大灣區(qū)單邊進(jìn)境查驗(yàn)的基本法風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對

孫煜華

2018 年10 月24 日，粵港澳大灣區(qū)的標(biāo)志性工程——港珠澳大橋正式通車運(yùn)營，引人注目的除了這座大橋宏偉的氣勢，還有大橋在珠海和澳門兩口岸的通關(guān)模式——“兩地一檢”，通過“聯(lián)合查驗(yàn)、一次放行”，兩地查檢時(shí)間極大縮減，相比之下，珠海和香港之間的“兩地兩檢”模式則要費(fèi)時(shí)得多，其效率僅有珠海和澳門的安檢效率的30%，不僅極大延長了珠海和香港旅客的過檢時(shí)間，還降低了港珠澳大橋的通行效率。〔1〕敖敏輝：《港珠澳橋“一地三檢”上政協(xié)議程》，載《大公報(bào)》2019 年2 月14 日，第A5 版。可見，這種聯(lián)合查驗(yàn)?zāi)Ｊ降膬?yōu)勢明顯；不過這并非是大灣區(qū)“兩地一檢”唯一或最終的模式。2019 年兩會(huì)期間，全國人大代表、全國僑聯(lián)副主席劉藝良先生建議：在橫琴口岸進(jìn)一步創(chuàng)新通關(guān)模式，在“合作查驗(yàn)、一次放行”的基礎(chǔ)上，探討“兩地一檢、單邊驗(yàn)放”的可行性。〔2〕宋一諾等：《全國人大代表劉藝良建議：進(jìn)一步創(chuàng)新橫琴口岸通關(guān)模式》，載《珠海特區(qū)報(bào)》，2019 年3 月12 日，第3 版。

什么是“兩地一檢、單邊驗(yàn)放”？實(shí)際上，這是一種學(xué)理上被稱之為“單邊進(jìn)境查驗(yàn)”的通關(guān)便利化措施，其為合作查驗(yàn)的升級(jí)版，即對于低風(fēng)險(xiǎn)旅客只做進(jìn)境查驗(yàn)，不做出境查驗(yàn)；對于高風(fēng)險(xiǎn)旅客出境進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，入境地海關(guān)可在一定條件下給予出境地海關(guān)協(xié)助。目前，國家或地區(qū)間的通關(guān)便利化措施除了單邊進(jìn)境查驗(yàn)外，主要還有：“申根模式”（The Schengen Agreement）和“一地兩檢模式”（Co-location Arrangement）。按照申根模式，申根協(xié)定簽字國之間不再對公民進(jìn)行邊境檢查；外國人一旦獲準(zhǔn)進(jìn)入申根區(qū)域，即可在申根國家領(lǐng)土上自由通行；設(shè)立警察合作與司法互助的制度，建立申根數(shù)據(jù)系統(tǒng)，建立有關(guān)各類非法活動(dòng)分子情況的共用檔案庫。〔3〕Articles 2, 6 and 7 of the Schengen Agreement, （27 January 2016）, https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen_en.一地兩檢模式指，進(jìn)出境執(zhí)法機(jī)關(guān)集中于同一地區(qū)辦公，共享一處查驗(yàn)場地，雙方按各自的法律法規(guī)實(shí)施查驗(yàn)，進(jìn)行清關(guān)手續(xù)，為的是為兩地或兩國人民在交通上的便利。〔4〕See Priscilla Leung Mei Fun, Cross Border Co-Location Juxtaposed Control between Hong Kong and the Mainland of China, 5 China Legal Science 109, 115 （2017）.“單邊進(jìn)境查驗(yàn)”模式取消低風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制，但保留入境管制，故而在效率上不如取消邊境檢查的申根模式，但高于兼有出入境管制的一地兩檢模式；不過在安全性上卻高于“不設(shè)防”的申根模式，因此尤其符合內(nèi)地和特區(qū)間“井水不犯河水”〔5〕《江澤民文選》（第1 卷），人民出版社2006 年版，第81 頁。的特殊關(guān)系安排。

在我國，單邊進(jìn)境查驗(yàn)更突出的優(yōu)勢在于：其避免了一地兩檢遭遇的基本法實(shí)施爭議。目前，一地兩檢有兩個(gè)主要實(shí)施口岸——深圳灣口岸和西九龍口岸。與深圳灣口岸不同，西九龍口岸在香港境內(nèi)，在該口岸實(shí)施“一地兩檢”，就是要讓內(nèi)地檢查人員在該站執(zhí)行內(nèi)地的出入境及清關(guān)管制制度及相關(guān)內(nèi)地法律。但是，《基本法》第22 條和第18 條第1、2 款原則上排除了全國性法律在香港適用；只有被列入《基本法》附件三的全國性法律，才能在香港實(shí)施。〔6〕參見孫煜華：《“一地兩檢”問題宜透過〈基本法〉附件三處理》，載《政治與法律》2017 年第7 期。這在香港引發(fā)爭議，雖然全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2017 年12 月27 日通過了關(guān)于批準(zhǔn)《內(nèi)地與香港特別行政區(qū)關(guān)于在廣深港高鐵西九龍站設(shè)立口岸實(shí)施“一地兩檢”的合作安排》的決定，確認(rèn)了在香港西九龍站口岸實(shí)施“一地兩檢”的合法性，但是部分香港人士還是向香港高等法院提起司法復(fù)核，要求法院判決香港立法會(huì)通過的《廣深港高鐵“一地兩檢”條例》違反《香港基本法》而無效。2018 年12 月13 日，香港高等法院裁定，全國人大常委會(huì)去年宣布 “一地兩檢”安排合憲，對本港法院及內(nèi)地政府機(jī)關(guān)具約束力。按照憲法，人大常委會(huì)決定本身就是憲法的憑證，雖然 “一地兩檢”的決定形式上并非釋法，但有同等法律地位。〔7〕梁頌恒訴立法會(huì)主席與律政司司長，梁國雄訴運(yùn)輸及房屋局局長，郭卓堅(jiān)訴香港特區(qū)行政長官，古俊軒訴律政司司長與運(yùn)輸及房屋局局長，呂智恒訴律政司司長與香港特區(qū)行政長官，香港高等法院第［2018］HKCFI 2657 號(hào)判案書，載香港特別行政區(qū)律政司網(wǎng)站，https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2018/HCAL160_2018c.pdf，2020 年10 月18 日訪問。至此，西九龍車站“一地兩檢”爭議才基本平息。相比之下，單邊進(jìn)境查驗(yàn)則不會(huì)遭遇“一地兩檢”的合法性爭議；如其在特區(qū)內(nèi)實(shí)施，內(nèi)地執(zhí)法人員根本不必進(jìn)入特區(qū)做出境查驗(yàn)，自然也不必在特區(qū)設(shè)立內(nèi)地口岸區(qū)；特區(qū)執(zhí)法人員在一般情況下也是依據(jù)特區(qū)法律做入境查驗(yàn)，只有在特殊情況下，其才會(huì)根據(jù)內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)的請求，以不準(zhǔn)予入境的方式，變向協(xié)助內(nèi)地實(shí)施出境管制。這樣一來，可以將對特區(qū)高度自治的影響降到最低。

