開發區管理機制創新和服務創新研究分析

■ 盧國勝

開發區管理機制的創新需要結合時代的發展和變化，在創新開發區管理機制的過程中，其社會功能從最初的經濟技術開發功能轉變為將金融、商業、生活、娛樂等功能融為一體的多功能。自改革開放至今，我國從最初的經濟特區發展至經濟開發區以及沿海城市的特有經濟模式?，F階段，我國開發區的范圍已經從原有的經濟技術開發區這一單一形式發展至高新技術開發區、進出口貿易區以及保稅區等多種形式并存的經濟開放區域。這些開發區的組織形式雖然與傳統經濟開發區的側重點不同，但是其功能結構基本一致。其主要目的是學習先進的技術，對產業結構進行調整，發展高科技產業項目，全面提高當地核心競爭力。

一、開發區管理工作的現狀及問題

（一）管理機制日益復雜

圖1 東部某省開發園區類型及數量

圖2 開發區人口與GDP 發展水平現狀

開發區建設初期，多數選在便于封閉管理、區域范圍較小并且距城市社區較遠的郊區，其任務目標相對簡單，相關管理機構普遍簡約精干，同時能夠高效運轉，任務重點在于招商引資和開發建設[1]。但是，隨著社會水平的不斷進步，資本產業逐漸增多，城市人口逐漸密集，促使一些發展較為迅速的開發區向城鎮化轉變，因此，對于管理機制、行政級別以及結構構建的要求越來越多。全國各地以廣納人才、資源最大化為目的，從而使設立機構、職位配備、級別提拔等方面資源配置數量過多，從而導致相關機構出現部門分工過于詳細、內部協調工作較為復雜以及工作運轉效率較低等問題。

（二）發展形態日益復雜

隨著經濟水平的不斷提高，開發區的類型和數量逐漸增加，從最開始的經濟開發區、高新開發區發展至現在的產業、工業開發區、環保開發區、合作開發區以及農業園開發區等多種形式，以東部某省開發園區為例，如圖1 所示。

首先，由于不同類型的園區的功能結構、規模大小等方面存在差異，致使其發展方向各不相同[2]。例如：部分開發區位置離主城區較近，需要將工作重心放在產城融合方面；還有一部分開發區產業類型較為單調，例如，化工園區，在進行日常的企業服務和招商引資工作的基礎上，增加安全生產、環境保護以及應急處理等方面的工作內容。

其次，開發區的發展水平方面存在較大差異，在產業結構、科技創新以及開發區開放程度等方面存在較大差異。如圖2 所示。

最后，開發區特征不明顯，存在部門分工不明確以及功能結構不清晰的弊端，難以形成獨特的產業優勢、創新優勢以及功能特色[3]。

（三）職能配置日益綜合化

開發區建設初期，具有管轄范圍小以及區域人口較少的特點，因此無法承擔行政執法、社會管理以及公共服務職能。隨著社會水平的不斷進步，開發區的發展日益壯大，部分開發區在規劃面積之外代管了周圍的鄉鎮街道，另有一部分開發區從產業發展壯大成為融合度較高的新城區，與此同時，開發區人口數量大幅度增加，要求開發區在具有基礎的經濟性功能外，還應該具有文化教育、醫療衛生以及勞動就業等社會性功能。為了吸引越來越多的企業入駐開發區，開發區注重營造更好的宜居環境以及社會服務。與此同時，開發區發展的過程中會面臨各種不同類型的問題，使開發區與行政區產生外部體制性沖突，經常面臨與周邊行政區出現職責混淆的治理問題。

（四）運行方式日益機關化

由于開發區管理機構建立初期人員較少，任務較為簡單，選調工作人員相對年輕，上級管理部門也允許其在人員選用以及薪資待遇等方面進行大膽嘗試。因此，部分開發區在日常管理運行方面模仿企業模式，管理體制相對靈活。這種差異性能夠在小范圍內并且人員較少的階段存在，但是隨著開發區管理機構的相關工作人員的數量逐漸增加，身份逐漸復雜多樣，管理要求不同的背景下，“人員”管理成為開發區管理機制中最為敏感的因素[4]。不同的開發區就開發區內相關工作人員的結構層次、身份性質以及其選拔任用、薪資待遇、退休待遇等方面存在差異。組織人事部門通過軍轉安置、選任等方式對在編人員進行統一招錄。編外人員的招錄工作由開發區內部人員進行，致使招聘人員素質水平不同，錄用規范水平較低。

二、影響開發區管理機制的因素

開發區管理機制中出現上述問題的原因，是由于開發區發展逐漸規范化、管理服務任務逐漸具體化，屬于發展中必定出現的問題。部分問題能夠在一段時間內通過深化改革進行妥善解決；部分問題由于缺乏國家層面的開發區相關法律法規配套支持將長期存在；因此，需要對這些問題進行分類指導和區別對待。

1.從人員的選用機制角度出發，開發區圍繞人員選用以及薪資待遇、退休待遇等方面進行多年探索得知，區內人員與區外黨政人員管理存在差異性，這種差異性矛盾能夠在短時間內維持，所以，長時間的不銜接、不配套將會使開發區對于機制改革方向不夠清晰，從而頻頻出現“兩頭靠”的現象。

