亞洲國家水資源管理對中國的啟示

趙雅卉

（中國人民大學農業與農村發展學院，北京 100872）

水是生命的源泉，是人類賴以生存和發展的重要物質資源之一。中國地處太平洋西岸，大陸性季風氣候顯著，水資源時空分布不均。據《2018年度中國水資源公報》顯示，2018年中國全國水資源總量為27 462.5億m3，與多年均值持平。2018年全國用水總量6 015.5億m3中，農業用水占61.4%，用水量達3 693.1億m3；工業用水占21.0%，用水量達1 261.6億m3；生活用水占14.3%，用水量達859.9億m3。地表水作為最主要的水源，供水量占供水總量的82.3%，其次為地下水源，供水量占供水總量的16.2%。盡管中國水資源總量豐富，但由于我國人口基數較大，人均水資源占有量較低，屬全球人均水資源較為貧乏的國家之一。中國當前水資源管理主要存在以下幾方面問題。首先，中國水資源管理較為松散，沒有形成統一的管理模式，這與中國地域差異較大有一定關系。其次，中國現有農業生產模式對水資源的消耗量較大，節水型農業仍需進一步推廣。第三，中國水資源綜合利用率相對較低，水資源循環利用機制仍有待完善。第四，中國對水情教育的重視程度不高，雖然就水資源保護進行了一系列宣傳，但人們在日常生活中對水資源保護的認識程度不深。了解亞洲發達國家對水資源的管理特點，有益于中國借鑒先進經驗，提高管理水平，科學利用水資源。

1 亞洲主要國家水資源基本情況及管理特點

日本、韓國、以色列和新加坡作為亞洲主要發達國家，在水資源基本情況方面與中國存在一定相似性，其在水資源管理方面進行的探索以及在不斷完善中積累的經驗，可為中國水資源管理提供有利借鑒。為此，結合日本、韓國、以色列和新加坡的水資源基本情況，分別對這4個國家的水資源管理特點進行歸納。

1.1 日本水資源基本情況及管理特點

日本位于亞洲東部，大部分地區處于亞洲季風區，年降水量較為豐富，約是世界平均水平的2倍。但由于日本地形狹長，主要河流長度較短，且降水量季節性較為明顯，日本水資源并未從降雨量方面獲得明顯優勢[1]。從水資源利用情況來看，日本總用水量自1963年以后始終不斷增加，但用水增長率卻逐步下降，尤其自1973年起，日本用水增長率大幅下降，降幅在4%～6%[2]。其水資源管理主要呈現以下特點。

1.1.1 水資源管理各環節法律體系完善 例如，日本政府在《水資源開發基本規劃》中對水資源開發利用進行了總體規劃；在《河川法》《供水法》《污水法》等中規定了政府為支持各類新設施建設可提供的財政支持的范圍和比例；而《環境基本法》《水污染防治法》等則重點用于指導日本水質保護工作[3]。

1.1.2 水資源開發和利用由政府和私營部門共同參與其中，政府部門主要負責水資源開發和環境保護政策及總體規劃的制定和實施、水務事業單位和設施的監管及運營、為水資源管理提供財政支持等。而私營部門可通過服務承包、管理承包、租賃、特許經營、徹底私有化、私人融資以及公私合作等方式參與水務業經營管理。

1.1.3 水資源干旱預防措施體系較為完善 作為供水方，中央和地方政府以及供水服務提供商，會通過推進大壩建設工程、促進干旱對策項目開展、豐富水源多樣化、促進水質保全措施等確保穩定的水資源；通過有效的水資源管理促進多種水源和廣域自來水廠網絡建設，從而提高水資源利用效率；通過加強抗旱措施或設置不同用途的取水率和節水率或利用水價系統管理需求等推動合理用水。而水資源需求方則可以通過自愿參加節水計劃、開展地下水等多種水源的保護和利用、接受暫停使用噴泉和泳池、限制灑水裝置和洗車等強制性限制主動預防干旱發生。

1.1.4 日本政府對于水情教育給予了高度重視 通過“實踐體驗型”教育活動，日本現已形成了人與自然親近的河岸環境[4]。此外，依托水族館、博物館、水教育基地等基礎設施，日本學生對水環境保護知識的興趣得到了充分激發，使其全面了解日本水資源現狀，并意識到水資源缺乏的嚴重性。

1.2 韓國水資源基本情況及管理特點

韓國地處亞洲大陸東北部，溫帶季風氣候顯著，降雨主要集中在6—8月，年平均降水量約1 500 mm。與中國水資源情況相類似，韓國水資源儲量也較為豐富，但人均水資源占有量相對較少，是聯合國認定的水資源壓力較大的國家之一[5]。從水資源使用情況來看，韓國用水總量在1996年之前明顯較高，隨后稍有下降，用水增長率自2001年開始出現負增長。其水資源管理特點主要有以下幾點。