無疑，單邊驗(yàn)放模式做到了真正的“一檢”，并可避免“一地兩檢”引發(fā)的爭議；但是，需要審慎研判的是：這種放棄一方特別是特區(qū)一方出境管制權(quán)的模式，是否符合基本法的要求？對于高風(fēng)險(xiǎn)旅客，是否存在以對方的入境管制代替己方的出境管制的情況？這是否對特區(qū)獨(dú)立的入境管制權(quán)構(gòu)成限制？此外，若要以一方入境管制兼顧另一方出境管制，就必然涉及居民信息的共享，這是否可能對基本法上的受特區(qū)法律保護(hù)的居民權(quán)利和自由構(gòu)成限制？圍繞這些問題，我們將在下文中深入探討。

一、澳門放棄出境檢查與其獨(dú)立出境管制權(quán)的潛在沖突

澳門單方放棄出境檢查權(quán)是否侵犯其獨(dú)立出境管制權(quán)？在回答這個(gè)問題前，首先要考察澳門基本法賦予澳門特區(qū)的出境管制權(quán)。《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條規(guī)定：“……對世界各國或各地區(qū)的人入境、逗留和離境，澳門特別行政區(qū)政府可實(shí)行出入境管制。”曾任職于澳門基本法起草委員會(huì)秘書處的楊靜輝所著的澳門基本法釋義對該條是這樣解釋的：“澳門特別行政區(qū)政府，有權(quán)依照本法規(guī)定，對來自其他國家和地區(qū)的公民實(shí)行出入境管制。具體應(yīng)如何管制，屆時(shí)應(yīng)由澳門特別行政區(qū)決定”。〔8〕楊靜輝：《澳門基本法釋義》，人民出版社1999 年版，第229-230 頁。由此表明：不管是出境管制還是入境管制，都在澳門特區(qū)政府高度自治的范圍之內(nèi)。粵澳單邊進(jìn)境查驗(yàn)原則上放棄了雙方的出境管制權(quán)，而出境管制權(quán)則屬于澳門特別行政區(qū)基本法上的自治權(quán)，如特區(qū)要放棄這項(xiàng)權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)在基本法上作出解釋，否則就容易引起減損特區(qū)高度自治的爭議。

實(shí)際上在其他國家，單邊進(jìn)境查驗(yàn)是否減損對方的管制權(quán)也有爭議。國際上最典型的單邊進(jìn)境查驗(yàn)?zāi)Ｊ绞敲绹谒麌鴮?shí)施的“預(yù)先清關(guān)”，是美國一種邊防檢查的特殊措施，通過與多國達(dá)成的預(yù)先清關(guān)協(xié)定實(shí)施。在美國海關(guān)及邊境保衛(wèi)局的管理下，在許多美國境外的機(jī)場、港口或車站設(shè)立美國入境相關(guān)檢查設(shè)施，實(shí)施證照查驗(yàn)、公共健康檢查及農(nóng)產(chǎn)品檢疫。〔9〕See Agreement on Air Transport Preclearance Between the Government of The United States of America and the Government of Canada, （18 October 2020）, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=103842.加拿大學(xué)者塞爾吉奧·R. 卡拉斯就指出：加拿大政府執(zhí)行美加預(yù)先清關(guān)協(xié)定時(shí)，放棄了自己的出境管制權(quán)；相反，美國邊境執(zhí)法人員在加拿大領(lǐng)土上履行法定職責(zé)的行為可以受到主權(quán)豁免，這是對加拿大主權(quán)的限制。加拿大居民的憲法權(quán)利就算受到美國執(zhí)法人員職權(quán)行為的侵犯，也無法在加拿大法院請求救濟(jì)。〔10〕See Sergio R. Karas, Preclearance of Travellers from Canada to the US: Bilateral Cooperation or Intrustion on Sovereignty, 25 Int’l Legal Prac 144, 146 （2000）.當(dāng)然，也有學(xué)者指出，這不是對加拿大采取的單邊限制措施，由于協(xié)定中雙方的權(quán)利義務(wù)是對等的，加拿大在美國機(jī)場也可以實(shí)施預(yù)先清關(guān)，美國的出境管制權(quán)也放棄了，加拿大執(zhí)法人員的職權(quán)行為也受到豁免。不過，由于他國居民入境美國的需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國居民入境他國的需求（美國在海外的預(yù)先清關(guān)點(diǎn)有327個(gè)，而加拿大和加勒比國家加在一起只有15 個(gè)），所以造成了一種事實(shí)不對等的局面。〔11〕See Ayelet Shachar, The Shifting Border of Immigration Regulation, 30 Mich. J. Int’l L 809, 820 （2009）.

