農村集體產權制度改革的實踐與思考

劉麗菊

（姚安縣農村經濟經營管理站，云南姚安 675300）

農村集體產權制度改革，是農村改革中具有“四梁八柱”性質的重要改革，關系構建實施鄉村振興戰略的制度基礎，是鞏固社會主義公有制的必然要求，著力推進農村集體產權制度改革，對于切實維護農民合法權益，增加農民財產性收入，讓廣大農民分享改革發展成果，如期實現全面建成小康社會目標具有重大現實意義，是適應健全社會主義市場經濟體制的新要求。不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，完善鄉村治理體系，引領農民逐步實現共同富裕具有重大意義。

一、主要做法

姚安縣人民政府把農村集體產權制度改革工作作為壯大農村集體經濟、實現鄉村振興的重要任務，實現和維護農民群眾財產權益、促進農村社會和諧穩定的重要基礎工程，細化實化工作任務、明確時間節點、改革步驟和具體路徑，從組織保障、政策宣傳、工作程序、經費保障、成果檢驗等環節精心組織，周密安排，到2020年底姚安縣9個鄉（鎮）1282個產權單位全面完成了農村集體產權制度改革工作，并通過了各級評估驗收，取得了階段性成效。

（一）高度重視，加強領導，筑牢推進改革的堅強基礎

姚安縣委、縣政府對農村集體產權制度改革工作高度重視，成立了農村集體產權制度改革工作領導小組，制定下發了農村集體產權制度改革工作實施方案。各鄉（鎮）、村（社區）也成立了相應的組織領導機構，以村民小組民主選舉產生了村民議事會。落實主體責任，一級抓一級，層層落實，形成主要領導親自抓，分管領導具體抓，相關部門人員共同抓的局面，確保了產權制度改革工作順利開展。

（二）加強宣傳培訓，營造良好氛圍

姚安縣農村集體資產產權制度改革始終堅持發動群眾、依靠群眾的工作方針，把宣傳培訓工作做深做實，充分調動基層干部群眾的主動性和積極性，形成全社會擁護改革、支持改革、參與改革的良好氛圍，自覺把思想和行動統一到縣委、縣政府的決策和部署上來。全縣共召開相關會議55場次，舉辦宣傳培訓25場次，開展法制宣傳和培訓指導2630人次，印發宣傳資料1896份，張貼宣傳標語1894條，同時利用新聞媒體、簡報等形式加大宣傳力度，讓政策進村入戶。編制印發了《姚安縣農村集體產權制度改革工作資料匯編》180本、《全國農村集體資產清產核資管理系統操作手冊》90本、《姚安縣農村集體產權制度改革農村集體經濟組織成員身份確認工作模板、材料清單》220冊、《姚安縣農村集體產權制度改革經營性資產股份合作制改革工作手冊》200冊，讓縣、鄉（鎮）、村干部熟悉掌握農村集體產權制度改革政策及業務知識、規范操作。

（三）清產核資摸清家底，構建部門聯動機制

制定下發了清產核資工作方案，嚴格按照清查核實、公示確認、建立臺賬、審核備案、匯總上報、納入平臺管理等操作流程，實行清產核資數據聯審工作機制，縣、鄉（鎮）數據分別由農業、林草、自然資源、水務、財政、教育、文化、衛生等部門聯合審核，確保數據質量，按時完成清產核資工作。

（四）全面確認農村集體經濟組織成員身份

根據中央、省（自治區、直轄市）、州（市）相關文件精神，制定了基本原則、確認程序、政策界限、工作流程圖、材料模板等工作要求，制定實施方案，指導結合各村（社區）實際，按照“依法依規、尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”的原則，以戶籍登記為基礎，以法律法規為依據，以村規民約為參考，綜合戶籍關系、土地承包、居住情況等因素，堅持民主協商，既要讓大多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人的權益，制定具體的確認辦法，嚴格按照“一機構、一辦法、一公告、三會、四公示”的確認程序，扎實開展好成員身份確認，確保歷史與現實相銜接、改革與穩定相統一。

