海南儋州農業生產托管的農戶需求研究

王成麗 葉露

(中國熱帶農業科學院科技信息研究所 海南海口 571101)

發展農業社會化服務是推進農業農村現代化的主攻方向之一［1］。農業生產托管是農業生產社會化服務的重要內容，是促進農業適度規模經營的重要方式之一，為解決“誰來種地”“如何種地”的問題探索了新路徑，有利于實現小農戶與現代農業的有效銜接［2-4］。

海南省自2017 年起在中央財政農業生產發展資金的支持下，作為試點發展農業生產托管項目，累計撥付財政資金6 920萬元，累計支持60.7萬畝（1 畝＝667 m2）土地推行農業生產托管，覆蓋了海南除三沙市外的18 個市縣。但實踐中，托管服務主體對面向小農戶的托管經營動力明顯不足，農業生產托管處于低層次經營狀態，農業生產托管項目實施嚴重滯后，未充分發揮示范帶動作用。為有效化解農業生產托管服務市場供需矛盾，促進有效市場的形成，本研究以農業生產托管需求為視角，基于海南省儋州市農戶調研數據，探究農戶對農業生產托管的政策認知和選擇意愿，分析農業生產托管在實踐中面臨的主要困境，以期為農業生產托管服務主體開展經營活動和政府制定相關政策提供參考。

1 概念界定

農業生產托管是農戶等經營主體在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給服務組織完成或協助完成的農業經營方式，是服務型規模經營的主要形式，有廣泛的適應性和發展潛力［5］。根據服務對象需求的不同，土地托管分為全托管和半托管［3］。全托管指由第三方服務組織為農業生產者提供從種到收、從農資供應到技術指導到產品銷售的全程服務，農業生產者支付托管費用。半托管是指農業生產者將農業生產中的部分作業環節交由第三方服務組織完成的一種模式，進一步可分為單環節托管、多環節托管及關鍵環節綜合托管等形式。農業生產托管的主要形式有“土地托管”“代耕代種”“聯耕聯種”“農業共營制”等［5］，其中土地托管是最主要的實踐形式。本研究中農業生產托管即指土地托管［6-7］。

2 儋州市農業生產托管需求主體調研

按照《農業部辦公廳、財政部辦公廳關于支持農業生產社會化服務工作的通知》（農辦財〔2017〕41 號）的要求，農業生產托管服務對象要進一步突出小農戶。本研究設計了農戶農業生產托管意愿及政策認知調查問卷，包括家庭基本情況、家庭生產經營情況、農業生產托管的政策認知和實施情況4 個方面。2020 年7—9 月赴海南省儋州市開展問卷調查，共收回有效問卷247 份。2019 年，儋州市（不含洋浦）農林牧漁業總產值195.37 億元，居全省第一；橡膠、甘蔗、番薯種植面積居全省第一，水稻播種面積居全省第二。調研范圍涵蓋儋州市16 個鄉鎮共182 個行政村，占儋州市231 個行政村的79%，調研對象為在農村承包土地的農戶。本研究以儋州市為重點，圍繞農戶需求開展調研，受訪者覆蓋地域較廣，對了解儋州市農業生產托管的農戶總體需求具有一定的意義，調研結果對探討海南省農業生產托管發展具有參考價值。

2.1 農戶家庭經營情況分析

受訪者以中青年為主，平均教育水平較高。247位受訪者平均年齡45歲，以中青年為主，比較容易通過多種渠道了解、掌握農業農村政策動向。88%受訪者擁有高中或中專以上學歷，較高的學歷水平能較好地讀懂調查問卷，更好地理解土地托管政策，提高調查問卷的有效性。此次調研對象71%為行政村或村小組干部，能夠更好地了解農業生產托管在基層的實施情況。

家庭務農勞動力偏少，兼業農戶比重較大。81%的受訪者家庭務農人數1～2人，家庭收入來源中，務農收入是第一大收入來源。50%家庭有務農收入，其次是外出務工。從務農收入占家庭總收入比重來看，家庭務農收入比重在10%以下的受訪者占38%；務農收入占比80%以上的僅占11%。純農戶比重較小，兼業農戶比重較大，非農收入已經成為農村家庭主要收入來源，農村勞動力從農業向其他產業轉移，為農戶參與農業生產社會化服務創造了條件。