須指出的是，盡管內(nèi)地和澳門的單邊進(jìn)境查驗(yàn)參考了美加經(jīng)驗(yàn)〔12〕早在2015 年，澳門特區(qū)保安局局長黃少澤在立法會(huì)就“兩地一檢”的操作方案進(jìn)行答詢時(shí)，就曾明確指出，在粵澳通關(guān)方面，最好借鑒美加預(yù)先清關(guān)模式（Pre-clearance），實(shí)行單方進(jìn)境查驗(yàn)。參見《澳門特別行政區(qū)第五屆立法會(huì)第三立法會(huì)會(huì)期立法會(huì)會(huì)刊》，第V-69 期。，但其不能完全比照美加預(yù)先清關(guān)。美國在加拿大的預(yù)先清關(guān)之所以受到爭議，是因?yàn)榧幽么蟮摹爸鳈?quán)”受到限制；而內(nèi)地和澳門之間的單邊進(jìn)境查驗(yàn)，不存在所謂主權(quán)方面的爭議，因?yàn)榘拈T的出入境管制權(quán)是中央通過基本法授予澳門的，與主權(quán)國家的出入境管制權(quán)有質(zhì)的區(qū)別。不過，我們也不能忽視澳門放棄出境管制權(quán)對澳門的影響，畢竟按照《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條，該職權(quán)屬于澳門的高度自治權(quán)，在沒有對基本法作出修改的情況下，有必要對放棄出境管制權(quán)在基本上作出解釋，以消除外界可能的質(zhì)疑。

當(dāng)然，也許有人會(huì)指出：澳門出境限制取消的同時(shí)，內(nèi)地出境限制不也取消了嗎？這難道不足以“換取”澳門取消出境管制？實(shí)際上，這樣的邏輯在國家間可以成立，被稱為“主權(quán)對等讓渡”，即為了多邊或雙邊的共同利益，國家適度地讓渡其主權(quán)權(quán)力中的派生權(quán)力，從而對等地享有獲得來自他國的派生權(quán)力的權(quán)利。〔13〕參見韋經(jīng)建、龐小妹：《論歐洲聯(lián)盟法的效力及其對于國家主權(quán)理論的影響》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》1999 年第6 期。但是，在內(nèi)地和澳門的關(guān)系上，類似的邏輯卻未必成立。《澳門特別行政區(qū)基本法》第20 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會(huì)、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或中央人民政府授予的其他權(quán)力。”“其他權(quán)力”意味著澳門特區(qū)可以將自治權(quán)擴(kuò)展至列舉的權(quán)力之外，甚至超出澳門特區(qū)基本法規(guī)定的澳門地域范圍。〔14〕參見董皞：《“特區(qū)租管地”：一種區(qū)域合作法律制度創(chuàng)新模式》，載《中國法學(xué)》2015 年第1 期。但是，澳門特區(qū)基本法列舉的屬于澳門特區(qū)的自治權(quán)可否讓渡，卻有待解釋。如果可以讓渡，那么這個(gè)讓渡的條件是什么？怎樣才能保證其自治權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵不變化、總量不減損？這都是在內(nèi)地和澳門單邊進(jìn)境查驗(yàn)合作中需要回應(yīng)的問題。

二、澳門執(zhí)行內(nèi)地禁令與其獨(dú)立入境管制權(quán)間的潛在沖突

事實(shí)上，單邊入境查驗(yàn)?zāi)Ｊ讲]有完全取消出境管制，對于絕大多數(shù)低風(fēng)險(xiǎn)的旅客而言，嚴(yán)格的出境查驗(yàn)是不必要的；但是對于高風(fēng)險(xiǎn)的旅客，出境管制依然是存在的；只是這種出境管制更多依靠入境查驗(yàn)時(shí)不準(zhǔn)予入境實(shí)現(xiàn)；此時(shí)可否要求澳門直接以不準(zhǔn)予入境的方式執(zhí)行內(nèi)地的禁令？如可以，則是否會(huì)侵犯基本法第139 條賦予其的獨(dú)立的入境管制權(quán)？

類似的問題在美國和加拿大的預(yù)先清關(guān)實(shí)踐中也存在，按照《美加航空預(yù)先清關(guān)協(xié)定》第5 條，預(yù)檢官履行職責(zé)的行為應(yīng)受到東道國法院刑事和民事管轄的豁免。〔15〕同前注〔9〕。加拿大學(xué)者塞爾吉奧·R. 卡拉斯敏銳地認(rèn)識(shí)到，如果美國預(yù)檢官員拒絕加拿大居民入境，事實(shí)上就限制了該居民出境。只是對這種限制出境，加拿大居民是無能為力的，因?yàn)槊绹A(yù)檢官員的職權(quán)行為依據(jù)協(xié)定第5 條是可以被豁免的。〔16〕Sergio R. Karas, Preclearance of Travellers from Canada to the US: Bilateral Cooperation or Intrustion on Sovereignty, 25 Int’l Legal Prac 144 （2000）.如果加拿大政府要求美國預(yù)檢官對高風(fēng)險(xiǎn)旅客提供出境管制協(xié)助，那么美國預(yù)檢官不予入境的行為，實(shí)際上間接執(zhí)行了加拿大出境管制方面的法律。但是，加拿大居民是無從向美國法院尋求救濟(jì)的，為了降低由此給加居民的人權(quán)保障可能造成的不利影響，美加雙邊協(xié)定規(guī)定，加法院對于預(yù)先清關(guān)區(qū)域發(fā)現(xiàn)的刑事犯罪享有屬地管轄權(quán)，加居民可以向加法院尋求救濟(jì)。根據(jù)《美加航空運(yùn)輸預(yù)先清關(guān)協(xié)定》第2 條，預(yù)先清關(guān)官員有權(quán)對旅客的行為作出民事處罰和罰款，但東道國對同樣行為有刑事處罰程序除外。任何在加拿大不構(gòu)成犯罪但在美國構(gòu)成犯罪的行為不在加拿大法院受理，只有根據(jù)加拿大刑法條款構(gòu)成刑事犯罪的才由加拿大法院受理。〔17〕同前注〔9〕。

如果澳門和內(nèi)地之間參照這種模式，就意味著澳門應(yīng)當(dāng)協(xié)助內(nèi)地管控高風(fēng)險(xiǎn)旅客，比如某人是內(nèi)地通緝的犯罪嫌疑人，澳門方面應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)地的請求，不準(zhǔn)予其入境；而該旅客只能按照內(nèi)地的司法體制獲得救濟(jì)，而不能對澳門不予入境的行為向澳門法院請求救濟(jì)。我們可以簡單將美加之間的合作機(jī)制移植到內(nèi)地和澳門之間嗎？顯然不行，理由是：美加之間早在1985 年就簽訂了《美加刑事司法協(xié)助條約》，并于1990 年生效。〔18〕Treaty Between the Government of Canada and the Government of the United States of America on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters, （18 October 2020）, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=101638.這樣一個(gè)雙邊國際條約構(gòu)成了《美加航空運(yùn)輸預(yù)先清關(guān)協(xié)定》中刑事司法合作的基礎(chǔ)。相反，內(nèi)地和澳門恰恰缺乏區(qū)際刑事司法互助協(xié)定；在這種情況下，如果內(nèi)地執(zhí)法人員要求澳門執(zhí)法人員按照內(nèi)地刑事法律不準(zhǔn)予旅客入境，以協(xié)助內(nèi)地進(jìn)行出境管控,就容易有侵犯澳門基本法第139 條賦予澳門的獨(dú)立入境管制權(quán)之嫌。尤其是當(dāng)澳門居民對澳門邊境執(zhí)法人員不予入境的行為向澳門法院提起訴訟時(shí)，澳門法院若不受理，當(dāng)事人就可能援引澳門基本法，認(rèn)為這侵犯了澳門的獨(dú)立入境管制權(quán)；澳門法院若受理，就可能發(fā)生適用澳門法律還是內(nèi)地法律的爭議。

