城市軌道交通 PPP 項目票務管理重難點分析及對策

馬培卿，郭華軍，汪 偉

（1.太原中鐵軌道交通建設運營有限公司，山西太原 030032；2.金華市軌道交通集團運營有限公司，浙江金華 321015）

隨著我國經濟的發展、城市化步伐的加快及城市基礎設施建設政策利好的不斷出現，城市軌道交通進入了大跨步發展時期。由于城市軌道交通建設項目資金需求量大，因此僅靠政府注資已無法滿足其資金需求。為解決這一制約性問題，引入市場化融資模式勢在必行，其中政府與社會資本合作（PPP）模式（即成立PPP 項目公司專門負責城市軌道交通的建設、運營）是經常采用和最有效的途徑之一。但在實際執行中，該模式也面臨著諸多問題。本文針對城市軌道交通PPP 項目在票務管理中的重難點問題進行分析并給出對策，以期為提高PPP 項目票務管理水平提供參考和借鑒。

1 PPP 項目運作模式

PPP 模式是指社會資本參與項目部分或全部投資，并借助一定的合作機制與公共部門（政府）分擔項目風險、共享項目收益的融資和項目管理模式。在PPP 模式下，通過建立有效的監管機制，能夠充分發揮政府與社會資本各自的優勢，節約項目的建設和運營成本，并提高公共服務的質量。

根據中華人民共和國財政部發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113 號），采用PPP 模式項目（以下簡稱“PPP 項目”）的具體運作模式主要包括以下6 種，即委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）。城市軌道交通屬于準經營性基礎設施建設項目，具有一定的公益性，同時也存在潛在的營利性及較好的保值增值能力，政府可通過授予經營權、附加部分補貼或直接投資參股等方式與社會資本合作。

在國內城市軌道交通PPP 項目中，B 部分BOT、全部BOT、委托運營3 種運作模式最為常見，下面將對此3 種模式進行簡要介紹。

1.1 B 部分 BOT 模式

B 部分BOT 模式是指由地方城市軌道交通公司作為地方市政府出資代表，負責城市軌道交通工程項目A部分建設（即車站、軌道、洞體等土建工程），并在社會資本成立的PPP 項目公司中參股，由PPP 項目公司負責項目B 部分建設（即車輛、信號、機電等設施設備的投資建設、運營維護、更新改造）；在A 部分和B 部分建設完成后，地方城市軌道交通公司將A 部分資產以租賃的方式交給PPP 項目公司，地方市政府授予PPP 項目公司一定期限的特許經營權，由其在固定期限內對整個城市軌道交通工程項目進行經營管理，并通過運營回收投資，獲得合理收益，地方市政府根據合同約定（如按車公里數等）給予PPP 項目公司一定的可行性缺口補助；經營權到期后，PPP 項目公司將A、B 部分資產移交給地方市政府。具體流程如圖1 所示。

圖1 B 部分BOT 模式示意圖

在此種模式下，地方市政府承擔了A 部分資本金投入、B 部分資本金投入、社會資本回報補貼等責任；社會資本承擔了B 部分資本金投入、追加投資（視情況而定）等責任。

1.2 全部 BOT 模式

全部BOT 模式是指地方市政府把城市軌道交通工程項目的投資、建設、運營維護、追加投資、更新改造等工作全部交給與社會資本共同組建的PPP 項目公司，社會資本通過PPP 項目公司的運營及相關收益來獲取投資回報。若社會資本無法回收成本和獲取合理回報，地方市政府將按照物有所值財務模型測算，給予其一定量的可行性缺口補助。經營權到期后，PPP項目公司將全部資產移交給地方市政府。具體流程如圖2 所示。