（五）完成經營性資產股份合作制改革，賦予農民集體資產股份權能

村、組依據清產核資結果，在成員身份確認的基礎上，制定農村集體經營性資產股份合作制改革指導意見，明確集體資產量化范圍、量化形式、股權分配對象、股權設置辦法、股權配置比例，提交村集體經濟組織成員代表大會民主討論決定，張榜公示，并報鄉（鎮）人民政府批準后，將農村集體經營性資產以股份或份額形式量化到本集體股東，作為其參加集體收益分配的基本依據。并印發了農村集體經營性資產股份合作制改革工作模板，規范工作程序。

（六）建立健全集體經濟組織，發揮農村集體經濟組織功能

在有經營性資產的村組、成立了股份經濟合作社（股份經濟合作聯合社），向農村集體經濟組織發放了集體經濟組織登記證書，向股東出具了股權證書。農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等有關手續，以便開展經營管理活動。妥善處理村黨組織、村民委員會和農村集體經濟組織的關系，在基層黨組織領導下，探索明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經濟經營管理事務和村民自治事務，切實維護農村集體經濟組織合法權利，發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面的功能。嚴格保護集體資產所有權，防止被虛置。對于農村集體經營性資產，要體現集體的維護、管理、運營權利，確保集體資產保值增值，有效增加農民的財產性收入，增強集體經濟組織實力；對于非經營性資產，不宜折股量化到戶，要根據其不同投資來源和有關規定統一運行管護，提高公共服務能力，更好服務集體經濟組織成員。

（七）多種形式發展農村集體經濟

探索發展農村集體經濟有效途徑，結合姚安縣實際情況，整合農村改革政策、脫貧攻堅政策和產業發展政策等資源，因地制宜發展集體經濟。積極探索股份合作制發展模式，利用集體積累資金、產業扶持資金、脫貧攻堅資金和集體土地經營權等資源，入股或者參股農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體，多種形式發展集體經濟。

（八）全面加強農村集體資產財務管理

加強農村集體“三資”監督管理，穩定農村財會隊伍，完善農村會計委托代理服務，健全開支審批、公開招投標、發包租賃等農村集體“三資”管理制度，加快農村集體“三資”監督管理信息平臺建設，推動農村集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。整合監督資源，規范財務公開，強化民主監督，發揮好監事會、民主理財小組和集體經濟組織成員等監督功能，健全完善村級財務管理，加強農村集體經濟組織審計監督，適時對群眾反映強烈的問題開展重點專項審計，繼續堅持村干部任期和離任經濟責任、重大項目等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產。制定相關的管理制度，強化農村集體資產財務管理，促進農村和諧穩定。

二、取得成效

（一）夯實農村集體產權制度改革基礎

通過全面開展農村集體資產清產核資工作，共清查核實集體資產總計6.8億元。核實了資源性資產集體土地總面積，將集體資產按照資源性、經營性、非經營性分類登記，實行臺賬管理，為保護好資源性資產，盤活用好經營性資產，管護用好非經營性資產，發展集體經濟提供了詳實數據，通過農村集體資產清產核資，為逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度奠定堅實基礎。

（二）明晰集體資產產權主體

全縣77個村（社區）1205個村（居）民小組全部開展了農村集體產權制度改革成員身份確認工作，農戶數5.2萬戶，確認集體經濟組織成員19.37萬人，在成員身份確認工作中，切實維護婦女合法權益，任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權利，為農村集體產權制度改革打下了堅實基礎。

（三）明確權益份額

農村經營性資產股份合作制改革工作全面推進，合理量化股權，因村制宜確定資產量化范圍，對129個有經營性資產和資源性資產村組的經營性資產和資源性資產全部進行量化。

（四）建立健全農村集體經濟組織、強化資產運營

召開股份經濟合作社（股份經濟合作聯合社）成立大會、股東代表大會，審議通過《農村股份經濟合作社章程》，選舉產生理事會和監事會、理事長和監事長，成立了集體經濟組織129個，向農村集體經濟組織發放登記證書129本，并向所有集體經濟組織成員發放股權證書，做為其參與收益分配的依據。理事會、監事會的選拔注重農村女能人、女致富帶頭人進入，確保婦女參與基層管理監督的權益并切實維護婦女的合法權益，股權證書確保婦女“證上有名、名下有股、同股同權、按股分紅”切實保障了婦女平等享有股東權利。