三、向內(nèi)地移交澳門居民個(gè)人資料與基本法權(quán)利的潛在沖突

向內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)移交澳門居民個(gè)人資料，是否侵犯后者在基本法上的人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)、通訊自由和通訊秘密等權(quán)利？單邊進(jìn)境查驗(yàn)?zāi)Ｊ降牧硪淮箫L(fēng)險(xiǎn)在個(gè)人資料移交方面。從美國與加拿大的預(yù)先清關(guān)實(shí)踐看，要兼顧通關(guān)便利和邊境安全，必須依托雙邊的信息共享，其中不僅包括聯(lián)合情報(bào)信息，還有指紋數(shù)據(jù)和護(hù)照信息，在911 之后，隨著反恐需求的提升和技術(shù)的發(fā)展，雙方自動(dòng)系統(tǒng)內(nèi)還兼容更多的生物特征識(shí)別信息。〔19〕Lisa M. Seghetti, Border Security: U.S.-Canada Border Issues, CRS Report for Congress （8 July 2002）, https://heinonline.org/HOL/License.這種公民隱私信息的高度共享，在美加之間，也引發(fā)了基本權(quán)利保護(hù)的爭議。不管哪一方居民都擔(dān)心自己的權(quán)利得不到對方執(zhí)法人員的充分保護(hù)。〔20〕Robert Hage, The New Reality in Canada/U.S. Relations: Reconciling Security and Economic Interests and the Smart Border Declaration, 29 Can.-U.S. L.J. 21. 27（2003）.

同樣，內(nèi)地和澳門之間要實(shí)現(xiàn)單邊進(jìn)境查驗(yàn)，并從中排除高風(fēng)險(xiǎn)旅客，必須依托于雙方的深度信息共享。對此，澳門經(jīng)濟(jì)法律學(xué)會(huì)理事長何金明指出，“兩地一檢”會(huì)將居民個(gè)人身份資料同時(shí)錄入兩地計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，他擔(dān)心資料傳送時(shí)存在保安漏洞，并關(guān)注有關(guān)資料的保存時(shí)間，希望當(dāng)局清楚交代，如何保障市民個(gè)人資料不會(huì)外泄。〔21〕參見《法律界憂私隱及執(zhí)法問題：粵澳研究采用新通關(guān)模式》，載澳門力報(bào)2015 年12 月8 日，https://www.exmoo.com/article/1059.html。同時(shí)，澳門限制出境的措施，須借助內(nèi)地限制入境的方式實(shí)現(xiàn)，這又不可避免地要向內(nèi)地執(zhí)法機(jī)關(guān)提交相關(guān)個(gè)人資料，此時(shí)也涉及居民個(gè)人資料的跨境保護(hù)問題。

目前，澳門特區(qū)已建立了一套個(gè)人資料保護(hù)法律體系，在完善性上總體超過內(nèi)地。在澳門，保護(hù)個(gè)人資料的法律淵源既有國際公約，又有依據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》制定的國內(nèi)法。澳門回歸前，作為葡萄牙的一部分，其適用《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，《公約》第17 條規(guī)定：“一、任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉，他人的榮譽(yù)和名譽(yù)不得加以非法攻擊。二、人人有權(quán)享受法律保護(hù)，以免受這種干涉或攻擊。”《澳門特別行政區(qū)基本法》對《公約》在澳門的效力予以了確認(rèn)，這就意味著，澳門公民的個(gè)人資料繼續(xù)受《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第17 條的保護(hù)。

在澳門回歸前，《澳門民法典》和《澳門刑法典》就規(guī)定了對于個(gè)人資料、隱私權(quán)等的保護(hù)；在回歸后，在繼受這些局部性的個(gè)人資料保護(hù)條款的同時(shí)，澳門立法會(huì)于2005 年根據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》專門制定了一部體系完整的《個(gè)人資料保護(hù)法》，以實(shí)施《澳門特別行政區(qū)基本法》第30 條、第32條和第43 條的規(guī)定。《基本法》第30 條規(guī)定：“澳門居民的人格尊嚴(yán)不受侵犯。……澳門居民享有個(gè)人的名譽(yù)權(quán)、私人生活和家庭生活的隱私權(quán)。”第32 條規(guī)定：“澳門居民的通訊自由和通訊秘密受法律保護(hù)。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定對通訊進(jìn)行檢查外，任何部門或個(gè)人不得以任何理由侵犯居民的通訊自由和通訊秘密。”

《澳門個(gè)人資料保護(hù)法》第19 條對個(gè)人資料的轉(zhuǎn)移作了專門限制，規(guī)定：“一、僅得在遵守本法律規(guī)定，且接收轉(zhuǎn)移資料當(dāng)?shù)氐姆审w系能確保適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)程度的情況下，方可將個(gè)人資料轉(zhuǎn)移到特區(qū)以外的地方。二、上款所指的適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)程度應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移的所有情況或轉(zhuǎn)移資料的整體進(jìn)行審議，尤其應(yīng)考慮資料的性質(zhì)、處理資料的目的、期間或處理計(jì)劃、資料來源地和最終目的地，以及有關(guān)法律體系現(xiàn)行的一般或特定的法律規(guī)則及所遵守的專業(yè)規(guī)則和安全措施。三、由公共當(dāng)局決定某一法律體系是否能確保上款規(guī)定的適當(dāng)保護(hù)程度。”這就意味著接受轉(zhuǎn)移資料的一方的法律體系，如在個(gè)人資料保護(hù)上，達(dá)不到澳門法上的“適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)程度”，資料轉(zhuǎn)移就是澳門法律不允許的。

