經濟新常態下城鎮失業人群再就業問題與對策研究

芮國星　高立威

摘 要：隨著全球經濟下滑，我國經濟結構也發生了重大調整和巨大變革，尤其是在經濟新常態下，如何合理、有效幫扶城鎮失業人群再就業，成為國家政策制定者下一步關注的話題。文章從調研城鎮失業人群現狀入手，合理定位城鎮失業人群為轉型期城鎮失業人員、進城務工的農民工及在城鎮未就業的大學生等，這類人群具有普遍綜合素質偏低、就業觀念保守及技術技能欠缺等特點。從建立健全社會保障制度、加強幫扶支持政策、扶持微小企業發展、構建城鄉一體化建設體制等方面，提出了解決城鎮失業人群再就業問題的對策和建議。

關鍵詞：經濟新常態;城鎮;失業人群;再就業

中圖分類號：F 249 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2021）06-0663-06

Research on Strategies to Reemployment Issues of the Urban Unemployed under the New Normal of Economy

RUI Guoxing1，GAO Liwei2

（1.School of Marxism，Shaanxi Normal University，Xian 710119，China;2.College of Information Engineering，Baoding University，Baoding 071000，China）

Abstract：With the downturn of global economy，the economic structure of China has also undergone major adjustments and great changes.How to help the urban unemployed get employment reasonably and effectively has become a concern for policy makers.According to the survey to the current status of the urban unemployed，this paper precisely defined the urban unemployed as those who have lost their jobs during the transition period，the migrant workers who work in the city and the college students who are not employed in urban areas.The groups above are generally weak in comprehensive quality，conservative in employment concept and lack related technical skills.Accordingly，this paper put forward a set of strategies and suggestions to solve the problem of urban reemployment in the aspects ranging from establishing and perfecting social security system，strengthening supportive policies，supporting the development of micro-enterprises，to promoting urban-rural integration construction.

Key words：new normal of economy;urban areas;unemployed population;reemployment

0 引言經濟新常態是習近平總書記在2014年5月考察河南的行程中的一次講話。他說：“中國發展仍處于重要戰略機遇期，我們要增強信心，從當前中國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態”[1]。總體而言，“經濟新常態”意味著經濟增長的驅動力將發生深刻變革，經濟結構的調整速度必然加快，意味著國家經濟將“從高速增長轉為中高速增長”，經濟結構將“不斷優化升級”。習近平總書記對我國經濟發展的階段性特征做了深刻把握和準確判斷，為我們在新的歷史起點上實現新的奮斗目標提供了科學指南和基本遵循。在“大眾創業，萬眾創新”的時代大背景下，為研究經濟新常態下城鎮失業人群再就業問題提供了理論依據，保障和促進經濟社會健康、穩定、持續發展。在我國經濟高速發展的30多年以來，國家宏觀經濟增速較快，社會總體就業情況良好。但自2008年金融危機以來，我國外向型經濟受到較大沖擊，2010年以后，國際經濟形勢略有回暖，但總體走勢還比較乏力。為此，我國城鎮就業環境將出現重要變革，一方面在傳統領域內的就業機會將進一步減少，增加了城鎮人群就業競爭壓力;另一方面，創業環境進一步改善和國家鼓勵創業的政策不斷出臺，這將為城鎮失業人群再就業提供了很好的機遇，但對城鎮失業人群的技能也提出了更高要求[2]。

1 城鎮失業人群的現狀城鎮原有下崗人員、轉入城市的農村富余勞動力和應屆大學生畢業生是我國城鎮失業人群的主要組成部分。其中，高校畢業生占到多數[3]。

1.1 城鎮結構性失業日趨明顯從上世紀90年代中期，我國社會主義市場經濟體制基本形成，經濟增長方式和經濟體制卻發生了重大變革。一方面，宏觀經濟增長迅猛，形成過剩局面;另一方面，國有企業改革大幅提高了生產效率，導致過剩勞動力的產生，將長期以來積累的大量過剩勞動力全部凸顯出來。同時，市場經濟必將帶來競爭，由于競爭而引發的被淘汰的企業停止生產甚至倒閉導致大量失業人群。這兩類剩余勞動力構成了失業勞動力群體，沒有穩定的生活來源，給其家庭和社會造成一定的壓力[4]。另外，殘疾人員在我國是一個非常龐大的群體，2020年末，我國殘疾人總數約8 500萬人，城鎮殘疾人也占不少比例。他們的生存狀況、身體健康等問題仍然值得社會高度關注。因此，這些都是造成我國城鎮困難群體失業的原因。