（五）完善相關管理制度

為了明晰農村集體資產產權，全面加強農村集體資產管理，防止集體資產流失，保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益，制定下發了《姚安縣農村集體經濟組織資產資源管理、使用、處置制度》《姚安縣農村集體經濟組織資產清查制度》《姚安縣關于開展政府撥款及減免稅費等在農村形成的資產向農村集體經濟組織移交工作的辦法》《姚安縣農村集體非經營性資產統一運行管理辦法（試行）》《姚安縣農村集體資產評估管理（暫行）辦法》《姚安縣農村集體經濟組織收益分配指導意見》《姚安縣農村集體經濟組織股權管理指導意見》7個制度，強化了制度管理，確保集體資產保值增值。

三、存在的主要問題

（一）改革與傳統思想的矛盾

部分干部群眾思想認識還不統一，受傳統觀念影響，部分干部群眾缺乏市場意識，對農村集體產權制度改革認識不到位，部分群眾既擔心改革后形成壟斷，得不到應有的利益，也擔心政策不穩定，這些認識上的誤區，會影響農村集體產權制度改革進程，甚至認為農村集體產權制度改革工作只是針對集體經濟發達的地方，積極性不高。

（二）農村集體經濟組織資產權屬確認難

由于歷史和政策原因，沒有為集體資產頒發土地證、房產證，影響了農村集體資產權屬的法律效力，削弱了集體經濟管理行為的合法有效性。

（三）客觀因素制約

資金、技術、人才十分欠缺，推動農村集體經濟發展項目的資金有限，區域發展優勢不明顯，群眾參與積極性不高，激勵措施不到位，沒法吸引更多的致富帶頭能人到集體經濟組織任職，缺思路、缺資金、缺資源、缺人才、缺管理的問題比較突出。

四、工作建議

（一）加強相關政策宣傳力度

充分發揮各類媒體的作用，采取多種方式，準確宣傳農村集體產權制度改革的重大意義，提高縣、鄉（鎮）、村（社區）、組對改革政策的認識，使農村集體產權制度改革政策深入民心，不斷強化廣大農民群眾的主體意識，增強基層干部的服務意識，為鞏固改革成果營造良好氛圍。

（二）注重改革實效，實現強村富民

美麗新農村 助力鄉村振興——易門縣十街鄉擺依村一角

不斷探索發展壯大農村集體經濟新模式，確保改革真正發揮效益，一是優化村級治理結構，成立股份經濟合作社，村級組織架構由村“兩委”變成了“兩委一社”，實現了村黨支部、村民委員會、股份經濟合作社“三駕馬車”并行的新型農村治理模式，強化了村級組織的經濟運營職能。二是推進村組級合作發展。以實施改革為基礎，發展多種模式股份合作，搭建起既富百姓、又強集體的載體，實現由“建設村莊”向“經營村莊”轉變。通過股份經濟合作社建設，規模化運作發展現代農業。三是延伸村級產業鏈條。在盤活集體資產的基礎上，延伸發展相關產業，促進保值增值，實現更大的經濟效益，發展壯大農村集體經濟。

（三）完善發展壯大集體經濟的長效機制

建立健全激勵機制，培養帶領群眾致富帶頭人，充分調動他們的主觀能動性和智慧力量。并因地制宜充分挖掘本地資源、發展本地特色產業，充分發揮集體經濟組織的作用，圍繞牛、花、菜、果等主要產業，深化農業供給側結構性改革，積極調整農業產業結構，推進農業產業化、規模化、品牌化發展，將農業資源優勢轉化為經濟優勢，拓寬發展壯大集體經濟組織渠道，培養現代農業主力軍，為鄉村振興和實現農業現代化奠定堅實的基礎。