與澳門相比，內(nèi)地個(gè)人信息保護(hù)的法律體系還不甚完善。目前，我國全國人大常委會(huì)尚未批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，也尚未制定一部體系完備的《個(gè)人信息保護(hù)法》。這種法律保護(hù)程度上的落差，導(dǎo)致澳門向內(nèi)地移交個(gè)人資料時(shí)，容易受到侵犯澳門居民在基本法上的人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)、通訊自由和通訊秘密等權(quán)利的質(zhì)疑。

四、應(yīng)在基本法框架下探索實(shí)施進(jìn)境查驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h2>

單邊進(jìn)境查驗(yàn)?zāi)Ｊ綆淼臋C(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，要想讓其由設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)，必須在基本法框架下穩(wěn)步推進(jìn)，否則有可能欲速則不達(dá)。

（一）全國人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)單邊進(jìn)境查驗(yàn)時(shí)對其做合法性說明

單邊進(jìn)境查驗(yàn)屬于內(nèi)地和特區(qū)間的合作事項(xiàng)，所以不能由內(nèi)地或特區(qū)單邊作出；要想最終落地，借鑒粵港之間的“一地兩檢”模式，至少要經(jīng)過三步：內(nèi)地政府和特區(qū)政府達(dá)成單邊進(jìn)境查驗(yàn)協(xié)議，特區(qū)行政長官修訂《入境、逗留及居留許可規(guī)章》或立法會(huì)立法，全國人大常委會(huì)對內(nèi)地政府和特區(qū)政府的共同上級(jí)——國務(wù)院提交的單邊進(jìn)境查驗(yàn)協(xié)議作出批準(zhǔn)決定。在程序上，唯一與粵港模式不同的是，澳門本地的立法（或修法）可以由行政長官而非立法會(huì)完成。這是因?yàn)椋拈T《入境、逗留及居留許可規(guī)章》是行政長官根據(jù)《澳門特別行政區(qū)基本法》第50 條（五）項(xiàng)制定的行政法規(guī)，〔22〕參見《核準(zhǔn)入境、逗留及居留許可規(guī)章》，澳門特別行政區(qū)第5/2003 號(hào)行政法規(guī)，https://bo.io.gov.mo/bo/i/2003/15/regadm05_cn.asp，2020 年10 月18 日訪問。而非立法會(huì)制定的法律。這并不意味著立法會(huì)不能對出入境管制進(jìn)行立法。在這一過程中，能夠充分闡明其合法性的階段在最后一步的批準(zhǔn)決定。盡管它不是嚴(yán)格意義上的基本法解釋；但是其可以對其合法性作充分說明，在法律位階和實(shí)質(zhì)效果上也與合法解釋具有一定的可比性。按照香港高等法院“一地兩檢”案中的判決，雖然全國人大常委會(huì)的決定形式上并非釋法，但有同等法律地位。〔23〕梁頌恒訴立法會(huì)主席與律政司司長，梁國雄訴運(yùn)輸及房屋局局長，郭卓堅(jiān)訴香港特區(qū)行政長官，古俊軒訴律政司司長與運(yùn)輸及房屋局局長，呂智恒訴律政司司長與香港特區(qū)行政長官，香港高等法院第［2018］HKCFI 2657 號(hào)判案書，來源：https://www.doj.gov.hk/chi/public/pdf/2018/HCAL160_2018c.pdf，2020 年10 月18 日訪問。

在所有的合法性說明中，最為關(guān)鍵的是要回應(yīng)：澳門一方放棄普通旅客的出境檢查權(quán)，并通過內(nèi)地的不予入境實(shí)現(xiàn)對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制，或者通過澳門一方不予入境實(shí)現(xiàn)內(nèi)地對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制，是否侵犯其在澳門基本法139 條中的獨(dú)立出境管制權(quán)？在合法性說明中，可以通過解釋該條及相關(guān)條文含義的方式，對上述問題作出回應(yīng)。

雖然合法性說明不能在形式上等同于法律解釋，但是說明的過程離不開法律解釋方法。而且科學(xué)的解釋能夠在一定程度上克服法律的固有缺陷，使得法律的實(shí)施與立法者的初衷最大程度契合。〔24〕參見謝暉：《解釋法律與法律解釋》，載《法學(xué)研究》2000 年第5 期。自港澳回歸以來全國人大常委會(huì)對港澳基本法解釋中所采用的法律解釋方法，包括文本解釋、結(jié)構(gòu)解釋和立法原意解釋等。〔25〕參見強(qiáng)世功：《文本、結(jié)構(gòu)與立法原意——“人大釋法”的法律技藝》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2007 年第5 期。其中文本解釋不僅要解讀某一法律條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)，還要理解其在整個(gè)法律文本結(jié)構(gòu)中的含義，故而文本解釋中是包含結(jié)構(gòu)解釋的。而立法原意解釋則將解釋的重點(diǎn)由文本轉(zhuǎn)移到立法者，通過立法時(shí)留下的資料，考察立法目的。文本解釋與立法原意解釋存在內(nèi)在的張力，在文本解釋出現(xiàn)矛盾時(shí)，可以進(jìn)行原意解釋；為了避免文本解釋的偏差，原意解釋也可以起到價(jià)值引導(dǎo)的作用。當(dāng)然，在上述兩類解釋都不足以得出確定結(jié)論時(shí)，可以進(jìn)行比較法解釋和社會(huì)學(xué)解釋，如若存在抵觸則應(yīng)進(jìn)行利益衡量或價(jià)值判斷，從中選出具有社會(huì)妥當(dāng)性的解釋結(jié)果作為結(jié)論。須注意的是，所有的解釋都不能直接違反文本的語義。〔26〕參見張志銘：《當(dāng)代中國的法律解釋問題研究》，載《中國社會(huì)科學(xué)》1996 年第5 期，第69 頁。

