Safety Improvement Reactively）方法轉換為主動式風險管理方法，即制定了SMS 原則和方法。FTA 發布SMS 框架，用于指導各個公共交通機構和監管機構建立和實施SMS（圖2）。

圖2 SMS 框架

（1）安全管理政策作為公共交通機構SMS 的基礎，要正式、清晰地承諾建立組織機構和運用必要的資源支撐，以及實施SMS 的安全管理程序和活動，為安全管理建立一個最高行政安全管理體系。有效的安全管理政策是通過政策聲明承諾建立和運行SMS，如RTA 負責人和員工安全責任承諾中包括允許機構雇員向上級報告安全狀態的程序和免除處罰的安全管理政策聲明，以及將安全管理置于RTA的最高業務層級。

（2）安全風險管理包括建立識別、分析、評估安全風險的程序，開展相關活動和采用適當的方法，如積極運用行業數據、乘客、公眾或投訴作為識別危害的資源。

（3）安全確認包括：針對SMS 產生的數據和信息，通過計劃、規章、安全指令、安全建議、安全標準等方式，評估安全風險減緩消除的有效性及安全目標和安全指標實現的程度，包括死亡率、受傷率、安全事件、系統可靠性等安全性指標和目標、安全改善性指標（針對現狀改善的指標）和安全趨勢分析；針對運營環境改善后可能產生的新安全風險建立評估準則，并通過對SMS的評估和持續改善實現安全目標和安全指標。

（4）安全促進是為實現促進和改善安全管理目標進行的安全交流和培訓，提高安全意識和能力。例如，至關重要的方式是要求一線員工和管理層進行安全信息交流；把培訓司機正確實施SMS 作為RTA 保障安全最關鍵的內容。

3.2 公共交通安全認證培訓規程

2018 年，根據MAP-21（49 U.S.C.5329（c））授權，FTA 發布《公共交通安全認證培訓規程》（49 CFR Part 672），強制聯邦和各州的SSOA 人員、負責城市軌道交通系統安全審計和審查的承包商，以及直接負有城市軌道交通系統安全監管責任的承包商，開設統一的安全認證培訓課程和執行統一的認證要求。培訓作為FTA 認證的強制性要求。

該規程規定由SSOA 制訂培訓計劃，并提交給FTA作為對SSOA 認證規程（SSOA Certif ication Program）內容進行審查、評估和認證的依據。

該規程規定了強制性的3 年期培訓，并明確規定了相應的課程和課時：SMS 的原則和方法20 h，針對《SSO Program》的 SMS 原則16 h，城市軌道交通安全36 h，應急管理32 h，事件調查36 h 等；不同責任人有不同的技術培訓內容，如針對安全審計和審核的課程有系統安全計劃和公共安全計劃；技術培訓課程，如車輛、軌道、隧道、橋梁和其他結構、牽引供電、信號、列車控制的檢查和維護規程等。

3.3 公共交通機構安全計劃

2018 年，根據MAP-21（49 U.S.C.5329（d））授權，FTA 發布實施條例《公共交通機構安全計劃》（49 CFR Part 673，2019 年實施），為每個公共交通機構配合實施《公共交通安全規程》規定基本要求，主要為：每個公共交通機構應當根據各自的運營環境和范圍特點，采用SMS 的原則和方法制訂公共交通機構安全計劃。計劃的目標必須包括根據《國家公共交通安全計劃》建立的安全性指標，強調并落實《公共交通安全規程》的要求和標準以及應急響應計劃等。其中，要求RTA 必須建立和實施符合要求的SMS，做到以下幾方面。