土地規模較小，地塊較分散。受訪者家庭經營土地面積平均為 16.8 畝 （1 畝≈667 m2），平均地塊數為5.7 個。土地面積不超過10 畝的占68%，其中小于5 畝的占43%，平均地塊數3.4 個；50 畝以上的僅占8%，平均地塊數14.7 個。家庭經營土地面積較小，尤其是5 畝以下居多，土地細碎化嚴重，土地規模小且分散，不利于農業現代化生產技術的應用和土地托管服務規模化。

土地閑置較多，農業生產困難。儋州市農戶土地經營仍以家庭自耕為主，占44%；全部出租僅占4%；土地閑置情況較嚴重，全部閑置占13%，部分閑置累計占28%，大量耕地閑置造成糧食等農產品生產的損失。進一步分析土地閑置的原因，52%的受訪者認為農業技術較差、農業經濟效益太低導致撂荒閑置，32%的受訪者缺乏充足的勞動力，28%的受訪者由于其他原因導致撂荒。根據對受訪者的跟蹤調查，土地閑置的其他原因主要是指當地農田缺乏水利設施或因工程施工破壞田間道路和水利，土地干旱和交通不便導致無法耕種。儋州市地處海南西部，干旱缺水是制約儋州北岸地區農業生產的主要原因。此外，農產品銷售不穩定、缺乏資金和技術指導、勞動力不足也是制約受訪者農業生產的重要原因。

2.2 認知和參與意愿分析

2.2.1 農業生產托管知曉率不高，政府宣傳不到位

如圖1 所示，23%的受訪者完全不了解農業生產托管，從未聽說過；41%僅了解一點點；比較了解和非常了解的，僅占14%。可見，儋州市農戶對政策的認知非常有限。為了順利開展問卷調查，調查員在對受訪者進行調研時，首先對調研對象進行農業生產托管的概念和相關政策講解，在調研對象對農業生產托管有了基本認知后才進行農業生產托管認知評價調查。受訪者獲取信息的渠道中，網絡渠道居第一位，其次是電視報紙渠道，僅18%的受訪者通過鎮村廣播、告示等政府宣傳了解。對于當地政府是否有農業生產托管政策方面的宣傳，36%受訪者選擇政府完全沒有宣傳，偶爾有宣傳占55%，經常宣傳僅占9%。儋州市農戶對政策的了解主要還是依靠自主習得，政府宣傳的普及度較低，尤其是此次調研對象71%為行政村或村小組干部，本身對政策了解非常少，甚至完全不了解，難以在村組宣傳推廣相關政策。儋州市自2018 年開始作為實施農業生產社會化服務項目的試點，農業生產托管政策在當地仍未普及，77%的受訪者希望當地政府多組織些土地托管方面的宣傳。

圖1 農戶對農業生產托管的了解程度

2.2.2 參與農業生產托管意愿較強，對托管模式偏好不明顯

對農戶的托管意愿進行調查發現，比較愿意和非常愿意參與農業生產托管的受訪者占68%；20%沒有偏好，不愿意參與的占12%（圖2）。對有意愿參與的受訪者進一步分析可知，托管后可以專心從事其他工作、托管公司技術更先進、解決土地撂荒問題是受訪者接受農業生產托管的3大主要原因。對托管模式意愿進行調查發現，59%的受訪者愿意接受全托管，41%選擇半托管。全托管意愿略高于半托管，說明儋州市開展全托管服務市場具有較強的群眾需求基礎，但也不能忽視41%的受訪者半托管的多樣化、差異化需求。

圖2 農業生產托管參與意愿

2.3 托管實施情況分析

2.3.1 農業生產托管參與率低

此次受訪農戶中，97%未參與過農業生產托管，僅3%明確表示參與過。通過深入調查可知，參與托管的農戶全部是關鍵環節托管，集中在機械耕地、水稻機械采收等農機服務，由附近的農機手/農機專業戶提供服務。對未參與土地托管的受訪者進一步調查發現，35%的受訪者是因為不知道當地有托管服務（圖3），23%認為自己完全有能力耕種，14%土地已出租，無法參與托管。20%受訪者表示除了務農沒有其他工作，當地就業機會較少、農戶本身技能有限等因素限制了農戶從農業勞動中的轉移，即使務農收入低，但苦于沒有其他就業途徑，難以將土地托管。因土地面積小很難托管，擔心托管后收益得不到保障、托管后想種時土地難以收回等是農戶不參與或不接受托管的重要原因，這對農業生產托管服務組織規范化運營和政府監管也提出了更高的要求。在調研中還發現，相當多的農戶對農業生產托管的理解等同于土地出租。