按照解釋文本的規(guī)則，首先應(yīng)對澳門基本法139 條進(jìn)行語義解釋，從法律規(guī)范結(jié)構(gòu)上說，在“入境、逗留和離境”與“出入境管制”之間，以“可”字聯(lián)結(jié)。這就表明，澳門特區(qū)實(shí)行“出入境管制”是一項(xiàng)選擇性的自由裁量。〔27〕參見蔣朝陽：《澳門基本法與澳門特別行政區(qū)法治研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016 年版，第288 頁。因此，如果澳門只是單方放棄出境管制，就屬于行使其自身的自由裁量權(quán)，符合基本法第139 條的語義。但問題在于：澳門方面事實(shí)上沒有完全放棄出境管制權(quán)，而是將對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制由內(nèi)地的禁止入境實(shí)現(xiàn)。另外，澳門也無義務(wù)通過禁止入境實(shí)現(xiàn)內(nèi)地對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制。可以說，對普通旅客出境管制權(quán)的放棄完全在澳門一方的自治范圍，但是對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出入境管制，則在語義上有超出自治范圍之嫌。對此，需要進(jìn)一步闡明。

當(dāng)對基本法第139 條的語義解釋出現(xiàn)困境時(shí)，應(yīng)對文本進(jìn)行結(jié)構(gòu)解釋。結(jié)構(gòu)解釋的要義是立足整個(gè)立法的體系結(jié)構(gòu)對法律條款進(jìn)行理解。澳門基本法的整體結(jié)構(gòu)分為序言、總則、分則和附則這四大基本板塊。其中序言主要說明澳門基本法制定的起因和法律依據(jù)。總則對“一國兩制”的內(nèi)容作了濃縮，同時(shí)對澳門本地的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面的制度原則進(jìn)行了規(guī)定。分則依次規(guī)定了中央與特區(qū)關(guān)系、居民的基本權(quán)利和義務(wù)、政治體制、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)、對外事務(wù)、本法的解釋和修改等六個(gè)方面內(nèi)容。附則規(guī)定了澳門原有法律、證件、契約的繼續(xù)有效問題，澳門特區(qū)行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生規(guī)則，在澳門適用的全國性法律等問題。

原全國人大常委會(huì)澳門基本法委員會(huì)委員肖蔚云先生指出：“一國兩制”是制定澳門基本法的指導(dǎo)方針，澳門基本法是“一國兩制”的法制化，只有對“一國兩制”方針有一個(gè)基本法的了解，才能正確了解澳門基本法的精神。〔28〕參見肖蔚云主編：《“一國兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法》，北京大學(xué)出版社1993 年版，第1 頁。故而，在解釋中首先要把握基本法中“一國兩制”的含義。澳門基本法序言規(guī)定：“為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，考慮到澳門的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，國家決定，在對澳門恢復(fù)行使主權(quán)時(shí)，根據(jù)中華人民共和國憲法第三十一條的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)，并按照‘一個(gè)國家，兩種制度’的方針，不在澳門實(shí)行社會(huì)主義的制度和政策。”可見，“一國兩制”的根本目的是：“為了維護(hù)國家的統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。

單邊進(jìn)境查驗(yàn)符合“一國兩制”的根本目的嗎？筆者以為可以得出肯定的答案。無論是對低風(fēng)險(xiǎn)旅客放棄出境查驗(yàn)，還是對高風(fēng)險(xiǎn)旅客查驗(yàn)的彼此互助，都是為了在一國之內(nèi)緩解兩地之間日益增加的通關(guān)壓力，有利于維護(hù)“國家統(tǒng)一和領(lǐng)土的完整”。作為一種通關(guān)便利化措施，其體現(xiàn)了兩地交流逐步加強(qiáng)、人員往來日益密切的內(nèi)在要求，且對橫琴地區(qū)建設(shè)國際自貿(mào)港具有關(guān)鍵意義，也有利于澳門的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，符合“一國兩制”的根本目的。

“一國兩制”的含義中，除了要堅(jiān)持“一國”原則，還要尊重特區(qū)的“高度自治”。單邊進(jìn)境查驗(yàn)是一種互惠措施，即澳門放棄對低風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制權(quán)時(shí)，內(nèi)地也作了相應(yīng)的放棄，對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境控制則是通過彼此協(xié)助的方式實(shí)現(xiàn)，故而澳門自治權(quán)沒有單方面讓渡，而是在讓渡的同時(shí)得到了補(bǔ)償，總量沒有變化；在確立程序上，也是經(jīng)過了內(nèi)地的地方政府和特區(qū)平等協(xié)商，行政長官或立法會(huì)代表民意表決等過程。因此，對低風(fēng)險(xiǎn)旅客出境管制權(quán)的放棄是一種兩地政府在經(jīng)過法定民主程序的“主動(dòng)放棄”；而對高風(fēng)險(xiǎn)旅客出入境管制的彼此協(xié)助也建立在平等談判的基礎(chǔ)上，這展現(xiàn)了特區(qū)“高度自治權(quán)”在程序上的自治性。這種程序自治的合法性也可以得到現(xiàn)代合法性學(xué)說的支持，理由是：相對于古典合法性學(xué)說，現(xiàn)代合法性學(xué)說一個(gè)重要特征就是——更關(guān)注程序正當(dāng)性而非結(jié)果正當(dāng)性對于合法性的支持作用。正如羅爾斯曾精辟地指出：“決定正當(dāng)結(jié)果的程序必須實(shí)際地被執(zhí)行，因?yàn)樵谶@些情形中沒有任何獨(dú)立的、參照它即可知道一個(gè)確定的結(jié)果是否正義的標(biāo)準(zhǔn)。”〔29〕［美］約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1988 年版，第82 頁。這句話表明，程序比結(jié)果重要，正義的結(jié)果是由正義的程序建立的。〔30〕參見姚大志：《契約論與政治合法性》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2003 年第4 期。因此，在全國人大常委會(huì)作出批準(zhǔn)決定的同時(shí)，有必要闡明澳門政府在出入境管制上的程序自治是其高度自治的應(yīng)有之義。

