反壟斷執法再升級

謝瑋

11月18日，國家反壟斷局正式掛牌，成為我國反壟斷的里程碑事件。與此同時，實施逾13年的《反壟斷法》迎來大修。11月21日，《反壟斷法（修正草案）》截止向社會公開征求意見。

自去年底以來，中央層面多次表態“強化反壟斷，防止資本無序擴張”。今年3月15日，中央財經委員會第九次會議特別提及，充實反壟斷監管力量，增強監管權威性。今年8月30日召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議，還審議通過了《關于強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》。

今年以來，國內監管部門更是頻頻出手，包括阿里、美團在內的多個平臺企業被處以重罰或立案調查。

新設國家反壟斷局有何意義？釋放哪些信號？反壟斷調查的下一個目標會是誰？

“此次國家反壟斷局的掛牌，意味著我國反壟斷執法無論是從組織機構和層級，乃至人才配備方面，都上了一個新的臺階。”中國政法大學民商經濟法學院副院長劉繼峰向《中國經濟周刊》記者表示，“這對于反壟斷執法，包括指導全國進行反壟斷執法，都具有非常重要的意義。”

壟斷、限制競爭和不正當競爭，是市場經濟的大敵。在不少業內人士看來，中國反壟斷工作將迎來新格局。中國反壟斷法的威懾力將大大增強，壟斷行為的違法成本將極大提高，企業也將面臨前所未有的合規考驗。

反壟斷執法機構的迭代升級

11月18日，國家反壟斷局正式掛牌，成為繼國家鄉村振興局、國家疾病控制局之后，今年國務院新組建的第三個副部級國家局。

據國家市場監督管理總局反壟斷局官網介紹，反壟斷局，擬訂反壟斷制度措施和指南，組織實施反壟斷執法工作，承擔指導企業在國外的反壟斷應訴工作;組織指導公平競爭審查工作;承擔反壟斷執法國際合作與交流工作;承辦國務院反壟斷委員會日常工作。

國家反壟斷局的首次亮相前就迎來了局長任命。11月15日，據人社部官網消息，國務院任免國家工作人員，甘霖任國家反壟斷局局長。

公開資料顯示，甘霖現年58歲，曾長期在湖南省任職。2011年，她離開湖南省赴原國家工商總局任職。2018年，黨和國家機構改革后，甘霖任新成立的國家市場監督管理總局副局長，分管反壟斷工作。

2018年機構改革后，反壟斷執法也從“三分天下”走向“一統”。2018年組建的國家市場監督管理總局，其中一項重要職責就是整合之前國家發展改革委（價格監督檢查與反壟斷局）、商務部（反壟斷局）和原國家工商總局（反壟斷與反不正當競爭執法局）三部門的反壟斷職責。三部門在國務院反壟斷委員會的組織、協調、指導下工作。

如今，反壟斷機構改革再次上路。有分析認為，甘霖分管的競爭政策協調司、反壟斷執法一司、反壟斷執法二司或將成為國家反壟斷局的主要組成部門。不過，國家反壟斷局的規格級別、人員編制、執法模式，以及如何與省級機構銜接等問題，仍待官方進一步明確。

一直以來，輿論對呼吁加強反壟斷執法力量始終有呼聲。在今年國家公務員考試中，市場監管總局一次性擬招收18名反壟斷公務員，占計劃招錄公務員人數的一半以上。這也是市場監管總局自2018年成立以來首次公開招錄反壟斷工作人員。

“從機構設置角度上說，我國反壟斷執法‘三合一是一個明顯的進步，從歷史角度看，是上了一個臺階。”劉繼峰向《中國經濟周刊》記者表示，有關國家都是統一機構，如德國聯邦卡特爾局、俄羅斯聯邦反壟斷局、日本公平交易委員會等。此外，我國反壟斷法執行機構體系雙層框架模式，一是體現在機構設置上，“反壟斷委員會”下設“反壟斷執法機構”;二是在反壟斷執法機構層面，出于專業性需要，只有中央和省兩級執法機構，可以從事反壟斷的調查審核處理。