圖2 全部BOT 模式示意圖

在此種模式下，地方市政府承擔了PPP 項目公司資本金投入、社會資本回報補貼等責任；社會資本承擔了PPP 項目公司資本金投入、追加投資（視情況而定）等責任。

1.3 委托運營模式

委托運營模式是指由作為業主單位的地方城市軌道交通公司負責建設城市軌道交通線路；在建設完成后，其保留對城市軌道交通資產的所有權，承擔建設貸款還本付息的責任，并將城市軌道交通的運營維護、追加投資、更新改造等職責委托給社會資本成立的PPP 項目公司；PPP 項目公司購買城市軌道交通的運營權，通過運營及相關收益獲取投資回報。若PPP 公司無法獲取合理回報，則由地方市政府給予其一定量的可行性缺口補助。經營權利到期后，PPP項目公司將全部資產移交給地方市政府。具體流程如圖3 所示。

圖3 委托運營模式示意圖

在此種模式下，地方市政府承擔了城市軌道交通線路建設的資本金投入、社會資本回報補貼等責任；社會資本承擔了PPP 項目公司資本金投入、追加投資（視情況而定）等責任。

上述3 種模式在我國2020 年度城市軌道交通PPP中標項目中均有采用，詳見表1。本文主要對PPP 項目票務管理問題進行研究，全部BOT 模式與委托運營模式在票務管理方面均存在收款賬戶主體設置、票務政策、界面劃分等方面的問題，而B 部分BOT 模式不僅存在上述問題，而且還涵蓋了上述2 種模式并不存在的票務審核及對賬、運營期間設備測試、應急響應等方面的問題。因此，為避免重復分析和闡述，本文僅對B 部分BOT 模式下的票務管理問題進行討論。

表1 2020 年度我國城市軌道交通PPP 中標項目（按模式統計）

2 PPP 項目票務管理重難點分析

2.1 政策

2.1.1票務政策

按照目前城市軌道交通行業的慣例，票務政策或票務規則通常由地方城市軌道交通公司依據地方物價主管部門的票價批復文件及地方交通運輸主管部門的城市軌道交通運營管理辦法進行編制。PPP 項目公司作為獨立法人公司，在執行地方城市軌道交通公司制定的票務政策時，存在2 方面的問題：①地方城市軌道交通公司的票務政策能否得到政府相關部門的認可，這一點并不確定；②若票務政策涉及原則性問題以及兩家公司的利益，則在政策實施過程中將存在難執行、多投訴等問題。

2.1.2清分規則

目前，國家尚未發布城市軌道交通行業清分規則方面的標準文件，地方性的清分規則均由地方城市軌道交通公司牽頭制定。在PPP 項目公司的特許經營期限內，清分規則與其收益息息相關，但地方城市軌道交通公司制定的部分清分規則與PPP項目公司的實際運營情況無法協調匹配。

2.1.3收款賬戶與沉淀資金

經調研，在全國范圍內，城市軌道交通的線網級收款賬戶通常開設在城市軌道交通清分中心（以下簡稱“清分中心”），清分中心一般由地方城市軌道交通公司投資建設和運營，負責線網級清分管理，實現資金的清分與分配。依據PPP 項目公司與地方市政府簽署的PPP 合同中關于收入的條款，運營票款收入應歸屬PPP 項目公司；然而，在實際執行過程中，票款直接進入地方城市軌道交通公司的賬戶，由其按照清分規則進行清分。

此外，沉淀資金（即儲值類票款收入）的歸屬問題也是地方城市軌道交通公司與PPP 項目公司易產生分歧之處。新線路開通時，儲值類票款收入通常可占票款總收入的約35%。而PPP 合同經常未對此類票款收入的歸屬做出明確規定。

2.1.4政府考核

在PPP 項目公司與地方市政府簽署PPP 合同后，其各項運營指標都受到政府相關部門的監管與考核，考核分值會極大地影響政府對其補貼的金額，尤其是當關鍵指標不合格時，不僅會造成其日常收益的流失，而且會因為其收益減少對當地稅收造成影響。影響運營指標的因素不僅有建設遺留問題，還有票務規則、設備質量（如互聯網票務平臺（ITP））及后期運維等因素。

