黑龍江省國有林區動態補償模式研究

宋海彬

摘要：當前世界林業發展的基本趨勢是從單純的重視林業資源的經濟價值轉向重視林業資源的 生態價值和社會價值，這一轉變趨勢也體現了社會發展對林業資源需求的轉變。我國對于林業資源的發展整體上經歷了木材生產、多重效益兼顧和生態建設優先的發展階段。黑龍江省林業資源豐富，與之相關的產業發展歷史長，隨著國家林業資源恢復性政策的不斷落實，需要構建完善的林區資源動態補償機制，進而滿足林業資源保護發展的實際需要。基于此需要對林業動態補償模式進行深入的研究。本文對黑龍江省林業發展現狀幾生態補償模式現狀進行了深入的研究，分析了當前補償模式存在的問題，以此為基礎提出了優化的措施和建議。

關鍵詞：黑龍江;林業;動態補償

一、引言

黑龍江省森林生態系統是我國重要自然生態系統之一，其囊括了東北亞六大水系，同時也是我國東北糧食基地的重要生態屏障。黑龍江省多樣化的地形地貌為森林資源的多樣化發展奠定了基礎。依據相關的統計資料，當前黑龍江省林地面積為2453.77萬公頃，其中天然林的面積1747.2萬公頃，全省森林覆蓋率達到了43.78%。統計數據表明近年來黑龍江省的森林資源穩步上升，其在水土涵養，維持生態穩定和生物多樣性的過程之中發揮了非常重要的作用。

二、黑龍江林區補償現狀

（一）林區補貼發展歷程概述

進入21世紀之后我國深刻的認識到可持續發展的重要性，生態環境保護在我國政策之中的重要性逐步提升，由此推動了森林生態效益補償制度的建設。從整體上可將我國森林生態效益補償制度的建設劃分為四個階段：一是上世紀80年代—90年代，在市場經濟條件下公益林提供自身的生態服務時無法獲取到對應的回報，進而使林區的管理逐步失效。當時林業部門管理人員對于生態效益補償缺乏全面的認知，1992年林業部等相關的部門組成的調查隊伍對全國13個省市的公益林經營管理狀況進行了深入的調查，并以此為基礎初步形成了林場補償基金制度，并在當年明確了生態效益補償制度。二是2000年到2003年。在這一段時間里我國構建了全新的財政體制，加大對于退耕還林的投入，構建了生態效益補償基金。從2001年起以中央財政補貼為主的林區補償體系建立，但是地方政府對林區補償認知不足，未遵照相關的政策要求落實自身的配套職責。三是2004年到2008年。依據上一階段的林區補償相關政策的實際運行情況，制定了生態效益補償基金管理辦法，在全國范圍內實現了對生態效益的補償。四是2009年至今。2009年之后我國森林生態補償制度進一步完善，對原來補償制度的范圍和內容進行了有效的拓展。中央政府對不同類型的林區實現了差異化補償，并提升了補償的標準。

（二）黑龍江省林區補償實踐

黑龍江國有林區管護補償的主要資金來源是中央財政。依據國家相關政策部署黑龍江國有林場2001年就成為了補償試點，依據相關管理部門的標準要求黑龍江規劃公益林區面積超過5000萬畝，但是僅對其中的2500萬畝進行了補償工作。2006年黑龍江省受補貼國有林面積達到3500萬畝，2009年納入補償的面積擴大為4622萬畝，2012年納入補償的面積擴大為5061.38萬畝。從整體上看黑龍江省國有林區的補償面積在逐步的擴大。從補助標準的角度看黑龍江國有林區的補償標準同中央制定的生態效益補償標準一致。在2001年到2009年之間，每畝每年補助5元，自2010年之后國家施行了差異化的補助政策，到2015年時補償標準達到了6元每畝每年，2017年為10元每畝每年，2010到2012年為10元每畝每年，自2013年起每畝每年的補助標準達到了15元。從補助標準的角度看呈現了逐年上升的特點。

黑龍江省也是我國最早實踐撫育補貼的省份之一。該補貼是指對承擔國有林區撫育任務的職工、農民及農民合作社撫育林木工作的補貼。黑龍江省是我國第一批進行撫育補貼的省份。從2010年開始黑龍江省被納入撫育補貼的林區面積不斷擴大，撫育補貼也每年提升，當前為每畝每年120元。2010年后黑龍江省國有林區開始放發造林補貼，其補貼模式較為復雜，補貼依據造林類型存在一定的差異。依據相關統計數據黑龍江省在2010年到2015年之間共造林235萬畝，獲取補貼資金3.56億元。

（三）黑龍江省林區補償監督管理

中央撥付給黑龍江省的林業補償資金主要由省財政廳和林業與草原局進行共同管理，其中草原局對資金的使用進行有效的規劃，而財政廳則進行資金的預算和使用進行監督管理。現階段林業補償資金主要的監督管理方式為“自評+他評”。其實施的基本過程如下：一是由省財政廳和草原局組織下屬的相關單位對自身的資金使用情況進行綜合的定性、定量分析，在此基礎上結合自身的實際情況給自身打分;二是負責監督管理的專員在自評的基礎上進行績效工作的考評，并從下屬單位之中隨機的抽取一定數量的單位對其進行實地調查，依據綜合考察的結果給予一定的評價;三是將自評和他評的資料進行有效的總結形成初步的評價報告，并對評價報告進行有效的說明報送給省財政廳和林業和草原局征求意見，此后將其發送給下屬的各個單位形成最終的評價。