1.2 農村富余勞動力不斷加入城鎮隊伍資本的積累存在周期性，當經濟繁榮時，資本積累會擴張，可以吸收大量的工人。反之，資本將對勞動力產生排斥，這也是社會周期性的原因。據2020年2月26日國家統計局公布的數據顯示，我國城鎮常住人口已占63.89%，農村常住人口占36.11%。隨著科技的進步使更多的勞動力從農村想走出來，再加上我國城鎮化速度的加快，越來越多的失地農民加入到城鎮建設的隊伍中來，他們迫切希望從事非農產業工作，以增加收入提高生活質量。當城市提供的就業機會達到極點時，仍然無法滿足農村富裕勞動力的這些需求[5]。這部分農民工加入城鎮化建設隊伍，也給城鎮其他人群造成了競爭，成為城鎮失業人群的另一原因。

1.3 應屆大學生成為城鎮失業人群的主力軍依照我國《2020年大學生就業報告》公布的數據顯示，2017年我國高校畢業生人數為795萬人，失業率為9.72%;2018年畢業人數為820萬人，失業率為9.74%;2019年畢業人數為834萬人，失業率為9.45%;2020年畢業人數為874萬人，失業率為10.1%。按照近年來的大學生失業率推算，大學生失業率平均在10%左右，這是一支龐大的隊伍，這些人群受傳統觀念的影響，不愿意回農村或偏遠地區就業或創業，再加上社會新增的就業崗位不足，總需求減少，多數失業大學生缺乏競爭的優勢、有的專業知識欠缺、有的吃不了苦、有的認為工資太低，所有一切與這些大學生期望值相差太遠。中國社會科學院發布的《社會藍皮書：2020年中國社會形勢分析與預測》中披露，大學生在畢業半年后，失業率為17.6%，這無疑比剛畢業失業率快增加一倍，尤顯就業形勢越來越嚴峻。這些人群心中就產生自負，更不愿積極參加就業招聘，導致意志力下降，求職欲不強，成為城鎮失業人群的主力軍。

2 城鎮失業人群就業難的原因分析就業是民生之本，事關千家萬戶的安居樂業，事關全面建成小康社會目標的順利實現。經濟新常態下，必須認清就業工作的新變化、新要求。城鎮失業群體的就業問題不僅影響到其個人及家庭生活，還影響到他們的思想及情緒，同時也會對社會的和諧穩定造成影響。目前來看，城鎮失業群體就業難已是個不爭的事實，如何解決好這一問題，對社會穩定、經濟發展有著重要意義。從外界和自身兩個方面對城鎮失業群體就業難的原因分析如下。

2.1 外界因素對城鎮失業人群就業的影響

2.1.1 市場經濟體制有待完善上世紀80年代以來，我國社會經濟體制變革導致企業的兼并和破產，從而產生大量失業人員，這種變革盡管給我國經濟帶來發展動力。但不可否認，目前我國市場經濟體制仍不完善，生產力發展仍存在眾多制約因素。首先是資源占有問題不均衡，導致貧富差距的加大。其次是物價太高，使得有些城鎮人員認為付出和收入不匹配，導致有的城鎮人員辭職造成失業。市場強調的是公平競爭，但由于自然條件，競爭環境，資源占有等市場經濟初始條件的差異引起了不同人群的收入差距，如城鄉之間，不同行業之間的收入差距巨大。對于正常的市場競爭者來說，在目前的市場經濟體制下收入差距過大，尤其對城鎮失業群體來說，并沒有出臺保障這一群體生活的具體措施[6]。因此，需要完善市場經濟體制，從而確保城鎮失業人群的收入和再就業問題。

2.1.2 政府幫扶支持政策尚有欠缺對城鎮失業人群而言，政府政策扶持的力度和能力還跟不上，這是造成失業人群再就業難的客觀因素。政策的支持對促進就業有著舉足輕重的作用，尤其對社會弱勢群體，如文中所研究的城鎮失業人群，這類群體本身存在一些劣勢和缺陷，在正常的競爭情況下根本沒有就業優勢可言[7]。政府的財政政策、貨幣政策、產業政策、稅收政策等對拉動經濟增長和擴大城鎮失業人群再就業具有明顯的促進作用。政府一定要打出政策幫扶的組合拳，千方百計創造就業崗位。而現階段，政府在政策制定時并沒有過多的偏重于支持城鎮失業群體，一方面受制于我國目前的經濟發展形勢，政府沒有更多的財力扶持和支持，無法實現人人就業的愿望;另一方面，政府并沒有或者說還沒來得及將注意力轉移到城鎮失業人群身上來，社會上還有一些群體比他們這一群體更需要政府的關注、更需要政策的支持，這一情況當然會隨著我國經濟的不斷發展得以解決。但就目前而言，政府政策的幫扶支持力度不夠仍然是造成城鎮失業人群就業難的一大原因。

