“雙碳”目標(biāo)背景下完善我國(guó)碳中和立法的理論基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)路徑

〔摘要〕我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)觸及多領(lǐng)域、多行業(yè)主體利益，利益的沖突和協(xié)調(diào)需要憑借法治手段。應(yīng)將完善碳中和立法融入實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的全過(guò)程，以完備的法律體系為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有力法治保障，并以此促進(jìn)解決影響“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的深層次矛盾和體制性障礙。目前我國(guó)關(guān)于碳達(dá)峰、碳中和的法治建設(shè)較為滯后，存在著碳中和基本概念和適用范圍界定不清、應(yīng)對(duì)氣候變化立法碎片化、碳排放管理制度法律缺位、碳排放行政執(zhí)法體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制、立法滯后導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏法律支撐等問(wèn)題。因此，應(yīng)立足于我國(guó)國(guó)情，積極借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，盡早制定《應(yīng)對(duì)氣候變化法》、建立系統(tǒng)科學(xué)的碳排放管理體制、通過(guò)協(xié)同立法減少碳中和法律適用沖突、完善配套措施確保碳中和法律的執(zhí)行力，逐步建立與國(guó)際接軌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)且具有中國(guó)特色的碳中和法律制度體系。

〔關(guān)鍵詞〕“雙碳”目標(biāo);碳中和立法;理論基礎(chǔ);國(guó)際經(jīng)驗(yàn);實(shí)現(xiàn)路徑

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D922683〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）06-0090-12

〔作者簡(jiǎn)介〕李猛，中國(guó)科學(xué)院大學(xué)國(guó)家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)助理研究員，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，北京100049。

一、我國(guó)碳中和立法現(xiàn)狀和主要問(wèn)題

2020年，我國(guó)提出“力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的目標(biāo)。運(yùn)用法治手段推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)現(xiàn)已成為國(guó)際社會(huì)的普遍做法。①目前，雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《大氣污染防治法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》《森林法》《建筑法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)和利用的法律法規(guī)，但上述立法的主要目的是防治大氣污染、保護(hù)森林資源、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化等，并非應(yīng)對(duì)氣候變化和加強(qiáng)對(duì)溫室氣體排放的控制。因此，我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境法律體系與應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需要之間存在一些矛盾。我國(guó)關(guān)于碳中和的法治建設(shè)明顯滯后，存在基本概念模糊不清、國(guó)家統(tǒng)一立法位缺、監(jiān)管體制不健全、配套制度不完善、立法與實(shí)際相脫節(jié)等問(wèn)題。

（一）碳中和基本概念和適用范圍界定不清

根據(jù)政府間氣候變化專門(mén)委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的報(bào)告，碳中和指在盡最大可能采取減排措施后，對(duì)于少量難以避免的二氧化碳排放，通過(guò)二氧化碳吸收實(shí)現(xiàn)等量平衡;凈零排放指一個(gè)組織一年內(nèi)所有溫室氣體排放與人為吸收之間達(dá)到平衡;氣候中性指人類(lèi)活動(dòng)對(duì)氣候系統(tǒng)不造成凈影響的一種狀態(tài)。也就是說(shuō)，碳中和重在考慮二氧化碳，凈零排放涵蓋所有溫室氣體，氣候中性除了考慮溫室氣體凈零排放外，還考慮輻射效應(yīng)等其他影響。不過(guò)，全球?qū)嵺`中無(wú)論是碳中和、凈零排放還是氣候中性均是強(qiáng)調(diào)所有溫室氣體的中和，而不僅限于二氧化碳的中和。中國(guó)提出的碳中和目標(biāo)需要對(duì)標(biāo)《巴黎協(xié)定》有關(guān)要求，應(yīng)涵蓋對(duì)所有溫室氣體的有效控制。②從我國(guó)近年溫室氣體排放數(shù)據(jù)分析來(lái)看，除二氧化碳以外，包括甲烷在內(nèi)的非碳溫室氣體排放占全球溫室氣體排放總量的比例也較高，并且甲烷的溫室效應(yīng)是二氧化碳的25倍以上。③因此，從應(yīng)對(duì)全球氣候變化、各國(guó)的碳排放控制措施、實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》溫控目標(biāo)以及我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的相關(guān)表述來(lái)看，碳中和應(yīng)理解為溫室氣體中和，而不僅僅是二氧化碳的中和。然而，當(dāng)前我國(guó)尚未對(duì)“雙碳”目標(biāo)所涵蓋的溫室氣體范圍進(jìn)行明確界定，一些科研機(jī)構(gòu)至今仍然主要使用二氧化碳來(lái)量化碳中和研究，所提出的路徑和建議多是關(guān)于二氧化碳的達(dá)峰和有效控制，政策建議不免會(huì)遺漏非碳溫室氣體部分，易與我國(guó)“雙碳”目標(biāo)產(chǎn)生偏差。應(yīng)當(dāng)盡快從國(guó)家層面出臺(tái)文件確定碳中和的法律定義及其適用范圍，以便于指導(dǎo)相關(guān)減排政策措施的制定、實(shí)施與完善。

（二）應(yīng)對(duì)氣候變化立法碎片化

在國(guó)家層面，我國(guó)還未針對(duì)碳達(dá)峰、碳中和進(jìn)行專門(mén)立法，沒(méi)有制定關(guān)于“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施的全國(guó)性法律。在缺少“總法”的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障情況下，分散式立法既不利于從整體上規(guī)范國(guó)家部門(mén)、地方政府、企事業(yè)單位、公民個(gè)人等主體減少溫室氣體排放的職責(zé)，也無(wú)法進(jìn)一步明確“雙碳”戰(zhàn)略的基本政策、方針和制度，這顯然不利于2030年碳達(dá)峰和2060年碳中和目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

而我國(guó)現(xiàn)有的與溫室氣體減排相關(guān)的立法涉及污染防治法、能源法、資源法、科技法等多個(gè)領(lǐng)域，囿于各自的立法時(shí)機(jī)和立法目的，均缺乏對(duì)“雙碳”目標(biāo)的統(tǒng)籌考慮，且在內(nèi)容上彼此分割，未能在節(jié)能減排方面實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)則對(duì)接和制度協(xié)調(diào)，尤其在缺少國(guó)家立法的統(tǒng)籌引領(lǐng)、總體規(guī)劃的情況下，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，法律適用沖突問(wèn)題在所難免。

（三）碳排放管理制度存在法律缺位

目前為止，我國(guó)還未在法律層面對(duì)碳排放管理進(jìn)行規(guī)制，碳排放監(jiān)管主體的法律地位、主要職能、事權(quán)劃分、跨地區(qū)監(jiān)管執(zhí)行以及監(jiān)管失職的法律責(zé)任等事項(xiàng)均未通過(guò)立法來(lái)規(guī)范，監(jiān)管體制機(jī)制不明已成為影響“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的制度短板。可以說(shuō)，我國(guó)碳排放管理領(lǐng)域也存在明顯的法律空白，使碳排放管理在現(xiàn)實(shí)中缺乏強(qiáng)制力和可操作性，直接影響碳排放管理效率和“雙碳”戰(zhàn)略的實(shí)施。因此，我國(guó)亟需通過(guò)立法對(duì)碳排放管理予以明確和完善，在法律層面逐步建立起由碳減排計(jì)劃、碳監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、碳預(yù)算制度、碳排放標(biāo)準(zhǔn)等要素共同構(gòu)成的碳排放管理制度。

（四）碳排放行政執(zhí)法體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

在我國(guó)，與溫室氣體減排相關(guān)的法律法規(guī)主要以行業(yè)法為主，各監(jiān)管部門(mén)之間存在著職權(quán)劃分不清、權(quán)利義務(wù)不明等問(wèn)題，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，難以形成集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的行政監(jiān)管模式。雖然國(guó)家層面成立了應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組，但其職能還未通過(guò)法律予以明確，其協(xié)調(diào)管理功能尚未得到有效發(fā)揮。在應(yīng)對(duì)氣候變化行政執(zhí)法方面，目前我國(guó)采取的是“一元監(jiān)管”“分而治之”的行政執(zhí)法體制機(jī)制，導(dǎo)致在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上各行政執(zhí)法部門(mén)存在著職權(quán)沖突、部門(mén)割裂、監(jiān)管松散、效率低下等問(wèn)題。為此，需要加快構(gòu)建跨部門(mén)的綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制，并通過(guò)法律明確各部門(mén)的職權(quán)邊界和具體責(zé)任，逐步建立起權(quán)責(zé)清晰、信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的綜合行政執(zhí)法新格局，以適應(yīng)我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和的新形勢(shì)和新要求。

（五）立法相對(duì)滯后導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏法律支撐

在應(yīng)對(duì)氣候變化和控制溫室氣體排放方面，我國(guó)目前主要依靠大量的政策性文件和部門(mén)規(guī)章，這些政策措施缺乏法律上的強(qiáng)制約束力，現(xiàn)實(shí)中往往被“束之高閣”。應(yīng)對(duì)氣候變化立法相對(duì)滯后的現(xiàn)狀，明顯會(huì)影響應(yīng)對(duì)氣候變化工作的權(quán)威性、有效性、可預(yù)見(jiàn)性，并且在碳排放權(quán)交易中也無(wú)法為低碳投資者提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資預(yù)期。

二、完善碳中和立法的理論基礎(chǔ)

（一）環(huán)境正義論

作為正義論在環(huán)境領(lǐng)域的集中體現(xiàn)和表達(dá)，環(huán)境正義論學(xué)者關(guān)注的是人類(lèi)在面臨環(huán)境危機(jī)時(shí)如何處理好人與人、人與自然之間的關(guān)系，這既是環(huán)境領(lǐng)域的道德選擇問(wèn)題，也是人與自然和諧共處的內(nèi)生邏輯問(wèn)題。④質(zhì)言之，環(huán)境問(wèn)題總會(huì)涉及利益分配，環(huán)境正義論的出現(xiàn)并非僅限于調(diào)整人與自然的關(guān)系，而是為了解決環(huán)境利益社會(huì)分配的相對(duì)均衡問(wèn)題，即在氣候環(huán)境變化背景下如何協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益分配的公平公正，這是環(huán)境正義論的核心價(jià)值所在。