三、黑龍江省林業動態補償存在的問題

（一）補償制度法規不健全

當前黑龍江省國有林場補償制度是以政府公共財政預算為基礎的買方市場，政府之中的相關管理部門是相關規則的制定者，也是市場的唯一參與者，在制定相關的規則和標準時必須要以相關的法律法規為基本的依據。現階段相關標準和規定所遵循的法律是《森林法》和《中央生態效益補償基金制度》。對上述兩個法律性質文件的深入解讀可知，補償基金的資源來源并未做出明確的要求，即基金可以來源于政府機構的預算之外。十八大以來我國在生態資源補償方面強調受益者補償的理念，但是如何對生態環境的受益者進行有效的界定，如何形成付費的標準等諸多實際性的問題受未得到有效的解決。從實踐的角度看當前林區補償過程之中缺少必要的補償主體，基于此構建權責清晰的林區動態補償機制有利于滿足當前林區發展的實際需要。

（二）林區補償主體單一，多元投資機制尚未形成

依據上文的論述可知當前黑龍江省國有林場的補償以中央財政為主，未形成多元化的投資補償機制。單一的補償主體致使了現階段國有林區的補償資金少、補償標準低，對國有林場的養護和進一步發展帶來了諸多的負面影響。受地方政府財政能力的影響，黑龍江省政府未依據中央的相關要求落實國有林場的各項配套資金，由此使黑龍江省國有林場長期以來一直面對著發展資金匱乏的問題，使林場只能進行自我維持，無法有效的進一步發展。

（三）監督管理體系不完善

當前黑龍江省的林區補償采用了基于投入的補償制度，即中央財政基于黑龍江省國有林區、撫育林區、人工造林等林區的面積撥付相關的補償費用。資金撥付之后省財政廳和林業與草原局監督使用資金的使用狀況。當前的資金監督管理體系之中缺少必要的第三方機構，從而使這種管理模式出現了諸多的問題：例如缺少必要的競爭;評價過程不透明;監測標準缺失等。針對省財政廳對相關資金的撥付狀況的調查研究可知，盡管資金由省財政廳撥付，但是由多個下級職能部門管理，由此導致了監管繁瑣混亂，有效管理監督難度，管理監督成本高等諸多的問題。

四、構建動態補償的優化措施

（一）完善相關法律法規

生態文明建設已經成為了當前我國發展的重中之重，基于此我國推動了多個產業的改革，為保證相關改革的成果則必須要完善相關的法律法規。首先應借助法律法規明確國有林區補償的相關要求和相關標準，使社會公眾深刻的認識到國有林場補償的必要性和重要性;其次要借助法律法規進一步明確補償資金的來源，將受益者補償的理念確立為基本的法律原則，為構建多元化的國有林區補償體系奠定法律基礎。其三，應超前考慮在多元化國有林區補償體系建設的過程之中可能存在的問題，借助法律法規消除建設多元化林區補償體系的阻力。最后要借助法律法規對國有林場補償體系的發展進行有效的引導，進而推動我國生態文明的快速高效建設。

（二）構建多元化生態補償體系

建立林區生態效益多元化補償框架體系，實現頂層設計和基層創新的良好對接。林區生態效益多元化補償應該由政府、市場和社會共同參與，形成“一體多元”的補償模式，共同分擔一個補償量，通過主體間的協同運作，實現多渠道補償。由于多元化主體涉及政府主體、市場主體和社會主體，每個主體的受益程度不同，因此在實施多元化補償前，要設計科學的補償體系和補償基金賬戶，明確界定各方利益主體的權利、責任和義務，對補償對象、范圍、標準和方式予以明確，以提高補償的效率。首先，確定補償主體和客體。以林區生態系統服務為紐帶，根據生態服務外溢效應的特點，通過一定的技術手段確定受益范圍和受益對象。林區生態效益補償政策制定之初，提出了有關受益企業范圍，應該在此基礎上進一步提煉。

（三）強化監督考核

在實施國有林區補償的過程之中應該根據自身的實際情況制定適宜的內部約束激勵制度。強化對各個責任林區主要負責人的考核，推行離職審計制度，將林區的發展狀況同林區負責人的成績緊密結合。構建完善的監督考核體系，強化過程考核，切實的實現補償資金使用全過程的有效監督。依據各個林場自身的發展條件引入第三方管理和監督機構，對林場的發展狀況進行科學的評價，以此為基礎引導林場工作人員科學合理的對林場進行管護。

參考文獻

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基金項目：黑龍江省哲學社科規劃項目“黑龍江省國有林區生態系統服務價值評估及動態補償模式研究”（項目編號：17JYE410）成果。