“反壟斷局的設立，無論是從組織機構和層級，乃至人才配備方面，都上了一個新的臺階。這對于反壟斷執法，包括指導全國進行反壟斷執法，都具有非常重要的意義。”劉繼峰向《中國經濟周刊》記者表示，反壟斷執法機構的專業性和獨立性具有非常重要的意義。對于律師、法官而言，反壟斷工作的認定思路和分析框架都與傳統司法有著明顯差別。我國反壟斷執法機構也長期存在著人員儲備不夠、專業性有待提升的問題。

此外，劉繼峰說，我國市場經濟脫胎于計劃經濟，存在著轉型國家的特殊問題——行政性壟斷。如不同行政機關都可能發布阻礙、限制競爭的部門規章或規范性文件，進而影響反壟斷執法。這就更需要一個具有獨立性、權威性的反壟斷執法機構。在有些國家，反壟斷執法機構的級別比一般部門要高，比如俄羅斯，反壟斷機構負責人由總統直接任命。因此，本次反壟斷機構改革具有重要意義。

反壟斷法大修，權威性和威懾力大大增強

與反壟斷機構改革并行，《反壟斷法》也迎來大修。11月21日，《反壟斷法（修正草案）》截止向社會公開征求意見。

自2008年8月1日，《反壟斷法》生效至今已逾13年，我國為何此時要對《反壟斷法》進行修改？

劉繼峰向《中國經濟周刊》記者分析指出，反壟斷法與傳統的民法，甚至一定程度上包括商法，都有很大不同。它沒有明確的對違法行為的認定標準。通常，對于一個壟斷行為的認定往往需要考察其周邊諸多主體，甚至把它放在一個行業、產業乃至國民經濟的背景中考察。

“因此，與傳統司法比較，反壟斷是一個宏大敘事，與一國的經濟環境和社會生活緊密相連。”劉繼峰說，《反壟斷法》2007年通過，2008年生效至今，中國的經濟環境發生了非常重大的變化。尤其是每個人都感受深刻的互聯網經濟，不僅對生產、銷售、消費，乃至對行業和產業的關系都產生了重大影響。因此，在本次修訂過程中，專門對數據、算法、技術等新生產工具和要素在運用過程中可能出現的反競爭行為進行了約束。從國際環境而言，各國的互聯網經濟、數字經濟幾乎是同步發展。互聯網、數據邊界、國界問題，對于這些生產要素如何利用、如何防止濫用問題，各國都面臨一些挑戰。因此，在本次修改過程中，也對這些問題進行了回應。

那么，本次反壟斷法修改，又將帶來哪些改變？

劉繼峰分析認為，本次反壟斷法修改有幾大亮點：

一是處罰力度加大。根據現行《反壟斷法》第48條，對應申報實施經營者集中而未申報的可以處50萬元以下的罰款。修正草案提高了違法實施經營者集中的處罰力度，擬將最高50萬元的罰款上限，修改為按照是否達到排除、限制競爭效果，分別提高為上一年度銷售額10%和500萬元。現行《反壟斷法》中第46條規定，經營者尚未實施所達成的壟斷協議的，可以處50萬元以下的罰款。而修正草案將處罰金額調高至300萬元以下。

“懲罰力度增強、法的嚴厲性增大，意味著它的威懾性進一步增強。”劉繼峰表示。

二是回應互聯網經濟發展。修正草案擬規定，經營者不得濫用數據、算法、技術、平臺規則等排除、限制競爭，而具有市場支配地位的經營者，利用前述數據、算法、技術和平臺規則等手段對其他經營者進行不合理限制的可構成濫用市場支配地位。

三是健全公平競爭審查制度。修正草案將公平競爭審查制度明確寫入了總則部分，要求行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織在制定涉及市場主體經濟活動的規定時，應當進行公平競爭審查。

“這是對過去反壟斷法實施過程中爭議比較大的問題的回應。”劉繼峰向《中國經濟周刊》記者表示，這在反壟斷法層面上為杜絕濫用行政權力排除、限制競爭的抽象行政行為提供了抓手。

四是對于經營者集中有了擴展性規定。修正草案一方面強調經營者集中即使未達國務院規定的申報標準，在有證據證明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的情況下，也會面臨國務院反壟斷執法機構的調查。此外，草案還在現有經營者集中審查時限的基礎上引入“停鐘”條款，可視確有必要的情況下中止審查，有助于更有效地利用審查期限展開實體審查。