20世紀(jì)80年代的美國(guó)環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)開(kāi)啟了人們對(duì)環(huán)境正義問(wèn)題的探索和思考，它的出現(xiàn)不僅標(biāo)志著西方環(huán)境倫理思潮的轉(zhuǎn)向，同時(shí)也成為近些年來(lái)西方環(huán)境保護(hù)立法不斷向縱深發(fā)展的根本動(dòng)力。⑤1962年，《寂靜的春天》一書(shū)喚醒了公民的環(huán)境質(zhì)量意識(shí)，一系列環(huán)境保護(hù)立法活動(dòng)隨之產(chǎn)生。⑥1987年，《必由之路：為環(huán)境正義而戰(zhàn)》一書(shū)首次將“環(huán)境正義”概念帶入大眾視野。此后，針對(duì)美國(guó)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，特別是美國(guó)當(dāng)?shù)赜猩朔N所面臨的環(huán)境困境，一系列環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)相繼開(kāi)展，涌現(xiàn)出許多環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)旗手人物和代表性著作。⑦彼得·S·溫茨所著的《環(huán)境正義論》將環(huán)境正義的實(shí)質(zhì)歸結(jié)為分配正義，把實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義的希望寄托于“同心圓”理論，認(rèn)為只有在人與人之間以及人與其他自然物之間結(jié)成一張責(zé)任之網(wǎng)，環(huán)境正義才可能真正得到張揚(yáng)和實(shí)現(xiàn)。⑧

總體而言，環(huán)境正義論學(xué)者多是將環(huán)境正義視為環(huán)境利益和環(huán)境負(fù)擔(dān)的分配正義。從概念上講，環(huán)境利益是社會(huì)群體對(duì)環(huán)境質(zhì)量的客觀評(píng)價(jià)以及對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需求。日本學(xué)者宇都宮深志將環(huán)境質(zhì)量具體劃分為關(guān)乎人類(lèi)生存的環(huán)境安全、涉及環(huán)境污染問(wèn)題的公共衛(wèi)生、與美麗和寧?kù)o相關(guān)的環(huán)境舒適性、環(huán)境的歷史性和文化性、環(huán)境的藝術(shù)性和文化美等五個(gè)層次。其中，環(huán)境安全和公共衛(wèi)生關(guān)乎人類(lèi)生存和人們的日常生活，是最基本的環(huán)境利益。環(huán)境的藝術(shù)性和文化美是在物質(zhì)生活基本滿足的情況下的更高層次的精神需求。環(huán)境正義所追求的則是每個(gè)人都能平等地享有良好環(huán)境，但并非所有人都能享有五個(gè)層次的所有環(huán)境。⑨根據(jù)美國(guó)哲學(xué)家約翰·羅爾斯提出的兩個(gè)正義原則：一是每一個(gè)人在平等自由的體制下均享有不可被剝奪的權(quán)利，二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平等主要體現(xiàn)在能夠維護(hù)社會(huì)之最不利成員的最大利益。⑩首先，生存和生活是最基本的環(huán)境利益，需要通過(guò)制度給予保障;其次，在機(jī)會(huì)平等前提下，允許部分人通過(guò)個(gè)人能力率先滿足其對(duì)環(huán)境舒適性、文化性和藝術(shù)性的需求，但是該體制不能損害“社會(huì)最不利成員”的環(huán)境利益。也就是說(shuō)，如果一個(gè)社會(huì)能夠最大限度保障所有成員的基本環(huán)境利益需求，并給予所有人享有不同層次環(huán)境需求的公平機(jī)會(huì)，同時(shí)對(duì)“最不利成員”的切身利益予以最大程度的保護(hù)，便可以說(shuō)環(huán)境利益或負(fù)擔(dān)在社會(huì)群體中基本實(shí)現(xiàn)了分配正義，在該社會(huì)生活中環(huán)境正義得到了有效實(shí)施和集中體現(xiàn)。總之，滿足所有人基本環(huán)境利益需求、保證每個(gè)人追求不同層次環(huán)境利益的機(jī)會(huì)均等和對(duì)“最不利成員”的環(huán)境利益實(shí)行差別保護(hù)是環(huán)境正義理論成功實(shí)踐的基本要素。

（二）法律正義論

環(huán)境正義屬于“基本公正”，應(yīng)上升為法律正義。首先，現(xiàn)實(shí)中并非所有的正義都是法律正義，只有用以解決國(guó)家生活和社會(huì)生活基本問(wèn)題的正義才能轉(zhuǎn)化為法律正義，這不包括正義領(lǐng)域一些較高層次的倫理道德規(guī)范。其次，法律正義是轉(zhuǎn)化和上升為法律規(guī)范的正義，需要借助于成型的制度形式來(lái)表現(xiàn)，通過(guò)構(gòu)建制度從而具備一定的成文形式或記錄載體，以便于傳遞人們的意志，便于為世人所理解，便于為世人所遵循。所以，法律正義是一種能夠獲取實(shí)效的正義，是一種法定化的有形正義。正義是否需要轉(zhuǎn)化為法律正義一般取決于兩個(gè)因素：一是該正義是否屬于國(guó)家生活和社會(huì)生活中的基本公正，此命題關(guān)乎人民的生活條件和基本權(quán)利，需要通過(guò)法律形式予以確認(rèn)和保護(hù);二是客觀上存在符合法律正義并能夠發(fā)揮其價(jià)值的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和社會(huì)環(huán)境。這里的“基本公正”也可理解為維持人們生存和生活的資源、條件、需求的分配公正，這與約翰·羅爾斯所指的“社會(huì)基本有用物品”基本一致。“社會(huì)基本有用物品”是人們?nèi)粘Ｉ畈豢苫蛉钡臇|西，關(guān)系每個(gè)人的基本生存和生活，代表了一種最為普遍的利益，例如“權(quán)利自由、人格尊嚴(yán)、財(cái)富收入等。”

“環(huán)境利益、機(jī)會(huì)均等和差別保護(hù)”是環(huán)境正義的主要構(gòu)成，同樣屬于國(guó)家生活和社會(huì)生活中的“基本公正”，反映了最基本的人民生活訴求和價(jià)值抉擇，是人們所應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和自由，該“社會(huì)基本有用物品”本應(yīng)實(shí)現(xiàn)正義的分配，必須在公正與平等之間達(dá)成分配之“善”。所以，在法治中國(guó)建設(shè)的背景下，環(huán)境正義需要通過(guò)法律形式來(lái)確認(rèn)和保障，只有將環(huán)境正義轉(zhuǎn)化和上升為法律正義才能切實(shí)保障社會(huì)主體的基本環(huán)境權(quán)利，才能做到環(huán)境利益分配的公平公正。

碳中和立法是環(huán)境正義的法律表達(dá)。對(duì)于法律目的而言，博登海默認(rèn)為“法律的目的是創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序，正義是法律所追求的永恒目標(biāo)。”按照他的說(shuō)法，公平正義是法律的核心價(jià)值理念，一個(gè)喪失正義的規(guī)范制度不配稱之為法律。古希臘著名思想家亞里士多德認(rèn)為“法律目的能否實(shí)現(xiàn)是衡量法律實(shí)施效果的基本準(zhǔn)則。”換言之，評(píng)價(jià)法律目的主要看立法者以法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是否已達(dá)到預(yù)期結(jié)果。美國(guó)法學(xué)家羅斯科·龐德認(rèn)為“法律的目的是為了在資源稀缺的情況下，通過(guò)合理分配能夠最大限度滿足人類(lèi)生存發(fā)展的基本利益需求。”

具體到碳達(dá)峰、碳中和問(wèn)題，我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的制定實(shí)施是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)對(duì)氣候資源的科學(xué)規(guī)劃以增加社會(huì)整體福利，本質(zhì)上是對(duì)氣候資源的合理使用與開(kāi)發(fā)保護(hù)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。因此，“雙碳”目標(biāo)作為人民對(duì)美好生活的向往，亟需通過(guò)立法確保各類(lèi)社會(huì)主體能夠合理利用氣候資源，以此有效控制溫室氣體排放、推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中平衡好各方利益。與此同時(shí)，完善碳中和法律法規(guī)還要以公正性為前提，這也是社會(huì)成員自愿遵守的重要保障。如果在立法過(guò)程中忽視公平公正問(wèn)題，一些低收入者可能會(huì)面臨無(wú)法應(yīng)對(duì)能源價(jià)格上漲、無(wú)法支付高價(jià)新能源產(chǎn)品等問(wèn)題，這顯然會(huì)影響他們自愿合作的意愿和積極性，不利于碳中和法律制度的應(yīng)用和實(shí)施。所以，在完善碳中和立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重體現(xiàn)環(huán)境正義的價(jià)值理念，要以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義為其立法目的，因?yàn)橹挥刑N(yùn)含環(huán)境正義理念的法律法規(guī)才能得到有效實(shí)施，這既是構(gòu)建碳中和法律制度體系的主要內(nèi)容，也是通過(guò)法律方式應(yīng)對(duì)氣候變化、加強(qiáng)自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)的題中之義。