在澳門基本法的文本結(jié)構(gòu)中，居民的基本權(quán)利和義務(wù)這一章地位尤其重要，不僅總則中有概括的保障性規(guī)定，在分則中位于中央與特區(qū)關(guān)系之后，〔31〕在澳門基本法制定過程中，有觀點(diǎn)主張居民的基本權(quán)利和義務(wù)應(yīng)參照82 憲法，放在第二章，而將中央和特區(qū)關(guān)系放在第三章。考慮到澳門是我國一個(gè)地方行政區(qū)域，是中央授權(quán)下的高度自治，基本法與憲法有別。故而該觀點(diǎn)未被采納。參見肖蔚云主編：《“一國兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法》，北京大學(xué)出版社1993 年版，第45 頁。政治體制之前。而第139 條的出入境管制條款位于更靠后的第7 章對外事務(wù)之中。這種排序也在文本上體現(xiàn)出一種立法價(jià)值導(dǎo)向：澳門特區(qū)政府的治理必須以保障居民的基本權(quán)利為目的。故而在解釋基本法第139 條的含義時(shí)，必須堅(jiān)持保障居民的基本權(quán)利的原則。《澳門特別行政區(qū)基本法》第4 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)依法保障澳門特別行政區(qū)居民和其他人的權(quán)利和自由。”單邊進(jìn)境查驗(yàn)使得一般旅客免受出境查驗(yàn)，增進(jìn)了澳門居民的自由。這種自由是基本法制定時(shí)未列舉的，但是從第4 條的立法意圖看，澳門居民的權(quán)利和自由并不限于第三章列舉的范圍。而且，按照第4 條的規(guī)定，澳門特區(qū)不僅依法保障本地居民的權(quán)利和自由，還保障其他人的權(quán)利和自由。這里的“其他人”就可以囊括內(nèi)地居民、外國居民或無國籍居民。〔32〕同前注〔8〕，楊靜輝書，第13 頁。因此，內(nèi)地低風(fēng)險(xiǎn)居民免于出境管制的自由也可以受到基本法第4 條的保障。當(dāng)然，這個(gè)保障要“依法”，這里的法既包括澳門立法會(huì)制定的法律，又包括澳門行政長官制定的行政法規(guī)。由于目前出入境管制規(guī)定是通過行政法規(guī)確立的，如果澳門只是修訂了相關(guān)行政法規(guī)而未由立法會(huì)立法，那么兩地居民免于出境查驗(yàn)的自由是受到行政法規(guī)保障的。

在解釋基本法第139 條時(shí)，還有一個(gè)不容忽視的文本背景是：澳門的自由港地位及澳門特區(qū)政府對自由港的保障義務(wù)。《澳門特別行政區(qū)基本法》第110 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)保持自由港地位，除法律另有規(guī)定外，不征收關(guān)稅。”第111 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)實(shí)行自由貿(mào)易政策，保障貨物、無形財(cái)產(chǎn)和資本的流動(dòng)自由。”第114 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境和提供法律保障，以促進(jìn)工商業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)投資和技術(shù)進(jìn)步，并開發(fā)新產(chǎn)業(yè)和新市場。”澳門的自由港歷史極其悠久，距今已有175 年之久。澳門的自由港體現(xiàn)在基本免稅和少數(shù)低稅率政策、企業(yè)經(jīng)營自由、貨物進(jìn)出自由、外匯流動(dòng)自由、出入境便利等多方面的自由化管理體制。〔33〕參見前注〔28〕，肖蔚云書，第322-323 頁。所以，出入境便利是澳門作為自由港的應(yīng)有之義。而改善自由港的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為營商自由提供法律保障又是基本法給特區(qū)政府設(shè)定的法定義務(wù)。單邊進(jìn)境查驗(yàn)有利于促進(jìn)通關(guān)的自由化、便利化，是提升澳門這個(gè)自由港的“自由度”，落實(shí)澳門政府保障自由港發(fā)展的基本法義務(wù)的有力措施。

同時(shí)，從比較法解釋的角度看，澳門的高度自治也是得到了保證的。澳門和內(nèi)地之間的單邊進(jìn)境查驗(yàn)?zāi)Ｊ剑诠茌牱秶希拈T獲得的優(yōu)惠待遇超過了預(yù)先清關(guān)國家，其擁有橫琴島澳方口岸的完全管轄權(quán)，特別是擁有預(yù)先清關(guān)國家不具備的刑事管轄權(quán)。以《加拿大政府與美利堅(jiān)合眾國政府之間的航空運(yùn)輸協(xié)定》為例，其中第2 條規(guī)定：“檢查方可在東道國機(jī)場的檢查區(qū)進(jìn)行檢查操作/活動(dòng)，以確保進(jìn)入檢查方領(lǐng)土的人員和貨物符合其有關(guān)海關(guān)、移民、公共衛(wèi)生、食品檢查和工廠，以及動(dòng)物健康的法律，因?yàn)檫@些法律在不被視為犯罪的情況下適用于預(yù)先清關(guān)。……除非東道國就同一行為或不作為提起刑事訴訟，否則檢查方應(yīng)被授權(quán)對旅客執(zhí)行民事罰款和罰款。東道國應(yīng)保留作為東道國法院管轄的罪行的證據(jù)所必需的貨物，以及法律要求根據(jù)東道國法律處理的貨物。”〔34〕Article 2, Agreement on Air Transport Preclearance Between the Government of The United States of America and the Government of Canada, （18 October 2020）, https://www.treaty-accord.gc.ca/text-texte.aspx?id=103842.東道國對刑事管轄權(quán)的保留表明，預(yù)先清關(guān)中的檢查方在東道國不具備刑事管轄權(quán)。與之相對應(yīng)的，澳門一方在屬于內(nèi)地的橫琴地區(qū)的查驗(yàn)，不管是對一般旅客的入境檢查，還是對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境管制，都可以行使完整的刑事管轄權(quán)。這充分表明：在“一國兩制”框架下，中央對澳門高度自治的尊重和信任。

綜上，全國人大常委會(huì)一旦做出上述合法性說明，就可以在總體上讓各界確信：澳門通過談判主動(dòng)放棄出境檢查權(quán)，是高度自治中的“程序自治”內(nèi)涵的應(yīng)有之義，符合基本法關(guān)于“一國兩制”的根本宗旨，有利于增進(jìn)兩地居民自由，并落實(shí)基本法給特區(qū)設(shè)定的改善自由港經(jīng)濟(jì)環(huán)境和提供法律保障的法定義務(wù)，與《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條的出入境管制自治權(quán)不沖突。

（二）通過雙邊司法合作實(shí)現(xiàn)對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境控制