2.1.3 微小企業再就業吸納力有限國家鼓勵微小企業的發展，因為微小企業的特點是規模較小，不需要一定的固定場地，在家即可，比如咨詢、淘寶等，更適合未就業的大學畢業生。因此，微小企業成為吸納未就業的大學生的主要載體，增強微小企業的經濟實力和規模，可以提供更多的就業崗位，成為解決農民工城市就業的主要路徑。然而，目前我國微小企業的再就業吸納力有限，面臨生存難的問題。就微小企業自身而言，還存在企業體制和組織制度不適應經濟發展的需要、管理水平和人員素質不適應經濟發展的需要、管理水平和人員素質有待提高、技術含量不高、開發能力不強、盲目投資及低水平重復建設嚴重等問題[8]。另外，微小企業的效能不能很好的發揮，還不愿擴大經營規模，導致微小企業的勞動力需求量有限。此外，微小企業存在融資難問題，具體體現在融資渠道狹窄、結構不合理、融資規模有限、資金成本高、短期資金融通難度降低但長期權益性資本嚴重缺乏等[9]。由此可見，微小企業雖然是吸納城鎮失業人群就業的主要載體之一，但是生存難問題導致其勞動力吸納能力很有限。

2.2 自身因素對城鎮失業人群就業的影響

2.2.1 城鎮失業人群技能欠缺和文化程度低市場經濟環境下，用人單位奉行自主雇傭，勞動者之間競爭上崗，勞動者自身的勞動能力如個人素質、工作技能、勞動觀念等，是決定勞動者收入高低的關鍵。城鎮失業人群存在著個人文化素質偏低，自身能力不強等特征，從而他們缺乏工作所需要的專業技能，在競爭上崗的環境中沒有優勢。城鎮失業人群相對較低的職業技能和文化素質與經濟新常態催生的新行業、新崗位匹配度不高，難以適應我國現階段經濟結構調整和產業結構優化升級的需要。通過對現實調研，城鎮失業群體的自身文化程度與他們的貧困程度出現負相關關系，也就是說文化程度越低，貧困程度越高，失業率越大，反之則相反。從理論上看，勞動者的文化程度低，其掌握的專業技能也隨之較低，在面臨一些工作的選擇時，大多數不能勝任，收入也就自然隨之降低。綜上，城鎮失業人群自身勞動能力不足是他們陷入工作難找和失業的重要原因之一[10]。

2.2.2 城鎮失業人群缺乏就業的信心和優勢市場經濟改革所產生的大量失業人員是我國城鎮困難群眾的重要組成部分，這部分人員的就業率直接影響了整個城鎮困難群眾的就業水平。市場經濟的變革導致了許多企業員工下崗失業，尤其是一些效益不好或經營不善被兼并的國有企業員工，他們的社會地位由原來的社會優勢群體一下變成了社會貧困群體，這種社會地位的急劇下降絕不單是使他們生活陷入貧困，更嚴重的是心理落差對其打擊很大[11]。對于他們來說，要想實現再就業比正常失業人員更困難，首先是要跨越自身心理障礙，實現自身從社會優勢群體轉變的心理適應。其次才是要有較高的勞動素質，能夠勝任新工作所必備的工作技能，而這兩點恰是對他們這類失業群體最大的考驗。同時大多數人因為缺乏必備的工作技能，難以找到合適的新工作，無法實現再就業。

3 促進城鎮失業人群再就業的對策與建議

3.1 建立健全社會保障制度，改善失業人群生活質量

3.1.1 完善社會救濟制度全面深化社會保障制度改革，發揮好托底作用。首先要與當下的社會經濟發展程度相適應，既要能為需要救濟的人提供生活保障，同時也不能為國家財政增大負擔;其次要能為那些喪失勞動能力需要救濟之人提供合適的經濟收入來源，而不是簡單的發放最低生活保障費那么簡單;這樣做的目的是讓他們有事情可以做，減少社會不穩定因素。最后是要照顧被救濟人群的心理，讓他們盡可能地適應新常態下市場經濟的變化規律。