（三）社會(huì)控制論

羅斯科·龐德在其著作《通過(guò)法律的社會(huì)控制》中認(rèn)為“文明是各門(mén)社會(huì)科學(xué)研究的出發(fā)點(diǎn)，是人類(lèi)智慧及力量的不斷完善和發(fā)展，是對(duì)外在的物質(zhì)自然界和內(nèi)在的人類(lèi)本性的最大限度控制。”所以，如果人類(lèi)無(wú)法對(duì)其內(nèi)在的本性進(jìn)行有效控制，也就難以征服外在的自然界，而社會(huì)控制則是實(shí)現(xiàn)對(duì)人的內(nèi)在本性支配力的有效路徑。羅斯科·龐德認(rèn)為道德、宗教和法律是實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的主要手段，在法律被創(chuàng)設(shè)初期，人們并沒(méi)有將三者進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的區(qū)分，相比較于宗教在漫長(zhǎng)的人類(lèi)文明史中所擔(dān)負(fù)的社會(huì)控制功能而言，只有當(dāng)社會(huì)倫理發(fā)展到一定階段，道德體系被逐步確立之時(shí)，人們才會(huì)將法律與道德等同起來(lái)，并意識(shí)到法律所具有的規(guī)范性和組織性特點(diǎn)，是一種可被用于調(diào)整社會(huì)關(guān)系的更加公平公正的手段。對(duì)于法律的定義，羅斯科·龐德認(rèn)為國(guó)家需要通過(guò)權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效控制，避免公共秩序的混亂，法律雖然不是權(quán)力本身，但可以使權(quán)力的運(yùn)用更加合法化、程序化、體系化，使其在一個(gè)合理的框架下規(guī)范穩(wěn)定有序進(jìn)行，因此法律是一種能夠有效調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，維護(hù)和促進(jìn)人類(lèi)文明進(jìn)步的力量。一言以蔽之，法律絕非權(quán)力本身，作為一種社會(huì)控制手段，強(qiáng)制力只是其外表，而確保權(quán)力受到合理約束、尊重社會(huì)公德和維護(hù)公共秩序、促進(jìn)人類(lèi)文明進(jìn)步才是其精神實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。對(duì)于法律的任務(wù)和價(jià)值，羅斯科·龐德認(rèn)為，一方面雖然法律并不創(chuàng)造利益，但是通過(guò)法律能夠承認(rèn)利益并確定其范圍，并為該利益的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的制度保障;另一方面，法律對(duì)利益的承認(rèn)和保護(hù)主要通過(guò)賦予主張?jiān)摾娴娜艘院戏?quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)，以使得該項(xiàng)利益的享有與分擔(dān)具有充分的法律依據(jù)——即法律意義上的公平性和正義性。所以，在羅斯科·龐德的社會(huì)控制理論中，法律的任務(wù)和價(jià)值主要在于合理分配社會(huì)利益和調(diào)整社會(huì)利益沖突，通過(guò)對(duì)利益的合理劃分來(lái)實(shí)現(xiàn)法律對(duì)社會(huì)的有效控制。

對(duì)于“雙碳”目標(biāo)而言，本質(zhì)上屬于對(duì)氣候資源的合理使用與保護(hù)，涉及社會(huì)民生各個(gè)領(lǐng)域，涵蓋個(gè)人利益、公共利益、社會(huì)利益的分配正義。其中，個(gè)人利益往往具有自我擴(kuò)張性的特點(diǎn)，有時(shí)為了滿足自身需求會(huì)以不惜犧牲他人利益為代價(jià)，其本質(zhì)是一種出于人類(lèi)本能的謀求得到滿足的欲望或要求。特別是在科技迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)模化的年代，個(gè)人利益需求的不斷擴(kuò)張成為人類(lèi)忽視環(huán)境容量和自然生態(tài)承載能力，大肆破壞地球氣候環(huán)境與氣候資源的主要?jiǎng)右蛑?社會(huì)利益是全體社會(huì)成員的整體利益，亦被稱作“社會(huì)整體利益”或“公眾利益”，相對(duì)于個(gè)人利益而言，社會(huì)利益是為滿足社會(huì)整體生存和發(fā)展的需要，其需求范圍也更加廣泛。碳達(dá)峰、碳中和與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民健康幸福生活密切相關(guān)，屬于典型的社會(huì)利益。因此，“雙碳”目標(biāo)作為一項(xiàng)符合個(gè)人利益、社會(huì)利益、公共利益需求的美好愿景，需要通過(guò)立法確保各類(lèi)社會(huì)主體合理利用氣候資源，對(duì)于濫用氣候資源對(duì)他人利益帶來(lái)?yè)p害的要及時(shí)要求其給予補(bǔ)償，必要時(shí)要求責(zé)任人承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，以此在“雙碳”戰(zhàn)略中形成合理的利益分配格局，保障經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)氣候治理、社會(huì)治理的公平正義。

（四）共同構(gòu)建人與自然生命共同體理念

共同構(gòu)建人與自然生命共同體理念作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要內(nèi)容，其內(nèi)涵是通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際間合作共同應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的全球生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以此重塑人與自然和諧共存的關(guān)系。其價(jià)值在于“以人與自然和諧相處為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)世界的可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展。”建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的核心要義是中華民族的健康可持續(xù)發(fā)展，而健康可持續(xù)發(fā)展根植于自然，源于人與自然和諧共處，任何經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展都是無(wú)法離開(kāi)自然這個(gè)基礎(chǔ)。所以，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)竭力避免“先污染、后治理”模式，堅(jiān)持奉行綠色發(fā)展理念，正如習(xí)近平總書(shū)記指出的“要正確處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，決不以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”在2021年4月22日至23日舉行的“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”上，習(xí)近平總書(shū)記明確提出在構(gòu)建人與自然生命共同體歷程中需要“堅(jiān)持人與自然和諧共生，堅(jiān)持綠色發(fā)展，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持多邊主義，堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。”這六個(gè)堅(jiān)持說(shuō)明氣候治理是全人類(lèi)共同的事業(yè)，是一個(gè)關(guān)乎全人類(lèi)命運(yùn)的重大國(guó)際議題，需要各國(guó)攜起手來(lái)共同應(yīng)對(duì)。所以，全球氣候治理應(yīng)當(dāng)以國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的國(guó)際法為基礎(chǔ)，嚴(yán)格遵循《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《巴黎協(xié)定》等應(yīng)對(duì)全球氣候變化國(guó)際公約所確立的宗旨、目標(biāo)和原則，保證各國(guó)責(zé)任與利益分擔(dān)的相對(duì)均衡，以在全球氣候治理中能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境正義和法律正義。對(duì)我國(guó)而言，需要將氣候治理國(guó)際公約中的一般性規(guī)定和基本原則適時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法，以此踐行國(guó)際法義務(wù)。尤其在“雙碳”目標(biāo)被提上國(guó)家議程的今天，完善碳中和國(guó)內(nèi)立法不僅有助于我國(guó)切實(shí)履行國(guó)際公約規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，為全球氣候治理貢獻(xiàn)更多中國(guó)力量，同時(shí)還能將人與自然生命共同體理念予以規(guī)范化、制度化、法治化，使之由理想轉(zhuǎn)化為行動(dòng)、由愿景轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，助力我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的全面提升。

三、完善碳中和立法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）歐盟碳中和立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

作為《歐洲綠色協(xié)議》的一項(xiàng)重要計(jì)劃，2020年3月4日，歐盟委員會(huì)正式公布《歐洲氣候法案》草案，希望將歐洲在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)寫(xiě)入法律。2021年6月28日，歐洲理事會(huì)正式表決通過(guò)《歐洲氣候法案》，該法案規(guī)定“到2030年歐洲溫室氣體排放較1990年減少至少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)氣候中性，力爭(zhēng)在2050年后實(shí)現(xiàn)負(fù)排放。”至此，《歐洲氣候法案》產(chǎn)生法律效力。

《歐洲氣候法案》創(chuàng)建了實(shí)現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)的主要路徑：一是提出了到2030年溫室氣體排放量要比1990年減少55%的新目標(biāo)，注重減排計(jì)劃實(shí)施的漸進(jìn)性;二是要求定期對(duì)相關(guān)減排措施進(jìn)行必要的評(píng)估和修訂，以保證實(shí)現(xiàn)2030年的額外減排量;三是規(guī)定從2023年9月開(kāi)始，每五年為一個(gè)周期對(duì)歐盟各成員國(guó)的減排措施進(jìn)行評(píng)估，以保證各國(guó)減排措施與本法的2030年—2050年氣候中性目標(biāo)的一致性;四是要求各成員國(guó)制定實(shí)施關(guān)于溫室氣體減排的戰(zhàn)略規(guī)劃，以增強(qiáng)其抵御氣候變化的能力，更好地保護(hù)氣候資源環(huán)境;五是組建獨(dú)立的歐洲氣候變化科學(xué)咨詢委員會(huì)，就歐盟的節(jié)能減排戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)氣候變化計(jì)劃、溫室氣體排放預(yù)算等事項(xiàng)提出建議和報(bào)告。

《歐洲氣候法案》為歐洲綠色低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略提供全面有效的法律保障，歐盟借助本法案將原本零散的各成員國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律政策統(tǒng)一置于其監(jiān)督評(píng)估之下，實(shí)現(xiàn)了歐洲應(yīng)對(duì)氣候變化法律政策由碎片化到體系化的重大歷史性轉(zhuǎn)變，歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化立法也從分散式立法轉(zhuǎn)化為分散式立法與專門(mén)性立法相互結(jié)合、相互促進(jìn)的新模式。借鑒《歐洲氣候法案》立法經(jīng)驗(yàn)，為保障實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，我國(guó)應(yīng)盡早將氣候談判的重心由“發(fā)展權(quán)”轉(zhuǎn)向?yàn)椤皻夂蛘x”，并致力于推動(dòng)國(guó)內(nèi)氣候立法由分散到集中、由碎片到系統(tǒng)的演進(jìn)與轉(zhuǎn)變。

（二）英國(guó)碳中和立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)雖為判例法國(guó)家，但在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域采用了成文法立法模式，截至目前，相繼制定了《能源法》《規(guī)劃法》《氣候變化法案》等法律法規(guī)，構(gòu)筑起英國(guó)實(shí)施低碳發(fā)展戰(zhàn)略和加速低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的制度基石。其中，《氣候變化法案》是英國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律政策體系的核心與支柱，其主要內(nèi)容和特點(diǎn)包括：