（1）在安全管理政策方面，RTA 必須在組織上建立崗位責任制和安全目標，并進行組織機構之間全面溝通和公開聲明。

（2）在安全風險管理方面，需建立風險管理程序，即在公共交通機構的安全計劃中應包括識別、分析、評估危害和減緩安全風險的程序。

（3）在安全確認方面，RTA 必須制定和實施安全確認程序，監控安全性指標。

（4）在安全促進方面，必須進行貫穿組織結構的安全信息交流。

城市軌道交通機構建立的“公共交通機構安全計劃”必須經過SSOA 審查批準。

4 啟示與借鑒

4.1 安全專門立法

如今，中國已經成為世界城市軌道交通建設和運營第一大國，正在向城市軌道交通強國邁進。但是，在安全監管方面，中國仍然沒有一部專門的安全法規。為應對城市軌道交通系統復雜的建設和運營環境，借鑒美國由2 部法律、逐條落實的4 個法規以及多個政策構成的安全監管體制，中國應按照“完善體制機制，健全法規標準”的要求，進行專門的城市軌道交通安全立法，建立統一的安全監管規則。其內容至少包括統一的安全政策和目標、安全監管組織結構及其權限、安全監管機構、安全程序、安全認證和安全培訓制度，特別需要設置法定的安全指標和標準，這是安全政策目標的基本內容，在關鍵內容上要精準立法。因此，按照依法治國的方略，發布專門的城市軌道交通安全監管法規是實現長治久安的正確途徑，并體現出中國城市軌道交通強國、“與國際接軌”和“走出去”的制度和形象。

4.2 專門和獨立的安全監管機構

美國立法成立專門和獨立的城市軌道交通安全監管機構，其具有明確的責任和足夠的強制權力。其中“獨立”定義為安全監管機構在財政和法律上獨立于任何公共交通機構，不能由管理城市軌道交通的政府行政人員兼任。

中國城市軌道交通實行行政主管部門“分工履行有關安全工作職責”和“屬地”安全運行總負責的責任制。要落實這樣的責任制，在面對龐大的城市軌道交通機電設備、土建工程和設施系統，復雜且相互關聯耦合的技術系統，以及繁重的運營壓力下，安全監管的協調、系統運行的協調，以及這兩者之間的協調能否一致地保障城市軌道交通安全運行則是對制度的嚴峻挑戰。所有安全環節必須強制落實監管與實施，所有責任必須落實到位，這只有通過制度性的建設才能實現。美國法規要求成立專門的城市軌道交通安全監管機構給我國的啟示是，只有建立專門和獨立的安全監管機構，專業化地進行制度性的安全監管責任、權力和能力建設，才有推動和落實安全政策、目標和責任的責任實體。在中國建立專門和獨立的城市軌道交通安全監管機構，應當成為“構建綜合治理體系”建設的核心內容。

4.3 SMS 的原則和方法

美國采用SMS“主動式風險管理方法”統一進行全國城市軌道交通安全建設和監管給我國的啟示是，目前在中國城市軌道交通安全建設要求完善風險分級管控和隱患排查治理預防制度的背景下，應突出落實建立風險數據庫，將對風險隱患及時整改等“主動式風險管理方法”作為安全建設的基本途徑和核心方法。特別是建立主動識別、分析和評估安全隱患的程序，將隱患排查治理預防制度建設作為“主動式”安全建設和監管的中心任務。

4.4 合規判定

美國城市軌道交通安全監管采用合規判定的方式，即采用安全認證、安全審批和安全審計的方式，其中安全認證和安全審批為監管法制的合規判斷。在RTA 建立的SMS 中，對識別到的“安全危害”進行安全風險評估，以消除或減緩安全風險。

中國城市軌道交通的第三方安全評估制度中含糊不清的是安全合格還是合規，誰來承擔安全責任問題；需要界定是評估“安全危害”、系統“安全”，還是政策法規的符合性判斷。此外，行業要求采用的“獨立的第三方安全認證”也需要界定是符合相關標準的認證還是政策法規的合規判定。

美國的安全監管法規給我國的啟示是，了涉及安全的方法和措施當屬于法規的要求，基本規則是合規判定。在安全領域，第三方安全評估和安全認證只能是合規判定過程中的方法或輔助手段，不能作為基本的安全方法。只有安全認證才是城市軌道交通安全監管立法并符合國際慣例的關鍵內容，也是實現城市軌道交通治理體系和治理能力現代化的重要內容。

5 結語

本文通過深入研究美國城市軌道交通的安全監管立法體系與專業技術法規監管細節、各個法規的相互關系，以及采用安全理論、原則和方法等的立法實踐，可為中國的城市軌道交通安全監管完善依法治理體系、健全交通安全生產法規制度，實現“引進來”和“走出去”目標提供參考和借鑒。