哪些企業將身處“暴風眼”？

2020年12月24日，國家市場監督管理總局依法對阿里巴巴集團實施“二選一”等涉嫌壟斷行為立案調查，并于2021年4月10日對其處以其2019年中國境內銷售額4557.12億元4%的罰款，計182.28億元。

阿里巴巴被罰182.28億元、美團被罰34.42億元、公牛集團被罰2.9億元……多個企業被處以重罰或立案調查，對防止壟斷、規范競爭秩序具有重要標桿意義。

在劉繼峰看來，近年來互聯網平臺經濟領域案件頻出，有多方面原因。過去對于互聯網經濟發展采用的是比較審慎包容的原則，鼓勵其發展和擴張。但到一定程度就會產生大型平臺或者超級平臺。而企業出于營利性的本質屬性，在發展過程中有可能對于下游或橫向主體產生危險。因此，近年來涉及社區團購、強制“二選一”、“大數據殺熟”等現象越來越普遍，對市場環境產生了不利影響。

“對于互聯網的壟斷問題，是主要經濟體在現階段面臨的共同挑戰，對中國也是如此。”劉繼峰向記者表示，當下，世界各國對于互聯網、數據經濟的壟斷行為如何規制，也在摸索過程中。總體而言，從2018年迄今，歐盟針對數字經濟在立法方面的探索步伐相對較大，公布了兩部法案《數字服務法案》和《數字市場法案》。德國《反限制競爭法》（GWB）第19條、第20條既禁止濫用市場支配地位的壟斷行為，也禁止濫用相對優勢地位的壟斷行為。俄羅斯也在制定過程中。

劉繼峰稱，本次反壟斷法修正案，仍然面臨一些挑戰，包括對于互聯網經濟的回應是否足夠的問題。例如，在法律修訂的文本上，只作了一條特別原則的規定，經營者不得濫用數據、算法、技術、平臺規則等排除限制競爭等。但究竟哪些行為才屬于濫用？基礎性條件又是什么？什么情況下構成壟斷協議，什么情況構成濫用市場支配地位？等等，這些細則還有待進一步明確。

事實上，近年來，不僅在互聯網領域，涉及醫藥、建材、互聯網等關乎民生的領域，重磅反壟斷案件頻出。

今年5月份，在接受美國律師協會期刊《The?Antitrust?Source》專訪時，時任國家市場監管總局反壟斷局局長吳振國列舉了一組執法數據——自機構改革以來，截至2021年4月16日，國家市場監管總局共審結299起壟斷案件，罰款沒收總額為203.68億元。其中在醫藥行業共開出3筆上億元罰單——對3家葡萄糖酸鈣原料藥經銷企業處以3.25億元罰款，對先聲藥業集團罰款1.07億元，對揚子江藥業罰款7.64億元。

在平臺經濟領域，國家市場監管總局今年4月對阿里巴巴集團強迫實施“二選一”壟斷行為，處以182.28億元的行政處罰，并查處了13起涉及阿里、騰訊等平臺公司違法實施經營者集中的案件。

截至目前，國務院反壟斷委員會發布了8項反壟斷指南（包括征求意見稿），包括《關于知識產權領域的反壟斷指南》《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》《經營者反壟斷合規指南》《關于汽車業的反壟斷指南》《橫向壟斷協議案件寬大制度適用指南》《壟斷案件經營者承諾指南》《關于原料藥領域的反壟斷指南》和《企業境外反壟斷合規指引》。

那么，接下來，反壟斷執法的目標將聚焦哪些領域？哪些企業會身處“暴風眼”？

日前，甘霖在接受《人民日報》采訪時透露，接下來將推動加快《反壟斷法》和《反不正當競爭法》修訂，加大“兩反”監管執法力度。為規范數字經濟、科技創新、信息安全、民生保障等重點領域競爭行為，將嚴格依法查處壟斷協議、濫用市場支配地位等壟斷行為;同時加強民生、金融、科技、傳媒等領域經營者集中審查，防止“掐尖式并購”，推動形成大中小企業良性互動、協同發展良好格局。

（本文刊發于《中國經濟周刊》2021年第22期）