1.2.1 重視對水資源管理相關法律制度的完善 韓國政府每10 a制定一次水資源相關規劃，且每5 a對其進行一次修訂[6]。此外，韓國還針對水環境檢測、污水排放標準、總最大日允許負荷等制定了一系列制度，總體水資源管理制度較為完善。

1.2.2 水管理機構組織體系分工明確 韓國水管理組織體系由水管理政策協調機構、水行政主體和政策執行機構組成，分別負責從宏觀上對水管理政策進行調控以及對水資源量與水質的全面管理[7]。1991年，韓國將衛生和社會部的飲用水管理處、建設部的供水和污水處理局以及國家衛生研究所的水質量檢驗研究室調整到環境部，進一步擴大并明確了環境部的管理職能和權限范圍[8]。

1.2.3 重視對水資源管理模式的創新和完善 作為韓國主要水資源管理責任機構，韓國水資源公社依托其信息化技術優勢，在水文監測預警、水資源管理、水環境保護和水生態修復等方面進行了一系列成功實踐，對韓國水資源管理起到了良好的推動作用。例如，為實現在2024年前全國直飲水人口比例增至30%的目標，韓國水資源公社于2014年在坡州市開啟了智慧水務示范項目，并通過水質監測傳感器對當地水質進行實時監測。經過2 a時間，坡州市飲用水質量明顯提高，直飲水人口比例從1%增加至36.3%。此外，憑借“互聯網+”智慧水務技術，韓國中小型技術公司擁有了更多參與國際合作項目的機會，海外業務收入顯著提高。

1.3 以色列水資源基本情況及管理特點

以色列位于地中海東南沿岸，是中東地區唯一的發達國家，在其實際管轄國土面積中約一半以上為沙漠地區。受地中海氣候特點影響，以色列降雨的時空分布十分不均，70%～80%的降雨發生在11月至次年3月，且主要集中在北部和中部地區，其與南部內蓋夫地區降雨量差值可達900 mm。從人均水資源占有量來看，以色列屬于嚴重缺水的國家。以色列水資源管理特點主要有以下幾點。

1.3.1 由水利委員會等專門機構負責水資源管理 這些部門主要負責制定全國水資源管理政策和規劃、合理確定本國不同區域的供水配額、合理制定國家用水計劃等。為保障農業生產順利推進，以色列水利委員會每年向全國農業經營者配給的用水量相當于全國用水量的75%，而具體的分配比例以及定額的多少，由水利委員會中的理事會根據農業生產中不同農作物的實際用水量來確定。

1.3.2 結合水資源基本情況，調整水資源管理政策重點 自1948年以色列正式宣布成立以來，其水資源管理工作重點逐步從獲取水資源、應對水資源短缺轉變為對水資源的保護。以色列建國初期，其水資源管理的工作重點在于如何獲得充足的水資源滿足迅速增加的猶太移民需要。1948—1962年，以色列地下水開采量增加了7.5億m3。隨后，為解決水資源短缺問題，以色列政府計劃與美國聯合施工，于20世紀70年代后期完成大規模海水淡化工程，但該計劃最終以美國的撤出而告終。進入20世紀80年代，以色列的水政策主要集中于新水源的生產，但以色列政府并未將擴大水資源開發作為國家優先考慮的事情，對水資源的投資也大幅減少。值得一提的是，以色列政府在這一時期啟動的污水回收利用工程，為進一步的水資源保護奠定了良好的基礎。20世紀80年代末期，隨著以色列水環境的持續惡化，以色列水資源管理工作重點也被迫作出調整。1991年，以色列議會對《1959年水法》進行了修訂，授予了環境部強制執行禁止水污染條例的權限。1993年以來，以色列政府對于凈化境內河流的重視程度不斷提升，水資源管理重點也已全面轉向對水資源的保護。

1.3.3 水資源法律體系逐步完善 進入水資源保護階段以來，以色列法律體系中與水資源保護相關的規定和標準得到了顯著完善[9]。例如，為防止水資源受工業廢水影響，以色列對工業廢水的pH值進行了限定，并針對污水處理廠制定了詳細的出水標準；為防止廢水輸送過程中發生滲漏進而對水源、生態系統多樣性和其他自然資源等造成損害，以色列出臺了《污水輸送系統規定》等相關法律。