2.2 票務界面劃分

2.2.1票卡編碼權及發行權

由于城市軌道交通線網票卡管理由清分中心負責，而清分中心通常由地方城市軌道交通公司投資、建設和運營，因此在PPP 項目公司所轄線路接入城市軌道交通線網時，其很難擁有各類票卡（含電子票）的編碼權及發行權。這將導致以下3 方面的問題：①PPP 項目公司無法及時掌握特殊票卡（如紀念票、員工卡）的發行及使用情況，從而引發特殊票卡管理缺失等問題；②PPP項目公司無票卡編碼權及相應設備，無法對票卡使用狀況進行分析，難以發現票卡問題（如無效票卡），從而使公司遭受經濟損失；③PPP 項目公司無票卡發行權，在發行紀念卡等營銷票種時，必須征求地方城市軌道交通公司的意見，限制其經營自主性。

2.2.2票務審核及對賬

（1）網絡支付對賬。由于ITP 通常都由地方城市軌道交通公司搭建，且票務信息與線路中央計算機系統（LC 系統）不共享，因此負責線路運營的PPP 項目公司無法掌握電子支付票款信息，只能每日通過清分中心提供的清分系統（ACC）報表與對賬確認表進行復核，這不僅會耗費大量人工，并且無法判斷數據的準確性，易產生異議。

（2）票務管理平臺。PPP 項目公司的票務管理通過票務管理平臺實現。由于PPP 項目公司未與地方城市軌道交通公司建立互聯互通的票務管理平臺，使得其所轄線路的票務管理平臺只能用于車站票務管理、線路票庫管理，而票卡的配發回收、申請提交等需與清分中心聯通的日常工作只能通過線下紙質單據完成，不僅會耗費人力，提高公司的運營成本，而且會造成雙方的對接流程繁瑣、及時性差，不利于提高城市軌道交通運營的信息化水平，也不利于確保線路乃至線網票務運作的高效性。

2.2.3故障/異常情況處理

票務管理方面的故障/異常情況應急響應主要涵蓋自動售檢票（AFC）系統設備硬件故障、ITP 故障以及突發大客流等情況。由于票務管理的后臺系統均由地方城市軌道交通公司投資、建設和運營，因此若雙方不能建立互認的溝通機制，將導致應急響應無法順利開展，信息無法及時報送，從而延長故障/異常的排除和修復時間，對線路的客運組織產生重大影響。

2.3 系統測試

在城市軌道交通初期運營前，應對票務系統進行測試和評估，包括現場設備測試、通信與數據測試、模擬對賬等。其中，車站設備的測試由PPP 項目公司完成，包括走票測試和設備144 h 壓力測試；后臺系統的測試由地方城市軌道交通公司和PPP 項目公司共同完成，由于此類測試牽頭方通常為地方城市軌道交通公司，若其在籌備期沒有很好地與PPP 項目公司共享ACC、ITP 的數據，則PPP 項目公司無法核對ACC 與LC 系統數據的一致性，只能在開通后通過與清分中心對賬發現系統的漏洞及問題。此外，線路開通后，兩方公司在進行設備系統升級時，會出現單方面測試后直接升級的情況，使得PPP 項目公司所轄線路存在一定的運營風險。

2.4 APP 端非客運業務收入界定

PPP 項目公司與地方市政府簽署的PPP 合同通常會對非客運業務收入做出相關規定。然而，目前隨著“互聯網+”的快速發展，國內城市軌道交通的非客運業務收入來源逐漸由線下轉為線上，城市軌道交通應用程序（APP）端的廣告收入等成為較為敏感的問題。若APP端非客運業務（如廣告投放、各類商業優惠活動等）收入的界定不明確，將對PPP 項目公司的此類收入及政府對PPP 項目公司的年底考核產生影響。