圖3 未參與農業生產托管的原因

2.3.2 村兩委干部帶頭，有助于提高農業生產托管參與率

83%的受訪者明確表示，如果由村兩委干部帶頭組織參與農業生產托管，則愿意參加；78%認為村兩委干部應該起到主導、帶頭作用。由此可見，農戶對村兩委干部具有較高的信任度。就調研來看，受訪者中村兩委干部對托管政策的了解尚不多，甚至從未聽聞過，部分干部將農業生產托管與土地流轉混淆，把儋州市推行多年的土地流轉套用于農業生產托管。以加強農業生產托管為核心內容的農業生產社會化服務政策宣傳，必須高度重視對村兩委干部的政策宣貫。

2.4 調研結果

2.4.1 農戶家庭經營有潛在托管需求

目前，農業生產托管經營已經具備了一些必要條件。一是兼業農戶比重較大，參與社會分工有了更大可能；二是通過土地托管經營，可以有效地解決土地撂荒閑置問題，提高土地利用率。農戶對勞動力、技術指導、資金信息服務、產品銷售等方面有較強的需求，服務主體可充分發揮組織優勢和技術優勢，改善農田基礎設施，實現連片托管服務。在知悉政策的情況下，儋州68%受訪者愿意參與農業生產托管，潛在需求較強。但是，農業生產托管經營面臨著土地規模小且分散的難題，海南省仍以小農戶生產為主，土地細碎化嚴重，如何解決好千差萬別的小農戶的托管需求，將農戶潛在需求轉化為有效需求，是農業生產托管服務面臨的嚴峻考驗。

2.4.2 對農業生產托管政策認知不足

農業生產托管政策推廣面臨的主要困境：一是政策知曉率不高，政府宣傳不到位；二是農戶對托管風險仍有擔憂。盡管如此，在調查員對受訪者進行充分的政策信息普及后，大部分受訪者仍愿意參與農業生產托管。托管后可以專心從事其他工作、托管公司技術更先進、解決土地撂荒問題是儋州受訪者接受托管的三大主要原因。托管模式偏好不太明顯，全托管意愿略高于半托管，托管公司經營要注重全托管與半托管相結合。

2.4.3 農戶實際參與率很低

參與過農業生產托管的農戶非常少，服務內容僅僅是關鍵環節農機服務托管。不知道有托管是當地農戶未參與的第一大原因，就業渠道窄也是重要原因。提高土地托管參與率，須加強土地托管政策宣傳，提高政策知曉率；不斷規范行業自律，實現托管組織規范化運營；強化政府監督，有效防范托管風險；拓寬農民就業創業渠道，促進農村剩余勞動力轉移等。土地托管是“根在基層”的一種農業經營實踐，村兩委干部帶頭參與，有助于提高土地托管參與率和擴大土地托管服務覆蓋面。

3 儋州市農業生產托管面臨的需求困境

隨著農業機械化、大型噴灌設施、機械化統防統治（尤其以飛機防控為代表）的發展，“服務規模化”的條件日漸成熟。生產力不斷催生的“服務規模化”迫使小生產者對組織起來的對接規模化服務有較大需求。組織化是服務規模化的前提和基礎［8］，然而，在分散且分化的情況下，農戶的組織還有諸多困難，主要有以下幾方面的原因。

第一，地塊分散導致生產決策不統一。單個農戶家庭擁有的土地規模小且分散，不利于機械化作業；同一片土地涉及多個家庭，眾多的小農戶決策分散且不統一，無法統一選擇品種和耕作模式，使小農戶難以與規模化的托管服務對接。