2.從開發區的發展進程角度出發，除少部分功能較為單一的產業園區以外，多數開發區以建設成為具有多功能結構的新城區為目標。開發區的發展階段為產業集聚區-區域經濟核心區-城市次中心-現代化城市心區。其處于不同發展階段，決定了其功能結構和職能任務也隨之進行變化。易出現職能增多，機構膨脹等制約開發區發展的現象，因此，需要進一步推動開發區管理的進一步改革。

3.從開發的整體布局角度出發，在開發區迅速發展的過程中出現開發過度、布局分散以及數量過多等問題。將東部某省作為參考案例，去除200 個左右的省級以上開發區，全省還有旅游、工業、農業等園區200 余個，難免發生無序擴張以及重建等問題。部分園區私自設立管理機構，從而出現內設機構過多、派駐機構過多以及管理主體過多的問題[5]。

4.從開發區的內外需求角度出發，開發區管理機構在缺乏其他激勵機制的情況下，通過建立更多的管理機構、明確更高的管理級別的方式，提高相關工作人員的工作積極性。上級黨委、政府部門依次推動開發區建設，逐漸轉變為產程融合區或者現代化新城區。相關部門為了強調其工作內容的重要性，通過各種方式要求設立對口機構、明確工作人員配置。

三、促進開發區管理機制水平的具體實施方案

（一）用人機制及薪資制度的改革

鼓勵人員選用機制的創新工作，實行全部員工崗位聘任制度，將之前的“身份管理”轉變為“崗位管理”。加強工作績效制度管理，推行末位淘汰制。采用績效薪酬制度，將“按級定薪”轉變為“崗變薪變”和“以崗定薪”制度，開發區總體績效與稅收增長和經濟發展等相結合。通過實施新型人事薪資機制，實現干部能上能下、待遇能升能降的終極目標。

（二）加強監督檢查工作力度

全面落實《中國共產黨機構編制工作條例》，堅決遏制上級部門通過分配項目資金、員工的評比表彰以及只能配置和編制配備的現象發生[6]。加強對開發區機構編制工作的監督檢查工作，聯合相關部門針對開發區發展的干預行為進行嚴處，依法追究其法律責任。

（三）協調機制的構建

以東部某省為例，開發區作為經濟發展的動力所在，其體制創新工作成為一項挑戰，需要各級省委、政府部門予以高度重視。積極做好向上級領導的溝通匯報工作，建議由相關省級政府部門抓總協調，再由省級編委會對重大問題進行研究匯總，省商務廳、省科技廳等部門共同參與。相關部門研究提出開發區放權賦能及減負的相關政策，由省委編辦牽頭實施。

（四）對園區總體數量進行控制

發展規模較小的開發區整體并入區位周圍的發展水平較高的省級以上開發區，進行統一管理，逐步使全省開發區的數量符合相關標準。同時，加強區域內的統籌工作，提高設立門檻，嚴格按照各類開發園區規定進行審批手續的設立，全面推動開發區建設[7]。

（五）職能結構的優化創新

整合匯總開發區黨工委職能機構，推進大部門制度改革，采用扁平化管理制度。加強主要責任類型機構設置，對開發區內相關企業掛牌、合并以及單設等現象嚴格管控。對其進行統一管理，主體開發區設立綜合管理機構或者共性機構的，不再設立各項功能園區。

（六）資源的科學配置

首先，充分發揮機構編制資源的鼓勵作用，推動園區管理機構的設置以及領導職數核定與園區全面發展。其次，探索建立園區內機構的相關審核指標制度，達到規定的指標值的園區管理機構方可依據其權限和程序制定相應的等級。最后，建立領導職數核定制度，不預先設滿升格名額，結合園區內發展狀況進行調整核增。

（七）差異考核的探索工作

地方政府部門應該針對不同的開發區配備不同的考核標準，具體表現在：評分標準、考核指標、考核權重等方面的差異性，將工作重點放在產業機構轉型升級、經濟高質量發展，減少與業務無關的板塊部門對開發區的單項考核，防止出現上級部門下達指標不符合實際的現象，將考核壓力轉變為開發區未來發展的動力[8]。

（八）與社會事物進行分離處理

加強開發區的發展規劃工作落實、相關政策的推動執行以及產業發展的進步等經濟管理職能，結合當地政府管理政策，把可以由社會組織承擔的事務轉交給社會組織。處于開發建設初期或者正在開發建設過程中的開發區，原則上不承擔社會事務管理機制[9]。

四、結語

綜上所述，我國開發區經過數十年的發展和進步，從僅有的工業園區發展壯大至目前的商業園區、居民區，其功能結構由最初的經濟功能發展至具有多功能的綜合化社會功能，開發區對政府的社會管理職能的需求也因此誕生。為了推進開發區高質量發展、高水平開放，在開發區管理機制改革創新過程中，必須提高自身核心競爭力，充分發揮開發區的機制優勢[10]。