3 對策及建議

3.1 政府統一制定各類規范

地方市政府應根據PPP 合同相關條款，以及城市軌道交通運營管理辦法、乘客守則等，結合當地城市軌道交通線網現狀，統一制定城市軌道交通票務政策，并將其細化為可執行的票務規則及清分規則；此外，應編制對地方城市軌道交通公司和PPP 項目公司服務質量的考核辦法，將雙方納入監管范圍，避免兩家公司在某一問題上推諉扯皮，從而提高城市軌道交通的服務質量。

3.2 PPP 項目公司爭取票務管理相關權限

PPP 項目公司若擁有所屬線路的票卡編碼權及發行權，以及全功能LC 系統和全效能票務管理系統權限，則不僅具備營銷類車票的制作、發行能力，而且能夠掌握線路各票種的相關數據（包括售票記錄、進出站記錄等），從而增強其客流吸引能力及創收能力，在減小政府補貼壓力的同時，提高工作效率，降低運營成本。因此，PPP 項目公司在與地方市政府商談PPP 合同時，應盡力爭取上述權限，并按照地方相關規范標準購買相關編碼設備，與地方城市軌道交通公司就相關技術、流程做好對接。PPP 項目公司在發行營銷類車票時應接受政府相關部門的監管。

3.3 實現系統管理的高效銜接

在初期運營前，PPP 項目公司務必與地方城市軌道交通公司就票務系統的設計、開發、數據核對等工作進行積極對接，力爭實現對線路收益（包括現金和電子支付票款收入、APP 端非客運業務收入等）的獨立審核，并建立LC 系統與車站計算機系統（SC 系統）、LC 系統與ACC 的交互機制，從而在車站、線路、清分中心之間實現線上的無效數據申述、異常數據調賬、對賬數據下發等功能，從而大幅提高票務運作的時效性。

在票務系統的運營維護方面，對于硬件，雙方可遵循誰的設備誰維護的原則；對于整個系統，雙方共同成立中央維護班組，共同參與維護及應急響應。PPP 項目公司可利用此機會，讓員工多接觸多學習，培養出一批優秀的系統工程師。

3.4 加強合作，保證系統數據一致性

在初期運營前，PPP 項目公司應與地方城市軌道交通公司合作，對政府制定的票務政策（或票務規則）與清分規則進行細化，形成雙方認可的流程、標準等；然后根據雙方的工作接口、流程及工作標準，對設備參數指標、設備內部數據處理機制、設備與設備之間的數據傳輸機制等進行設計開發。

綜合聯調由地方城市軌道交通公司牽頭，內容包括但不限于硬件功能檢測、軟件功能測試、數據傳輸測試等，旨在保障票務系統數據的一致性。

3.5 設置第三方收款賬戶及小額支付平臺

立足PPP 合同中關于線路客運收入歸屬PPP 項目公司的規定，結合國內城市軌道交通行業的經驗，并綜合考慮PPP 項目公司的盈利特征，提出如下建議：①PPP 項目公司與地方城市軌道交通公司可委托中立的第三方公司負責清分工作，將收款賬戶設置在第三方公司；②PPP 項目公司可設置小額支付平臺，將除手機APP 掃碼過閘收入外的其他收入實時歸集到PPP 項目公司賬戶中，以解決一部分財務流水的問題，并加強與清分中心或第三方公司對于掃碼過閘收入的對賬工作，爭取實現T+1 劃賬（T 指乘客掃碼過閘實際扣款日）。

4 結語

本文結合城市軌道交通PPP 項目票務管理中的實際問題，從相關政策、票務界面劃分、系統測試及APP端非客運業務收入界定4 個方面分析PPP 項目票務管理的重難點，并提出了相應的對策及建議，以期提高城市軌道交通PPP 項目票務管理水平，推動國內城市軌道交通PPP 項目蓬勃發展。