3.1.2 完善失業保險制度作為社會的穩定器和減震器，失業保險應該要起到預防失業和減少失業所帶來的損失。目前，我國已經建立了覆蓋面積較廣的失業保險制度，但未能實現全面覆蓋，同時已經參加失業保險的勞動者大多是有工作的勞動者，對于一直沒有工作的部分勞動者還沒有被納入到失業保險范圍中。即使參加失業保險的勞動者，當他們真正失業后，失業保險給他們的生活也帶不來基本的保障[12]。同時在完善失業保險制度過程中，要根據國家整體經濟發展水平適當擴大失業保險人群，將城鎮困難群眾失業人員、農村進城富余勞動力和應屆未就業大學畢業生統一納入城鎮就業困難群體。

3.2 建立健全創業扶持制度，幫助失業人群再就業

3.2.1 政府設立專項創業基金黨的十八大和十九大都明確提出，實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，推動實現更高質量的就業，并把實現就業更加充分作為全面建成小康社會的重要目標，進一步明確了“勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業和鼓勵創業”的新時期就業方針。政府要簡政放權為創業創新“開大門”;整合資源為創業創新“搭平臺”;拓寬投融資渠道、加大減稅降費，為創業創新“輸血減負”。政府應該對這些人群設立專項創業基金，有針對性的扶持和培養有發展前景的創業項目，搞好各種創業孵化政策，同時還要簡化各種辦事程序，提供創業一條龍服務;在資金支持方面，除了政府設立專項創業基金外，更應該擴大融資渠道，讓更多的社會資金注入進來，為創業政策的成功提供資金支持，真正為創業者提供良好的創業環境，在全社會都形成良好的創業氛圍[13]。

3.2.2 政府要舉辦創業培訓班政府要積極主動為城鎮失業人群針對性的舉辦培訓班，培養他們創業的基本素質、基本能力和基本品質，培育和強化他們的創新創業意識，啟發、誘導和挖掘這部分人群的創業潛能，使他們通過培訓掌握自主創業的基本知識、基本理論和基本方法。更重要的是重新建構起高等教育與職業教育之間的平衡關系，提升職業教育的社會地位。深化教育領域改革，改善人力資源供給，強化基礎教育、發展壯大職業教育、改革完善高等教育，改變重學歷教育、輕職業教育的傳統觀念和做法。增強職業培訓的針對性和有效性，構建勞動者終身職業培訓體系。另外在課程設置方面要加大實驗、實訓等培訓環節在課程體系中的比重，建立和健全相應的評價體系和評價指標，以體現鼓勵創新和激勵創業的目標。還要不斷改革和創新教學方法和手段，要采用案例教學法去培訓，把成功創業者的創業方法、過程和規律，通過培訓展示給這部分人群，并使他們能從中掌握一定的知識技能，樹立他們的自信心，愿意創業，以幫助他們更進一步就業。

3.3 大力支持微小企業發展，增加就業崗位

3.3.1 政府鼓勵支持微小企業發展政府采取這種方式，可以更好地保護微小企業的利益，擴大微小企業的經營規模從而增加就業崗位。政府在具體的實施政策中，應該公平對待微小企業，不設置具有歧視性色彩的規定，要根據具體的項目特點及實際需要而設定相應的資格、技術支持等條件。同時，各級政府及相關部門應該盡快建立健全政府支持微小企業發展的相關制度，充分發揮政府服務于微小企業的政策導向功能，提升微小企業的市場規模，促進其發展。此外，解決微小企業融資難題，激發微小企業的市場活力，還要建立微小企業融資平臺，微小企業如有資金等方面需求，可以提供相關信息資料，提出融資申請，從而使微小企業經濟實力增強，使微小企業無后顧之憂而逐漸發展壯大，確保就業崗位的穩定和增加。

3.3.2 微小企業應加強自身建設微小企業要根據現代企業制度要求，明確股東、董事、監事、經理等各自的職責權限，形成有效的制衡，建立健全法人治理結構，建立民主科學的決策機制。隨著科技的進步和競爭的加劇，微小企業要樹立戰略制勝的觀念，在充分掌握企業內部優劣勢的前提下，根據企業發展需求制定發展戰略，并根據形勢與環境的變化及時調整戰略。吸收現代企業制度和管理制度的要素，引導微小企業向資本社會化方向準轉變，改變傳統家族式的管理方式，完善微小企業財務制度，增加企業財務透明度。同時，微小企業要樹立誠信為本的意識，恪守信用，塑造企業信用形象和信用品牌，提升微小企業的整體信用等級。加強微小企業的職工的職業技術培訓，完善職工的物質、精神雙管齊下的激勵機制。微小企業只有不斷完善自身的建設，才能促進企業的發展，從而創造更多的就業崗位，解決失業人群的再就業問題。