第二，農戶分化導致組織化更加困難。為適應工業化城鎮化信息化的趨勢，傳統農戶生產經營情形發生了改變，一部分農戶變成城市居民，另一部分則成為現代農業下的新農戶。農業生產對不同農戶來說已經有根本的差異，一些農戶僅將農業作為副業，完成簡單的再生產，一些農戶卻以擴大再生產為目標［5］，這使得不同類型的農戶對社會化服務的需求也存在相當大的差異。在這種情況下，將差異化的農戶組織起來，有諸多阻礙。

第三，農民專業合作社運作不規范。實踐中，農民專業合作社在組織農民方面具有得天獨厚的優勢。然而，海南省農民專業合作社質量不高的問題普遍存在，有不少合作社有其名無其實，淪為“空殼社”，部分正在運行的合作社存在管理不規范、無農民實質參與等問題，無法發揮組織農民的作用。

第四，農民現代化經營意愿不高。海南省大部分普通農戶的農業生產經營觀念還比較落后，尤其是少數民族地區農戶對采用先進農業生產技術、提升農業現代化水平、追求高品質生活的意愿不強烈，得過且過的心理較重，對農業生產托管這種現代經營方式的認可度較低，阻礙了農戶組織化的實現。

4 加快海南農業生產托管發展的政策建議

4.1 充分認識農業生產托管的重要性和緊迫性，強化農業服務規模經營政策導向

土地流轉與土地托管是農業適度規模經營2個并行不悖的方向［9-10］，應在做好土地流轉的同時，強化農業服務規模經營政策導向［11］，研究探索財政、金融、保險、稅收等方面的扶持政策。加強試點階段農業生產托管政策引導，激發社會服務主體開展農業生產托管經營的動力，最大限度地發揮財政資金對農業服務規模經營的推動作用，為農業生產托管項目實施營造良好氛圍。

4.2 充分挖掘農業生產托管潛在需求，有序擴大托管服務覆蓋面

提高農戶對農業生產托管的認知水平。通過多種形式擴大農業生產托管政策的宣傳，提高政策普及率，引導農戶自愿參與托管。建議農業農村部門以國內典型案例和海南本土案例宣傳為重點，通過組織服務隊伍到現場答疑解惑等形式，加深農戶對農業生產托管運作模式的認識和理解，提高農戶參與意愿。

在充分尊重農戶意愿的基礎上有序推進農業生產托管。建議各市縣農業農村局充分尊重不同農戶需求的差異性，因地制宜推廣托管服務，不依靠行政力量強制推行［12］。對于農村兼業農戶和缺乏勞動力的農戶，鼓勵其參與農業生產托管；對于撂荒地和外出務工的農民，可自由選擇土地流轉或土地托管。

積極拓寬農戶就地就近從事非農生產經營的渠道。對于具有從事非農生產經營活動的強烈意愿，但自身無暇完成農業生產的農戶，建議相關部門引導其參與土地托管，可采取半托管形式委托服務主體進行托管，實現既提高家庭經營總收入，又保障農業生產持續進行的目標。

4.3 創新服務形式，推動農業生產托管服務主體健康發展

4.3.1 培育多元服務主體

鼓勵各主體以技術、資金、人才等要素為紐帶，加強聯合合作，壯大海南農業社會化服務供給主體。探索搭建互聯網農業服務平臺，實現線上線下服務融合發展，創新服務形式和服務內容。建議各市縣針對農業生產托管項目推進滯后的問題，在公平競爭原則下，以支持本土型服務主體為重點，加快實施農業生產托管。

4.3.2 規范行業管理

以健全農業社會化服務標準體系為中心，建立健全服務標準、服務質量、服務主體信用、服務內容清單、服務監管等農業生產托管服務行業管理制度。探索建立服務主體名錄管理機制，加強服務質量監管［13］，維護服務雙方合法權益。建議農業農村部門通過壯大村集體經濟、設立財政獎懲措施等方式，調動村兩委干部組織農戶參與托管的積極性，及時發現、總結、推廣好典型、好模式、好做法，開展農業社會化服務組織示范創建和示范縣創建。

4.3.3 積極拓展服務領域

在確保國家糧食安全、保障滿足糧食作物托管服務需求的前提下，建議將農業生產托管服務逐步向熱帶作物、熱帶水果、瓜菜、南繁制種業等領域拓展，從種植業向畜牧獸醫等領域推進，從產中向產前、產后等環節配套服務延伸，加快補齊農業服務領域短板。