1.通過(guò)法律形式確立中長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)，即以1990年為基準(zhǔn)，到2020年二氧化碳排放減少34%，到2050年溫室氣體排放量至少減少80%，總量控制的法律規(guī)定賦予減排目標(biāo)以強(qiáng)制約束力。

2.創(chuàng)建每五年為一時(shí)段的碳預(yù)算體系，為英國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型規(guī)劃實(shí)施路線、設(shè)計(jì)整體框架。碳預(yù)算實(shí)際上是一個(gè)特定時(shí)期內(nèi)英國(guó)所有溫室氣體的排放上限，是從減排角度對(duì)財(cái)經(jīng)政策進(jìn)行整合，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)全面納入減排定量管理過(guò)程，使低碳發(fā)展切實(shí)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府財(cái)政預(yù)算的總體規(guī)劃之中。碳預(yù)算作為年度政府財(cái)政預(yù)算案的一部分，對(duì)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體具有“硬約束”的法律效力。

3.設(shè)立氣候變化委員會(huì)。該委員會(huì)由1名主席和5—8名委員組成，為英國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供智力支持，主要職責(zé)包括：（1）提出有關(guān)碳減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)建議;（2）提出有關(guān)碳預(yù)算制定實(shí)施的建議;（3）每年向議會(huì)遞交一份減排進(jìn)展報(bào)告，對(duì)減排目標(biāo)能否完成做出評(píng)估和預(yù)判。對(duì)于年度報(bào)告政府必須給予回應(yīng)，以確保該年度報(bào)告制度的透明度和問(wèn)責(zé)性;（4）有義務(wù)對(duì)《氣候變化法案》中的國(guó)家部門(mén)職責(zé)、設(shè)定的減排目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式等事項(xiàng)提供建議、分析、信息或其他幫助。

4.建立碳交易制度框架。雖然英國(guó)《氣候變化法案》未直接規(guī)定碳交易制度的具體內(nèi)容，僅授權(quán)國(guó)家機(jī)構(gòu)對(duì)碳交易進(jìn)行“二次立法”，通過(guò)規(guī)章的形式對(duì)碳交易進(jìn)行規(guī)范，但通過(guò)該特殊授權(quán)立法方式勾畫(huà)出英國(guó)碳交易的制度框架。

在2019年6月，由英國(guó)政府制定并提交的《2008年氣候變化法案（2050年目標(biāo)修正案）》獲得議會(huì)通過(guò)，該修正案的核心內(nèi)容是將2050年的溫室氣體減排目標(biāo)從80%調(diào)整為100%（與1990年水平相比），并同時(shí)對(duì)滿足凈零排放目標(biāo)的政策和行動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定。總的來(lái)說(shuō)，英國(guó)是全球首個(gè)將減排目標(biāo)寫(xiě)入法律的國(guó)家，試圖通過(guò)一系列承諾和改革措施，促使本國(guó)早日達(dá)成碳中和目標(biāo)。

（三）德國(guó)碳中和立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

21世紀(jì)初，德國(guó)聯(lián)邦政府便制定了一系列溫室氣體減排行動(dòng)計(jì)劃，例如2008年《適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》、2011年《適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃》以及《2050年氣候行動(dòng)計(jì)劃》等，并在此基礎(chǔ)上陸續(xù)頒布一系列法律法規(guī)，例如《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》《國(guó)家氫能戰(zhàn)略》《可再生能源法》等。特別是2019年通過(guò)的《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》首次以法律形式確定了德國(guó)中長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)，對(duì)每個(gè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)的減排目標(biāo)和措施分別進(jìn)行了規(guī)定。可以說(shuō)，德國(guó)現(xiàn)已構(gòu)建起較為完善的碳中和法律制度體系，并且該體系具有較強(qiáng)的前瞻性、系統(tǒng)性、科學(xué)性。

1.聯(lián)邦政府與各州政府之間協(xié)同立法。在德國(guó)，聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)環(huán)境領(lǐng)域立法，但是由于環(huán)境保護(hù)與國(guó)內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系密切，涉及內(nèi)容范圍較廣、具體情況較為復(fù)雜，所以各州政府享有地方環(huán)境立法權(quán)，并且在一些特殊領(lǐng)域例如建筑環(huán)保立法，是由各州政府全權(quán)負(fù)責(zé)。一方面，地方先行的立法模式起到改革試驗(yàn)作用，為《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》的制定實(shí)施創(chuàng)造了前提;另一方面，通過(guò)聯(lián)邦政府與各州政府之間的協(xié)同立法，不僅保障了氣候保護(hù)立法的權(quán)威性、穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性，同時(shí)還考慮了各州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同狀況，使得相關(guān)法規(guī)更具靈活性、時(shí)效性、可操作性。

2.行動(dòng)計(jì)劃與立法相結(jié)合的氣候治理模式。在聯(lián)邦立法之前，德國(guó)根據(jù)《歐洲治理?xiàng)l例》《巴黎協(xié)定》等氣候國(guó)際條約制定了《氣候保護(hù)計(jì)劃》，將溫室氣體減排納入國(guó)家中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃。然而，這些政策性的行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行力度有限，預(yù)期減排目標(biāo)因此受到影響，德國(guó)聯(lián)邦政府最終下定決心對(duì)氣候保護(hù)進(jìn)行專門(mén)立法。2019年11月15日，德國(guó)聯(lián)邦議院通過(guò)《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》，首次以法律形式確立了本國(guó)中長(zhǎng)期溫室氣體減排目標(biāo)。氣候立法與氣候行動(dòng)計(jì)劃相互配合、齊頭并進(jìn)現(xiàn)已成為德國(guó)氣候保護(hù)立法的主要特點(diǎn)，這不僅增強(qiáng)了政策法規(guī)的行動(dòng)力度和強(qiáng)制力，同時(shí)還彰顯了軟法所具有的公眾性、參與性、自治性、開(kāi)放性等優(yōu)勢(shì)，是一種政府主導(dǎo)與公眾參與相結(jié)合的制度平衡供給模式。

3.《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》的主要內(nèi)容與特點(diǎn)。（1）嚴(yán)格履行國(guó)際法義務(wù)。通過(guò)立法明確本國(guó)溫室氣體減排目標(biāo)，即“到2030年溫室氣體排放相比1990年減少55%，到2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放。”德國(guó)聯(lián)邦政府將氣候國(guó)際條約中的重要條款轉(zhuǎn)化為具有強(qiáng)制約束力的國(guó)內(nèi)法律，一是有助于落實(shí)國(guó)際責(zé)任并建立溫室氣體減排目標(biāo)責(zé)任制及倒逼機(jī)制，二是能夠督促相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格履行職責(zé)，確保溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（2）實(shí)行靈活的減排目標(biāo)部門(mén)分解策略及調(diào)整機(jī)制。《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》不僅對(duì)德國(guó)聯(lián)邦的減排目標(biāo)進(jìn)行了總量規(guī)定，同時(shí)還根據(jù)各行業(yè)、各部門(mén)的不同特點(diǎn)，制定了更加具體的減排目標(biāo)，包括為能源、工業(yè)、建筑、運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)等部門(mén)制定了2030年行業(yè)減排目標(biāo)，并積極引導(dǎo)公眾進(jìn)行參與和監(jiān)督。在減排措施實(shí)施過(guò)程中，《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》賦予了各部門(mén)一定的靈活性，允許其根據(jù)國(guó)際碳市場(chǎng)變化、低碳技術(shù)發(fā)展情況對(duì)其減排目標(biāo)予以適當(dāng)調(diào)整，并同意各部門(mén)之間進(jìn)行減排目標(biāo)的相互抵消。（3）執(zhí)行年度報(bào)告制度，檢查減排政策實(shí)施狀況。根據(jù)《歐洲氣候報(bào)告條例》要求，德國(guó)聯(lián)邦政府需要每年6月30日前向聯(lián)邦議院遞交上一年度氣候保護(hù)報(bào)告，內(nèi)容主要包括：各部門(mén)溫室氣體排放量變化的新趨勢(shì)、溫室氣體減排目標(biāo)完成的最新進(jìn)展、本國(guó)氣候保護(hù)政策措施的實(shí)施情況等。另外，根據(jù)《歐洲治理?xiàng)l例》規(guī)定，自2021年起，德國(guó)聯(lián)邦政府還需要在征求氣候問(wèn)題專家委員會(huì)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，每?jī)赡昃帉?xiě)一份氣候保護(hù)預(yù)測(cè)報(bào)告，主要用于對(duì)國(guó)家減排政策措施的修訂和完善。（4）設(shè)立氣候問(wèn)題專家委員會(huì)，增強(qiáng)政策法規(guī)的科學(xué)性和專業(yè)性。根據(jù)德國(guó)《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》規(guī)定，設(shè)立跨學(xué)科的專家委員會(huì)并獨(dú)立開(kāi)展工作。氣候問(wèn)題專家委員會(huì)的主要職責(zé)包括：一是監(jiān)督氣候保護(hù)政策實(shí)施;二是對(duì)氣候保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估;三是負(fù)責(zé)向聯(lián)邦議院提出氣候保護(hù)政策的完善建議;四是獨(dú)立開(kāi)展氣候保護(hù)研究項(xiàng)目，組織氣候保護(hù)立法議案的起草、聽(tīng)證和詢問(wèn)等。