3.4 建立健全城鄉均等就業機制，開發城鄉自主產業

3.4.1 提倡待遇向重體力勞動傾斜黨的十八屆三中全會提出，要健全促進就業創業的體制機制。現階段，我國城鄉就業處于完全不對等的狀態，農村喪失土地的農民越來越多，尤其是一些城鄉結合部的農民，政府不可能提供更多的就業機會，同時城市人口比例占農村人口比重越來越大，這樣城鎮勞動力嚴重富余，而城市里的就業崗位大多適合大中專院校畢業生，適合農村勞動人口就業的都是一些簡單體力勞動崗位，如建筑、保潔服務等行業，這些行業普遍存在體力勞動過重，勞動報酬偏低的情況，而且就業崗位有限，不能滿足龐大的農村富余勞動力群體[14]。從根本上解決這種城鄉不均等就業的情況還任重道遠。

3.4.2 大力倡導開發農村產業我國農村正在向城鎮化方向邁進，在此過程中，農村產業化不但可以結合農村自身特色平穩實現城鎮化，緩解社會矛盾，而且還能消化更多的農村勞動力。通過開發農村產業，建立起與城市同等的用工機會，為我國構建起公平、統一的城鄉一體的就業體系奠定堅實基礎。可以更有效地整合城鄉人力資本，真正實現城鄉人力資源的自由流動，實現城鄉勞動力的平等就業。

3.5 暢通大學生就業渠道，鼓勵大學生自主創業

3.5.1 拓寬大學生就業渠道通過調查發現最有效的就業渠道是公開招聘與學校推薦，而作為人才市場的獵頭公司、職業推介公司、中介公司并未發揮應有的作用。同時人才市場在運行過程中工作職責還不完善，導致市場上信息不準確，使得求職和供職的渠道都不通暢。政府要制定相應的措施擴大大學生就業渠道，建立完善的畢業生供求信息資料庫和就業崗位資源庫，使大學生更多的了解就業需求，有更多的機會參加就業招聘，進一步提高大學生的就業率。

3.5.2 鼓勵大學生自主創業自主創業是解決大學生結構性失業的根本出路。創業不僅解決了大學生自己的就業問題，同時也可以創造出更多的就業崗位，既促進了經濟的發展，也緩解了政府解決就業問題的壓力。因此，要鼓勵大學生大膽創業，給創業的大學生給予一定的資金、政策上的扶持。還要加強高等院校的創業教育，在創業培訓中提升他們的創業能力、創業品質和創業精神，增強大學生的創業意識，提高他們的創業技能，為大學生就業找到合適的路徑。

4 結論經濟新常態下，既給城鎮失業人群再就業工作帶來了壓力和挑戰，更給其創業提供了機遇和條件。既要正視困難，更要把握機遇，變壓力為動力，變挑戰為追求，積極適應經濟新常態的發展規律，不斷開創城鎮就業工作的新局面。要真正解決好城鎮失業人群再就業問題，必須提升他們的工作技能和綜合素質，使他們既要有優秀的合作精神，頑強的拼搏精神，良好的心理素質，正直的人格，強烈的進取心，還要注重知識的積累，重視知識的創新，從而提高他們在社會競爭中的實力。為切實有效地提高城鎮失業人群的就業率，政府部門要從多角度、多渠道拓寬就業市場，支持微小企業發展，加強對困難群眾的就業的技術指導，給城鎮失業人群提供更多的就業崗位和機會，把他們真正從失業的人群中解放出來。

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（責任編輯：許建禮）

收稿日期：2021-06-29

基金項目：2018年度共青團中央學校部全國學校共青團研究重大項目（2018ZH08-2）;陜西省思想政治工作重大理論與現實問題研究項目（Sz262）;2020—2021年度陜西師范大學學生思想政治教育工作研究中心重點項目“高校實踐育人創新創業載體和平臺建設研究”

作者簡介：芮國星（1971—），男，甘肅白銀人，教授，博士，碩士生導師，國家二級創業咨詢師，全國萬名優秀創新創業導師人才庫專家，長期從事創新創業教育研究。