1.4 新加坡水資源基本情況及管理特點

新加坡位于馬來西亞半島南部，赤道型氣候顯著，降雨主要集中在11月至次年1—3月，盡管降雨頻率相對較高，但持續時間較短。受地理條件限制，新加坡淡水資源極度匱乏，地下水資源儲量不足，人均水資源占有量極低。新加坡水資源管理特點主要體現在對水源的開發利用上，自1965年新加坡宣布獨立以來，其針對雨水、進口水、新生水和淡化海水4大水源制定了詳細的開發利用計劃，并不斷予以完善[10]。

1.4.1 收集利用雨水 為有效收集并充分利用自然降水，新加坡對其有限的土地資源進行了規劃，現已建成受保護集水區、河口蓄水池和城市驟雨收集系統3大類集水區，有效實現了對雨水的收集利用，同時也在一定程度上緩解了集中降雨可能帶來的洪澇問題。

1.4.2 向外國購水，填補不足 由于難以實現水資源的自給自足，新加坡分別于1961年和1962年與馬來西亞簽訂了購水協議。根據1962年的購水協議，新加坡每日可以0.03 RM/kgal（林吉特/千加侖）的價格從馬來西亞進口不超過2.5億gal的生水，并在處理后以0.5 RM/kgal的津貼價賣給馬來西亞，該購水協議將于2061年到期。據新加坡公用事業局統計，截止目前，新加坡進口水在其總用水量中所占的比例已降至30%以下，且預計到2060年將降至15%以下，屆時，新加坡有望實現水資源的自給自足。

1.4.3 建立新生水廠，緩解水資源緊張問題 所謂新生水即經凈化處理后達到可供人飲用標準的水。自2000年新加坡第一座新生水試驗廠建成以來，其供水能力不斷提高，且新生水生產成本不斷降低，逐步成為新加坡緩解水資源緊張的主要增長點。2002年，新加坡公用事業部正式啟動了新生水建設計劃，并提出要重新制定“四個國家水龍頭”計劃，計劃到2060年實現以新生水滿足新加坡一半以上的用水需求。

1.4.4 向海洋要淡水 自1998年“向海洋要淡水”計劃提出以來，新加坡政府在海水淡化方面進行了大量投資。目前，淡化海水可滿足新加坡約25%的供水需求，且其生產能力仍在不斷提高，已逐步成為新加坡非傳統供水主要來源之一。

2 對中國水資源管理的啟示

綜合上述國家水資源管理經驗和特點來看，他們都具備完善的水資源管理法律法規體系，有責任明確的管理機構，在水資源開發利用等方面也結合自身特點進行了創新，可為中國水資源管理提供重要的經驗借鑒。為提高水資源利用率，全面推進水生態文明建設，進而實現可持續發展目標，中國可以充分借鑒亞洲其他國家水資源管理經驗，并結合自身水資源特點，從以下幾個方面完善水資源管理。

2.1 建立建全水資源管理體系，完善水資源管理法律法規

相較上述國家，中國現有水資源管理體系仍有待完善，與水資源管理相關的法律法規也仍有待進一步細化。在這一過程中，中國可充分借鑒日韓等國對水管理機構組織的職能劃分及相關法律法規的制定，明確水資源管理各環節的責任機構，完善水資源管理體系，構建更加全面明晰的水環境法律框架，切實解決中國水資源管理過程中所面臨的問題。

2.2 積極調整農業產業結構，重視節水農業技術研發及推廣

農業作為我國主要用水產業，減少其發展過程中的用水量是緩解中國水資源壓力的主要途徑之一，因而有必要對農業結構進行調整，積極發展節水型農業。現有研究表明，采用節水灌溉可明顯提高糧食產量、減少平整土地費用、避免漫灌對土壤的侵蝕破壞、提高農產品質量、有利于利用咸水灌溉，然而中國這項技術發展仍相對緩慢。因此，中國在發展節水農業過程中可充分借鑒以色列在農業滴灌方面的經驗，提高農業用水效率。

2.3 完善循環用水機制

隨著城市工業廢水和生活廢水量的增加，對廢污水進行資源化處理在充分利用當地水源、增加有效供水量、減少當地環境污染、改善生態環境中扮演著重要角色。在這方面，中國可借鑒新加坡在新生水方面的實踐經驗，加強。對廢污水的循環利用，提高水資源綜合利用水平，進而推動水生態文明建設發展。

2.4 加強節水宣傳，提高全民水資源保護意識

隨著新媒體的不斷發展，可充分利用各大媒體平臺，加強對水資源保護的宣傳，真正將節水意識融入到全民的生活當中。此外，在對學生水資源保護意識的培養教育中，可借鑒日本在水情教育方面的經驗，加強對學生的引導，使其充分認識到水資源保護的重要性。