（四）法國(guó)碳中和立法經(jīng)驗(yàn)借鑒

法國(guó)是《巴黎協(xié)定》的締約主辦方和主要推動(dòng)者，為落實(shí)《巴黎協(xié)定》的2050年碳中和目標(biāo)，在2017年法國(guó)政府正式提出“氣候計(jì)劃”，修訂能源計(jì)劃和啟動(dòng)國(guó)家低碳戰(zhàn)略，制定規(guī)劃未來(lái)15年實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)的行動(dòng)藍(lán)圖。為保障計(jì)劃順利實(shí)施，時(shí)任法國(guó)環(huán)保部長(zhǎng)弗朗索瓦·德魯吉于2019年4月在部長(zhǎng)會(huì)議上遞交了《能源與氣候法案》提案，法國(guó)兩院在2019年9月對(duì)該法案進(jìn)行了審議和修訂，后經(jīng)法國(guó)憲法委員會(huì)審查通過(guò)后于2019年11月正式頒布實(shí)施。《能源與氣候法案》確立了法國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度的宗旨、框架和舉措，將實(shí)現(xiàn)2050年碳中和目標(biāo)以法律形式予以固化。

2021年2月3日，由“所有人的事業(yè)”、綠色和平組織法國(guó)分部、樂(lè)施會(huì)法國(guó)分部和尼古拉·于洛——人與自然基金會(huì)等四家非政府組織提起的法國(guó)政府“在氣候問(wèn)題上不作為”訴訟，法院認(rèn)定法國(guó)政府未能?chē)?yán)格依照國(guó)際條約和國(guó)內(nèi)法律如期履行關(guān)于減少溫室氣體排放、加強(qiáng)環(huán)保評(píng)估與監(jiān)測(cè)、提高能源利用效率等承諾，最終判令“法國(guó)政府向原告象征性支付1歐元生態(tài)賠償，并要求其在2個(gè)月內(nèi)提出解決上述問(wèn)題的方案。”該案揭示了法國(guó)《能源與氣候法案》的實(shí)施效果不僅有賴于法律條文的完備與否，同時(shí)還會(huì)受到部門(mén)分工協(xié)作、各方主體利益平衡、評(píng)估監(jiān)督措施的落實(shí)、配套政策法規(guī)和相關(guān)制度的協(xié)調(diào)等關(guān)鍵因素的影響。

綜上所述，法國(guó)《能源與氣候法案》采取的是包含事前、事中、事后全過(guò)程的“三位一體”立法模式，這對(duì)他國(guó)通過(guò)立法途徑實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)具有積極的借鑒意義，但是《能源與氣候法案》未能與其他制度實(shí)現(xiàn)有效銜接、利益分配不均、缺少相關(guān)保障性措施等問(wèn)題所導(dǎo)致的碳中和戰(zhàn)略進(jìn)度延緩、國(guó)家承諾落空、政府公信力受損等弊端，亦應(yīng)引起重視。

通過(guò)對(duì)上述應(yīng)對(duì)氣候變化法案的比較法研究，可以得出國(guó)際碳中和立法的一般規(guī)律暨經(jīng)驗(yàn)借鑒：（1）明確立法宗旨、目的和基本原則，有利于更好地履行國(guó)際法律義務(wù)、減少溫室氣體排放、促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。（2）將溫室氣體減排目標(biāo)和配套制度納入國(guó)內(nèi)立法是氣候條約締約國(guó)提升國(guó)家履約能力、落實(shí)國(guó)際法義務(wù)的重要體現(xiàn)。在法律中明確碳中和目標(biāo)和配套制度，一是可為本國(guó)的碳預(yù)算制度、碳排放總量控制制度、碳目標(biāo)分解制度的制定實(shí)施提供相應(yīng)法律依據(jù);二是在開(kāi)展碳交易的國(guó)家或地區(qū)，減排目標(biāo)與配套制度的法律化有利于公眾對(duì)碳減排市場(chǎng)的法律確信以及對(duì)碳減排定價(jià)的合理預(yù)期;三是借助法律的強(qiáng)制約束力，能夠切實(shí)保證碳減排措施的行動(dòng)力和執(zhí)行力。（3）確定各級(jí)政府主管部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。應(yīng)對(duì)氣候變化上的監(jiān)管職能主要包括：一是設(shè)定減排目標(biāo)和出臺(tái)執(zhí)行措施;二是監(jiān)督減排目標(biāo)的落實(shí);三是推進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)施;四是參與制定和修改減排政策法規(guī)。（4）注重碳中和立法的公開(kāi)性、科學(xué)性、現(xiàn)實(shí)可操作性。為保障碳中和立法的民主性和科學(xué)性，應(yīng)設(shè)立跨學(xué)科氣候?qū)＜椅瘑T會(huì);同時(shí)，應(yīng)建立較為縝密的執(zhí)行報(bào)告制度體系，以便于科學(xué)評(píng)估、修訂和完善應(yīng)對(duì)氣候變化的法律及政策措施。

四、完善我國(guó)碳中和立法的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行專門(mén)立法

1.適時(shí)制定出臺(tái)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，為“雙碳”戰(zhàn)略提供頂層法治保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展、綜合國(guó)力不斷提升，我國(guó)在溫室氣體減排中所采取的分散式立法模式已無(wú)法滿足應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需要，尤其在“雙碳”目標(biāo)背景下，應(yīng)當(dāng)在國(guó)家層面制定一部以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)為基本宗旨和主要內(nèi)容的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，一方面為突出“雙碳”目標(biāo)的全局性、重要性、戰(zhàn)略性，將“我國(guó)力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”明確寫(xiě)入法律，以法律形式將實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)確立為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，從國(guó)家層面整體推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和，并作為“總法”為國(guó)內(nèi)各類(lèi)碳排放活動(dòng)提供相應(yīng)法律依據(jù)。另一方面，以本法統(tǒng)領(lǐng)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)立法，打造統(tǒng)一協(xié)調(diào)的碳中和法律制度體系，為“雙碳”戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施提供更加系統(tǒng)、全面、有效的法治保障。為了保證本法的行動(dòng)力和執(zhí)行力，還可制定與之相對(duì)應(yīng)的行政法規(guī)即實(shí)施條例，用以規(guī)定各項(xiàng)減排措施的具體實(shí)施辦法，確保《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的貫徹落實(shí)。

2.將“雙碳”目標(biāo)納入立法內(nèi)容，制定分階段的碳強(qiáng)度減排指標(biāo)。英國(guó)《氣候變化法案》中的碳預(yù)算制度將碳減排長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合，在長(zhǎng)期目標(biāo)既定的前提下，通過(guò)分階段設(shè)定碳預(yù)算的方式穩(wěn)步推進(jìn)碳減排;德國(guó)《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》實(shí)行減排目標(biāo)部門(mén)分解策略，對(duì)不同主管部門(mén)在不同時(shí)期的碳減排任務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，并設(shè)置了較為靈活的碳減排目標(biāo)調(diào)整機(jī)制，各主管部門(mén)可根據(jù)實(shí)際情況對(duì)不同時(shí)期的碳減排任務(wù)進(jìn)行必要調(diào)整，由此可見(jiàn)，德國(guó)同樣采取了分階段推進(jìn)實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)的策略。此外，為了落實(shí)碳預(yù)算制度，英國(guó)還制定出臺(tái)了包括評(píng)估報(bào)告、信息公開(kāi)、民意調(diào)查在內(nèi)的配套性保障措施，形成了較為完善的碳預(yù)算政策制度體系。借鑒英國(guó)和德國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以考慮在碳中和立法中設(shè)定分階段的碳強(qiáng)度減排指標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行科學(xué)合理的周期性規(guī)劃，同時(shí)設(shè)立相對(duì)靈活的調(diào)整機(jī)制和配套保障措施，一方面根據(jù)不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)際環(huán)境變化對(duì)各階段碳減排目標(biāo)進(jìn)行必要性調(diào)整，另一方面，賦予各階段碳減排目標(biāo)和任務(wù)一定的法律約束力。

3.通過(guò)立法確立我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的基本原則。完善碳中和立法的主要任務(wù)之一是要明確我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的基本原則，并以法律條文形式賦予其權(quán)威性、穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性。雖然在2007年由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)家方案》初步確立了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的幾大原則，但該方案制定出臺(tái)時(shí)間較早且法律層級(jí)較低，隨著溫室氣體減排等相關(guān)工作的不斷深入，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化工作方面，尤其是在碳達(dá)峰、碳中和領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)遵循哪些基本原則，仍未在權(quán)威的法律層面予以明確。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》要求，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的基本原則至少應(yīng)符合以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是要將國(guó)際條約中的關(guān)鍵性原則及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法基本原則，為加強(qiáng)國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的規(guī)制銜接創(chuàng)造條件，全面落實(shí)我國(guó)在全球氣候治理中的國(guó)際法義務(wù);二是所確立的原則能夠覆蓋應(yīng)對(duì)氣候變化的各領(lǐng)域，且已被實(shí)踐反復(fù)證明而獲得了普遍認(rèn)可;三是能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定且對(duì)我國(guó)未來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化工作具有根本性指導(dǎo)意義。所以，緊隨全球氣候治理的新形勢(shì)、新變化，建議在原有的可持續(xù)發(fā)展原則、共同但有區(qū)別責(zé)任原則、減緩與適用并重原則、依靠科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步原則、積極參與和廣泛合作原則的基礎(chǔ)上，將公正合理原則、公眾參與原則、政府推動(dòng)原則、市場(chǎng)引導(dǎo)原則、風(fēng)險(xiǎn)防控原則等近年來(lái)國(guó)際普遍關(guān)注和認(rèn)可的應(yīng)對(duì)氣候變化原則一并納入我國(guó)碳中和立法之中，以引領(lǐng)我國(guó)“雙碳”戰(zhàn)略的制定實(shí)施。另外，鑒于我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作起步較晚，碳中和立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，一些制度僅能進(jìn)行框架性規(guī)定，所以建議將《應(yīng)對(duì)氣候變化基本原則》一章設(shè)定在《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的“總則”部分，并以此對(duì)其他章節(jié)的制定實(shí)施進(jìn)行“定調(diào)”，如果今后在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員對(duì)于一些特殊案例未能在法律條文中找到直接依據(jù)，也可從開(kāi)篇——《應(yīng)對(duì)氣候變化基本原則》章節(jié)中尋求相關(guān)法律指引。

（二）“雙碳”戰(zhàn)略初期宜采用統(tǒng)分結(jié)合的立法模式

從全球范圍來(lái)看，按照立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃分，目前主要存在三種應(yīng)對(duì)氣候變化的立法模式。

1.分類(lèi)立法模式。分類(lèi)立法模式也被稱作單行立法模式——即根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候變化所涉及的內(nèi)容、專業(yè)或部門(mén)，分門(mén)別類(lèi)地通過(guò)制定單行法規(guī)的方式進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整。當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī)主要存在于各部門(mén)規(guī)章之中，這是分類(lèi)立法模式的典型特點(diǎn)。該立法模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠“短平快”地推進(jìn)立法，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以及時(shí)予以補(bǔ)充、修訂或完善，有效避免了框架式立法內(nèi)容空泛、缺乏實(shí)用性的弊端，具有較強(qiáng)的靈活性與適用性，并在一定程度上保證了所立之法的時(shí)效性和可操作性;但其容易造成重復(fù)立法，引起立法結(jié)構(gòu)上的“疊床架屋”，進(jìn)而引起法律適用沖突等問(wèn)題。

2.統(tǒng)一立法模式，即法典化的立法模式。該立法模式的主要特點(diǎn)是將有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化的事項(xiàng)內(nèi)容均納入法律的調(diào)整范疇，按照法典立法的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)在邏輯，通過(guò)抽象概括及合并同類(lèi)項(xiàng)，將應(yīng)對(duì)氣候變化和實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)所涉及的法律概念、法律原則、法律條款進(jìn)行統(tǒng)一分類(lèi)和布局，并對(duì)總則、分則、附則加以區(qū)分，使之成為一部專門(mén)用于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的應(yīng)對(duì)氣候變化法典。該立法模式現(xiàn)已成為全球碳中和立法的主流和趨勢(shì)。統(tǒng)一立法模式的優(yōu)勢(shì)在于：一是有利于提升碳中和立法的法律位階和效力層級(jí)，保證碳中和法律實(shí)施和適用的權(quán)威性、穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性;二是集中統(tǒng)一的立法模式有助于避免重復(fù)立法，減少法律適用沖突等情況的發(fā)生;三是通過(guò)該立法模式可以從國(guó)家層面對(duì)各碳排放主管部門(mén)的監(jiān)管職能進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，建立起權(quán)威高效的“雙碳”戰(zhàn)略指揮系統(tǒng)，強(qiáng)化各主管部門(mén)之間的分工協(xié)作，在碳排放管理中集中分配和使用人、財(cái)、物、信息等各類(lèi)資源。但是，統(tǒng)一立法模式相對(duì)于分類(lèi)立法模式在規(guī)范調(diào)整的靈活性、立法程序的簡(jiǎn)易性、法律條款的時(shí)效性等方面存在些許不足。對(duì)于我國(guó)而言，目前存在碳中和理論研究不夠深入、實(shí)踐檢驗(yàn)不夠充分、立法經(jīng)驗(yàn)不夠豐富等問(wèn)題，采取單一法典化的碳中和立法模式尚需更多理論和實(shí)踐上的積累。

3.統(tǒng)分結(jié)合的立法模式。該立法模式是將統(tǒng)一立法與分類(lèi)立法進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在統(tǒng)分結(jié)合的碳中和立法模式中，“統(tǒng)”是指在“雙碳”目標(biāo)的指引下制定一部全國(guó)統(tǒng)一適用的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，其法律性質(zhì)屬于由全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，較高的法律位階能夠保證其作為碳達(dá)峰、碳中和“基本法”功能價(jià)值的有效發(fā)揮，《應(yīng)對(duì)氣候變化法》應(yīng)當(dāng)包括保障實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的基本原則、戰(zhàn)略規(guī)劃、部門(mén)職能、管理監(jiān)督、國(guó)際合作等事項(xiàng)內(nèi)容，主要對(duì)“雙碳”戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施進(jìn)行全局性、基本性、方向性的謀劃。考慮到我國(guó)現(xiàn)在處于“雙碳”戰(zhàn)略初期階段，可以依照“宜寬不宜細(xì)”的立法原則對(duì)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》采用框架式立法，重點(diǎn)發(fā)揮其規(guī)劃引領(lǐng)作用。而“分”是指在“總法”的基礎(chǔ)上分門(mén)別類(lèi)地制定單行法規(guī)，以加強(qiáng)對(duì)溫室氣體排放的有效控制，同時(shí)保證條款內(nèi)容具有一定的靈活性、適用性、可操作性。考慮到不同領(lǐng)域、行業(yè)、部門(mén)的溫室氣體排放情況不盡相同，所以應(yīng)根據(jù)其各自特點(diǎn)科學(xué)分配碳減排任務(wù)并制定碳減排計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任與利益分擔(dān)的公平公正。總之，統(tǒng)分結(jié)合的立法模式是在對(duì)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)行專門(mén)立法的同時(shí)，注重完善與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的單行法規(guī)，兼具集中統(tǒng)一與靈活自主的優(yōu)勢(shì)特性，較為符合我國(guó)溫室氣體排放管理的現(xiàn)狀，是一種與當(dāng)前我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)、穩(wěn)步推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可行法律路徑。

（三）通過(guò)立法建立系統(tǒng)科學(xué)的碳排放管理體制

構(gòu)建應(yīng)對(duì)氣候變化的高效管理體制是碳中和立法的主要任務(wù)與核心內(nèi)容之一，無(wú)論是歐盟《歐洲氣候法案》、德國(guó)《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》、英國(guó)《氣候變化法案（2050年目標(biāo)修正案）》，還是法國(guó)《能源與氣候法案》，均對(duì)政府部門(mén)、公司企業(yè)、公民個(gè)人減少溫室氣體排放的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，且通過(guò)立法建立起由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理與各主管部門(mén)、地方政府分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的碳排放管理體制。借鑒國(guó)際有益立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)以碳中和立法為契機(jī)，逐步建立起能夠統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)各行業(yè)、中央地方職權(quán)分工明確、各監(jiān)管部門(mén)職權(quán)邊界清晰的碳排放管理體制，具體可表現(xiàn)為以法律為基礎(chǔ)，由國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部等相關(guān)部委歸口管理，各主管部門(mén)與地方政府分工負(fù)責(zé)，廣大群眾廣泛參與的科學(xué)高效碳排放管理模式。

在具體的碳排放管理制度方面，可重點(diǎn)圍繞與“雙碳”戰(zhàn)略實(shí)施密切相關(guān)的領(lǐng)域加強(qiáng)立法，以實(shí)現(xiàn)碳排放管理的規(guī)范化、制度化、法治化：（1）清潔能源發(fā)展體制機(jī)制。我國(guó)需要充分發(fā)揮地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過(guò)立法完善清潔能源發(fā)展體制機(jī)制，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)天然氣、風(fēng)能、氫能、水能、潮汐能等新型清潔能源，將清潔能源資源更好地轉(zhuǎn)化為電力資源，用以替代煤炭、石油等傳統(tǒng)高碳、高耗能資源。（2）新能源創(chuàng)新管理體制機(jī)制。要看到電氣化是終端能源消費(fèi)的重要方向，因此需要借助立法完善新能源創(chuàng)新管理體制機(jī)制，加強(qiáng)適應(yīng)高比例、可再生能源的智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)的攻關(guān)力度，大力發(fā)展新能源電動(dòng)汽車(chē)等，并以此帶動(dòng)我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（3）數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)監(jiān)管體系。雖然近年來(lái)我國(guó)重工業(yè)比重有所下降，但重工業(yè)部門(mén)仍是最大的能源消耗部門(mén)，也是碳排放的主要部門(mén)，所以優(yōu)化偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，對(duì)此可利用以數(shù)字化為代表的現(xiàn)代技術(shù)來(lái)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過(guò)立法建立和完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)監(jiān)管體系能夠有效保障數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化以及數(shù)字化治理的規(guī)范有序發(fā)展，進(jìn)而助力我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。（4）碳交易管理制度。碳交易不僅是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)控排單位碳排放外部成本的內(nèi)部化，并且允許政府監(jiān)管部門(mén)適時(shí)調(diào)整碳配額分配機(jī)制、清繳機(jī)制、懲罰機(jī)制等，通過(guò)具有適應(yīng)性、機(jī)動(dòng)性、靈活性的政策，實(shí)現(xiàn)減排措施的最優(yōu)化，進(jìn)而達(dá)到預(yù)期的減排成效。相對(duì)于碳市場(chǎng)的迅速開(kāi)放，我國(guó)碳交易立法卻相對(duì)滯后，碳交易市場(chǎng)運(yùn)行缺乏國(guó)家層面的法律法規(guī)，未有建立起堅(jiān)實(shí)有效的法治保障體系。因此，建議盡快完善碳交易立法，以法的形式明確碳交易法律性質(zhì)，同時(shí)通過(guò)立法推動(dòng)建立起碳交易市場(chǎng)監(jiān)管制度、碳交易實(shí)施評(píng)估制度、碳交易評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，切實(shí)保障碳交易依法規(guī)范有序進(jìn)行。（5）碳金融管理制度。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)金融體系的有力支持，當(dāng)前碳金融在我國(guó)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，發(fā)展碳金融需要找到一條適合我國(guó)自身經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的行動(dòng)路徑。為此，需要借助立法及時(shí)完善適應(yīng)氣候變化目標(biāo)的碳金融管理制度、相關(guān)政策和市場(chǎng)機(jī)制，并在法治框架下規(guī)劃建設(shè)“碳金融先行示范區(qū)”，通過(guò)法律平衡好碳金融開(kāi)放創(chuàng)新與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系，不僅可在安全前提下為我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供便利金融服務(wù)，同時(shí)也可為全球碳金融創(chuàng)新與發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用。

（四）在多個(gè)層面推進(jìn)協(xié)同立法，構(gòu)建碳中和法律制度體系

德國(guó)在其碳中和立法中采取了國(guó)家立法和地方立法協(xié)同推進(jìn)的立法模式，英國(guó)也通過(guò)授權(quán)立法用以協(xié)調(diào)國(guó)家立法與部門(mén)立法之間的關(guān)系，所以注重協(xié)調(diào)國(guó)家立法與部門(mén)立法、地方立法之間的關(guān)系，合理劃分和界定各級(jí)各部門(mén)的職能和事權(quán)，現(xiàn)已成為各國(guó)碳中和立法中的一般共性。究其原因，主要是因?yàn)樘贾泻蜕婕皣?guó)家、部門(mén)、地方、企業(yè)、個(gè)人等相關(guān)主體的利益分配，需要通過(guò)協(xié)同立法保障各方利益分配的公平正義。另外，在新舊法律條款適用方面，由于應(yīng)對(duì)氣候變化涉及的領(lǐng)域十分廣泛，在完善碳中和立法中新制定的法律法規(guī)必然會(huì)與現(xiàn)行法律法規(guī)發(fā)生大量競(jìng)合，雖然借助“新法優(yōu)于舊法，特別法優(yōu)于一般法”的基本法律適用原則可以解決部分法條競(jìng)合問(wèn)題，但還有一部分需要通過(guò)修法或出臺(tái)立法解釋等方式予以化解。例如英國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化立法中如果涉及對(duì)舊法的修改，往往會(huì)對(duì)該項(xiàng)法律條文進(jìn)行明確釋義，注明本條文與原有規(guī)定存在哪些不同或進(jìn)行了哪些修改，以此減少或避免法律適用沖突。總之，在完善碳中和立法中，應(yīng)當(dāng)注重所立之法與部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、現(xiàn)行政策之間的協(xié)調(diào)性，可以通過(guò)修改舊法、出臺(tái)解釋等方式減少法條競(jìng)合或法律適用沖突等情行的發(fā)生，使關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)法律法規(guī)能夠相互配合、有機(jī)結(jié)合為一個(gè)整體，以建構(gòu)起層級(jí)分明、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)容完備、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度體系。

（五）制定完善相關(guān)配套制度，確保碳中和立法的執(zhí)行力

在完善我國(guó)碳中和立法中，為了使所立之法得到貫徹落實(shí)，除了要做到立法技術(shù)的科學(xué)性、法律條文的適用性、法律體系的協(xié)調(diào)性，還需要制定和完善與之相適應(yīng)的配套制度。

第一，將實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則并重。鑒于溫室氣體減排問(wèn)題涉及內(nèi)容廣泛，氣候變化風(fēng)險(xiǎn)存在較大的不確定性，所以在完善碳中和立法中很多實(shí)體內(nèi)容很難做到事無(wú)巨細(xì)，一些減排管理事項(xiàng)不得不授權(quán)相關(guān)部門(mén)以自由裁量權(quán)。在此情況下，亟需通過(guò)完善相關(guān)程序規(guī)則以有效保障實(shí)體性內(nèi)容的應(yīng)用和實(shí)施。例如英國(guó)《氣候變化法案》雖然沒(méi)有直接規(guī)定政府未完成碳減排目標(biāo)所應(yīng)擔(dān)承的法律責(zé)任，但是通過(guò)向公眾說(shuō)明事由、遞交執(zhí)行報(bào)告、政務(wù)信息公開(kāi)等程序性規(guī)定敦促政府盡力完成法律規(guī)定的碳減排目標(biāo)。除此以外，還要在完善碳中和立法中注重立法程序的公開(kāi)性和開(kāi)放性，通過(guò)廣泛汲取民意和征求各方意見(jiàn)，竭力保證碳中和立法內(nèi)容和程序上的民主性、透明性、公正性。

第二，設(shè)立法律實(shí)施評(píng)估機(jī)制。目前，在我國(guó)已明確“雙碳”目標(biāo)的情況下，有必要在今后的碳中和立法中，結(jié)合國(guó)家重大戰(zhàn)略、國(guó)家重大項(xiàng)目、國(guó)家重大改革舉措定期評(píng)估《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的實(shí)施進(jìn)展和效果，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果及時(shí)修改、補(bǔ)充或完善相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)保障《應(yīng)對(duì)氣候變化法》的時(shí)效性、有效性、可操作性，以實(shí)現(xiàn)碳中和立法程序正義與實(shí)體正義的有機(jī)結(jié)合。為此，可借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法設(shè)立碳中和專家委員會(huì)，并賦予其相對(duì)獨(dú)立的法律地位，一方面由其負(fù)責(zé)對(duì)《應(yīng)對(duì)氣候變化法》實(shí)施監(jiān)督并做出客觀公正的評(píng)估，我國(guó)相關(guān)立法機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)評(píng)估結(jié)果予以回應(yīng)，必要時(shí)啟動(dòng)立法修法工作。另一方面，給予專家委員會(huì)提出碳中和立法建議的權(quán)利，在確保立法質(zhì)量和效率的基礎(chǔ)上，推動(dòng)形成包含事前協(xié)商、事中監(jiān)督、事后評(píng)估全過(guò)程的碳中和立法配套制度體系。

第三，將軟法之治與法律“硬約束”相結(jié)合。軟法在其形成過(guò)程中具有主體性、參與性、開(kāi)放性等特點(diǎn)，能夠在社會(huì)多元主體之間最大限度地達(dá)成重疊性共識(shí)，集中體現(xiàn)了政府主導(dǎo)與民眾參與的制度供給模式的平衡、全民立法與代議立法的平衡、國(guó)家管理與社會(huì)自由的平衡，所以“平衡”成為軟法之治的主要功能定位。同時(shí)，軟法十分注重個(gè)體感受、主張弘揚(yáng)公共理性、力求匯融多種價(jià)值觀念，所以軟法之治還是一種具有社會(huì)自治特點(diǎn)的公共治理模式，充分彰顯了更多協(xié)商、更少?gòu)?qiáng)制、更高自由之精神。與之相對(duì)應(yīng)，“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理論基礎(chǔ)是公平正義，實(shí)施關(guān)鍵是利益分配的相對(duì)均衡，而傳統(tǒng)意義上的立法模式受制于程序上的繁復(fù)性和時(shí)效上的相對(duì)滯后性，在一些情況下無(wú)法滿足應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需要，也無(wú)法覆蓋“雙碳”目標(biāo)所涉及的所有領(lǐng)域，因此需要借助軟法所具有的靈活、自主、高效等特點(diǎn)，將軟法治理與硬法約束相結(jié)合，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的規(guī)制協(xié)同效應(yīng)，逐步建立起更加系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的應(yīng)對(duì)氣候變化綜合治理體系。

五、結(jié)語(yǔ)

在《巴黎協(xié)定》進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的實(shí)施階段后，全球應(yīng)對(duì)氣候變化立法已從國(guó)際立法轉(zhuǎn)化和延伸至國(guó)內(nèi)立法，通過(guò)法治推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程已成為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)，為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，許多國(guó)家和地區(qū)為此進(jìn)行了專項(xiàng)立法，初步建立起碳中和法律制度體系。對(duì)于我國(guó)而言，專門(mén)立法的缺失已成為我國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)對(duì)氣候變化和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的阻礙。因此，在立足自身國(guó)情的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極借鑒國(guó)際有益經(jīng)驗(yàn)，加緊完善碳中和立法，以法律形式明確我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的主要原則、核心制度和管理體制，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供有力法治保障。

① Daniel Bodansky，Jutta Brunnée and Lavanya Rajamani，International Climate Change Law，Oxford： Oxford University Press，2017，p.324.

② 對(duì)于我國(guó)而言，在2021年4月中美雙方發(fā)表的《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》明確提到，雙方將加強(qiáng)對(duì)甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放領(lǐng)域的合作。此外，習(xí)近平總書(shū)記在2021年4月22日召開(kāi)的“領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)”中指出，中國(guó)已決定接受《〈蒙特利爾議定書(shū)〉基加利修正案》，將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體的管控。

③ 我國(guó)最新官方公布的溫室氣體名單中，二氧化碳占比為816%，非碳溫室氣體占比為184%，其中甲烷的占比高達(dá)104%。參見(jiàn)《城市空氣質(zhì)量狀況月報(bào)》，https：//wwwmeegovcn/hjzl/dqhj/cskqzlzkyb/，2021年6月15日。

④ 劉湘溶、張斌：《論環(huán)境正義原則》，《思想戰(zhàn)線》2009年第3期。

⑤ Andrew Dobson，Justice and the Environment：Conceptions of Environmental Sustainability and Dimensions of Distributive Justice，Oxford：Oxford University Press，1998，pp.20-21.

⑥ 蕾切爾·卡森：《寂靜的春天》，呂瑞蘭、李長(zhǎng)生譯，上海：上海譯文出版社，2008年，引言第1-4頁(yè)。

⑦ 例如班楊·布萊恩特組織并參加了一系列環(huán)境保護(hù)會(huì)議，并著有《環(huán)境正義：?jiǎn)栴}、政策與解決辦法》一書(shū)，最先對(duì)環(huán)境正義的價(jià)值追求與實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行了探索;羅伯特·布勒德在《美國(guó)南部的傾廢：種族、階級(jí)和環(huán)境》一書(shū)中，根據(jù)環(huán)境正義的性質(zhì)，將其劃分為程序正義、地理正義和社會(huì)正義，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的合理分配，被公認(rèn)為是關(guān)于環(huán)境正義問(wèn)題研究最有影響力的學(xué)術(shù)著作。參見(jiàn)高國(guó)榮：《美國(guó)環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)的緣起、發(fā)展及其影響》，《史學(xué)月刊》2011 年第11期;高國(guó)榮：《20世紀(jì)90年代以前美國(guó)環(huán)境史研究的特點(diǎn)》，《史學(xué)月刊》2006 年第2期。

⑧ 彼得·S.溫茨：《環(huán)境正義論》，朱丹瓊、宋玉波譯，上海：上海人民出版社，2007年，第402-403頁(yè)。

⑨ 宇都宮深志：《城市的環(huán)境質(zhì)量與阿美尼梯行政的開(kāi)展》，加藤一郎、王家福主編：《民法和環(huán)境法的諸問(wèn)題》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1995年，第121-123頁(yè)。

⑩? 約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第7-8、74-75頁(yè)。

張恒山：《論正義和法律正義》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2002年第1期。

周旺生：《論法律正義的成因和實(shí)現(xiàn)》，《法學(xué)評(píng)論》2004年第1期。

John Rawls，Justice as Fairness，Massachusetts：Harvard University Press，2001，pp.52-53.

博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年，第318-319頁(yè)。

苗力田主編：《亞里士多德全集》第9卷，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1994年，第97-98頁(yè)。

羅斯科·龐德： 《通過(guò)法律的社會(huì)控制》，沈宗靈譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2010年，第73-74、10、11-12、45-47、40-41頁(yè)。

習(xí)近平：《攜手構(gòu)建合作共贏新伙伴 同心打造人類(lèi)命運(yùn)共同體——在第七十屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月29日，第2版。

《習(xí)近平總書(shū)記論生態(tài)文明建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年8月4日，第1版。

《習(xí)近平出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)并發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年4月23日，第1版。

COM（2020） 80 final.Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing the Framework for Achieving Climateneutrality and Amending Regulation （EU） 2018/1999 （European Climate Law）.

Kati Kulovesi and Sebastian Oberthür，“Assessing the EUs 2030 Climate and Energy Policy Framework： Incremental Change toward Radical Transformation？Review of European， ”Comparative and International Environmental Law （RECIEL），no.29（2020），pp.151-166.

Part 1 Carbon Target and Budgeting § 1 The Target for 2050.需要說(shuō)明的是，注釋至均系2008年英國(guó)《氣候變化法案》相關(guān)條文。

Part 1 Carbon Target and Budgeting § 4 Carbon Budgeting.

Part 2 the Committee on Climate Change § 32 The Committee on Climate Change.

Part 2 the Committee on Climate Change § 33 Advice on Level of 2050 Target.

Part 2 the Committee on Climate Change § 34 Advice in Connection with Carbon Budgets.

Part 2 the Committee on Climate Change § 36 Reports on Progress.

Part 2 the Committee on Climate Change § 37 Response to Committees Reports on Progress.

Part 2 the Committee on Climate Change § 38 Duty to Provide Advice or Other Assistance on Request.

英國(guó)碳交易的制度主要內(nèi)容包括：（1）對(duì)碳交易活動(dòng)的適用范圍進(jìn)行規(guī)定，例如活動(dòng)的發(fā)生地、活動(dòng)的類(lèi)型、活動(dòng)的測(cè)量單位等;（2）對(duì)碳交易參與者的合格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定;（3）制定能夠有效控制溫室氣體排放的計(jì)劃，在碳交易實(shí)施前需要對(duì)交易期內(nèi)的容量限額進(jìn)行分配，分配方式既可以是限制活動(dòng)總數(shù)，也可以是限制容量總數(shù);（4）實(shí)行證書(shū)制度，用以證明其已從事減少或消除溫室氣體排放的活動(dòng);（5）設(shè)立信用制度，參與者可以憑借其所獲得的信用來(lái)抵消其活動(dòng)中所消耗的容量;（6）設(shè)立補(bǔ)償制度，碳交易期結(jié)束后，如果參與者未能持有或獲得與其活動(dòng)相匹配的容量、未能持有或獲得證明其已履行碳交易義務(wù)的證書(shū)、未能持有或獲得足以抵消其超出活動(dòng)容量的信用，則應(yīng)當(dāng)支付一定數(shù)額的補(bǔ)償;（7）碳交易程序制度，即對(duì)碳交易的程序要件和資格要件進(jìn)行規(guī)定;（8）實(shí)行許可制度，只有在獲得許可后，參與者才可從事直接或間接導(dǎo)致溫室氣體排放的活動(dòng)，規(guī)章對(duì)于許可頒發(fā)、轉(zhuǎn)讓、變更和撤銷(xiāo)的條件進(jìn)行規(guī)定;（9）碳交易管理制度，規(guī)章應(yīng)對(duì)碳交易中的管理者職責(zé)、碳交易信息的獲取、登記系統(tǒng)的建立和維護(hù)、管理費(fèi)用的繳納和征收、違規(guī)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和處罰等事項(xiàng)給予規(guī)定。參見(jiàn)The Climate Change Act 2008，Chapter 27 Part 3 Trading Schemes§47 Relevant National Authorities.

The Climate Change Act 2008 （2050 Target Amendment） Order 2019 § Amendment of the Target for 2050.

BundesKlimaschutzgesetz vom 12.Dezember 2019 （BGBl.I S.2513）.需要說(shuō)明的是，注釋至均出自德國(guó)《聯(lián)邦氣候保護(hù)法》有關(guān)條文。

Abschnitt 2 Klimaschutzziele und Jahresemissionsmengen§3 Nationale Klimaschutzziele.

Anlage 2 （zu §4）Zulssige Jahresemissionsmengen.

Abschnitt 2 Klimaschutzziele und Jahresemissionsmengen §5 Emissionsdaten，Verordnungsermchtigung.

Abschnitt 2 Klimaschutzziele und Jahresemissionsmengen §4 Zulssige Jahresemissionsmengen，Verordnungsermchtigung.

Abschnitt 3Klimaschutzplanung §10 Berichterstattung（1）.

Abschnitt 3Klimaschutzplanung §10 Berichterstattung（2）.

Abschnitt 4 Expertenrat für Klimafragen §11 Unabhngiger Expertenrat für Klimafragen，Verordnungsermchtigung.

Abschnitt 4 Expertenrat für Klimafragen §12 Aufgaben des Expertenrats für Klimafragen.

LOI n° 2019-1147 du 8 Novembre 2019 RelativeLénergie et au ClimatDossiers Législatifs Projet de Loi RelatifLénergie et au Climat （Trex1911204L）.

法國(guó)《能源與氣候法案》內(nèi)容共計(jì)六章：第一章《能源政策的目標(biāo)》主要包括減排活動(dòng)的事先協(xié)商程序、國(guó)家減排節(jié)能戰(zhàn)略的分階段目標(biāo)、專門(mén)用于國(guó)際運(yùn)輸?shù)奶寂欧庞?jì)劃等事項(xiàng)內(nèi)容，明確了本法的基本宗旨、任務(wù)和目標(biāo)。第二章《有利于氣候的規(guī)定》一是確定了化石燃料發(fā)電廠溫室氣體排放的上限，并對(duì)燃煤發(fā)電廠關(guān)閉后支持雇員再就業(yè)的行政措施作了規(guī)定;二是制定了關(guān)于房屋能源消耗的績(jī)效管理?xiàng)l例和執(zhí)法條例，要求對(duì)高能耗住房建筑進(jìn)行漸進(jìn)式、強(qiáng)制性減排改造，大幅度降低房屋建筑能源消耗;三是明確了氣候高級(jí)委員會(huì)的管理職能和管理措施。第三章《有關(guān)環(huán)境評(píng)估的措施》確定了環(huán)境管理局所應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境評(píng)估責(zé)任，對(duì)環(huán)境評(píng)估實(shí)施的程序、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。第四章《打擊節(jié)能證書(shū)的欺詐行為》規(guī)定了參與者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的減排義務(wù)和法律責(zé)任，嚴(yán)厲打擊使用欺詐手段獲取節(jié)能證書(shū)的行為。第五章《實(shí)施“歐洲清潔能源”計(jì)劃》一是規(guī)定了全面履行《歐洲清潔能源計(jì)劃》的具體措施;二是根據(jù)《歐洲清潔能源計(jì)劃》要求，設(shè)定了推進(jìn)實(shí)施可再生能源項(xiàng)目的步驟和程序。三是制定了發(fā)展沼氣清潔工程和構(gòu)建可再生能源網(wǎng)絡(luò)的計(jì)劃。第六章《能源監(jiān)督》一是對(duì)能源管理委員會(huì)解決減排爭(zhēng)端和執(zhí)行裁定的程序性事項(xiàng)作了規(guī)定;二是頒布了解決公共電力服務(wù)費(fèi)用償付爭(zhēng)議的法令。第六章《能源監(jiān)督》一是要求逐步結(jié)束天然氣關(guān)稅征收，減少對(duì)核電的依賴，力求實(shí)現(xiàn)電力結(jié)構(gòu)多元化;二是設(shè)定了享受電價(jià)保護(hù)救濟(jì)對(duì)象的適用范圍;三是規(guī)定了國(guó)家能源行業(yè)消費(fèi)調(diào)解員對(duì)能源供應(yīng)商報(bào)價(jià)進(jìn)行比價(jià)操作的具體辦法。參見(jiàn)Projet de Loi RelatifLénergie et au Climat （Trex1911204L） ：Chapitre Ier Article 1erChapitre VI Article 8.

趙俊：《我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的基本原則研究》，《政治與法律》2015年第7期。

王燦發(fā)、劉哲：《論我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法模式的選擇》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。

李艷芳、張忠利、李程：《我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的若干思考》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第1期。

2021年7月16日，全國(guó)碳排放權(quán)交易在上海環(huán)境能源交易所正式啟動(dòng)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的正式上線是我國(guó)運(yùn)用市場(chǎng)化手段調(diào)控能源結(jié)構(gòu)的重要決策。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)碳交易市場(chǎng)監(jiān)管制度亟待建立和完善。

宋錫祥、高大力：《論英國(guó)〈氣候變化法〉及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第2期。

姜明安：《軟法的興起與軟法之治》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。

羅鵬興：《軟法：公共治理不可或缺的制度之維》，《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2008年第2期。（責(zé)任編輯：周中舉）