誠如上文所言，單邊進(jìn)境查驗(yàn)并不會(huì)完全放棄對高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境限制，只是這種限制要借助于對方的入境限制實(shí)現(xiàn)。但是，《澳門特別行政區(qū)基本法》第139 條將入境管制權(quán)賦予澳門，其邊境執(zhí)法人員沒有義務(wù)直接執(zhí)行內(nèi)地關(guān)于出境限制的法律。此時(shí)， 如果要求澳方直接執(zhí)行，就違反基本法；如果不提出要求，就可能讓內(nèi)地的出境控制失效，在澳門產(chǎn)生非法出境的破窗效應(yīng)。面對這種兩難局面，筆者以為，合適的做法是通過雙邊司法合作實(shí)現(xiàn)出境控制。

具體來看，澳門邊境執(zhí)法部門雖然無義務(wù)直接執(zhí)行內(nèi)地禁令，但是有義務(wù)執(zhí)行本地司法機(jī)關(guān)如法院作出的禁令，如果內(nèi)地邊境執(zhí)法部門希望澳方不允許特定旅客入境，可以向澳門司法機(jī)關(guān)提出司法協(xié)助請求，請求其按照澳門當(dāng)?shù)氐姆勺鞒鼋睿僖蟀拈T邊境執(zhí)法部門執(zhí)行本地的司法禁令。當(dāng)然，雙邊司法合作必須在基本法的框架下。《澳門特別行政區(qū)基本法》第93 條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)可與全國其他地區(qū)的司法機(jī)關(guān)通過協(xié)商依法進(jìn)行司法方面的聯(lián)系和相互提供協(xié)助。”該條規(guī)定可以成為雙邊達(dá)成司法合作協(xié)議或臨時(shí)司法合作的基礎(chǔ)。通過雙邊司法合作這個(gè)橋梁，不僅可以解決高風(fēng)險(xiǎn)旅客的出境控制問題，還尊重了澳門的入境管制權(quán)，照顧到兩地法制的差異。當(dāng)然，考慮到出境管制的時(shí)效性，兩地必須要探索一條高效的司法合作機(jī)制。

目前，內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)間區(qū)際司法協(xié)助，主要利用三個(gè)“安排”文件來執(zhí)行。其分別是2001 年《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)法院就民商事案件相互委托送達(dá)司法文書和調(diào)取證據(jù)的安排》，2006 年《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排》及2007 年《最高人民法院關(guān)于內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)相互認(rèn)可和執(zhí)行仲裁裁決的安排》。〔35〕參見徐泉、張渝：《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際司法協(xié)助模式探析》，載《嶺南學(xué)刊》2019 年第4 期。

不過，上述司法協(xié)助對于出入境管制而言，意義是十分有限的。出入境管制主要涉及的是人身自由，在民商事案件中，出境限制主要規(guī)定于《民事訴訟法》第255 條中的執(zhí)行威懾制度中，即被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境。該規(guī)定可以透過內(nèi)地與澳門相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事判決的安排解決。比較突出的問題體現(xiàn)在行政和刑事領(lǐng)域。實(shí)際上，相對于認(rèn)可和執(zhí)行刑事判決的安排而言，出入境管制方面的合作應(yīng)當(dāng)更加便利，理由是,盡管內(nèi)地的出境管制可能要依托澳門不予入境來實(shí)現(xiàn)，澳門需要配合執(zhí)行內(nèi)地的法律，但是此時(shí)旅客尚未真正意義進(jìn)入澳門境內(nèi)，澳門本地除了出入境方面的法律以外，別的實(shí)體法律基本很少涉及，并不存在入境后移交的問題，故而不會(huì)出現(xiàn)“本地居民不移交原則”“死刑犯不移交原則”“雙重犯罪原則”“政治犯不移交”這類復(fù)雜的區(qū)際刑事司法協(xié)助障礙。〔36〕參見宋錫祥、王富世：《內(nèi)地與澳門區(qū)際刑事司法協(xié)助問題新探》，載《學(xué)術(shù)交流》2019 年第10 期。內(nèi)地和澳門的法院、檢察機(jī)關(guān)以及警察機(jī)關(guān)完全可以簽訂區(qū)際司法互助協(xié)定，概括性地授權(quán)對方的出入境管理部門對涉及刑事和行政案件的高風(fēng)險(xiǎn)旅客進(jìn)行不予入境的處置，同時(shí)規(guī)定，澳門執(zhí)法人員協(xié)助內(nèi)地出境管制而實(shí)施的不予入境決定，澳門法院不予管轄；內(nèi)地執(zhí)法人員協(xié)助澳門出境管制而實(shí)施的不予入境的決定，內(nèi)地法院不予管轄。如此可以避免相關(guān)的司法爭議，從而兼顧合法性和高效性。

（三）通過雙邊協(xié)議及國內(nèi)立法的方式控制個(gè)人資料移交風(fēng)險(xiǎn)

由上文可知，在單邊進(jìn)境查驗(yàn)的合作中，正是兩地個(gè)人信息法律保護(hù)程度的落差，造成了澳門向內(nèi)地移交個(gè)人資料，容易遭到違反《澳門特別行政區(qū)基本法》中保護(hù)人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)、通訊自由和通訊秘密諸條款的質(zhì)疑，也可能與基本法承認(rèn)的在澳門實(shí)施的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》中保護(hù)私生活、家庭、住宅或通信的條款相悖。

當(dāng)前針對這種情況，比較務(wù)實(shí)的化解之策是：一方面，可以通過雙邊個(gè)人信息保護(hù)協(xié)議，規(guī)范個(gè)人資料移交，實(shí)現(xiàn)對兩地居民個(gè)人信息的保護(hù)。由于完善國內(nèi)個(gè)人信息保護(hù)立法還有待時(shí)日，為了盡早推進(jìn)單邊進(jìn)境查驗(yàn)合作，可以通過雙邊協(xié)議的方式率先建立起相關(guān)的個(gè)人信息保護(hù)規(guī)則。實(shí)際上，《澳門個(gè)人資料保護(hù)法》第20 條也對此作了規(guī)定：“當(dāng)個(gè)人資料的轉(zhuǎn)移成為維護(hù)公共安全、預(yù)防犯罪、刑事偵查和制止刑事違法行為以及保障公共衛(wèi)生所必需的措施時(shí)，個(gè)人資料的轉(zhuǎn)移由專門法律或適用于特區(qū)的國際法文書以及區(qū)際協(xié)定規(guī)范。”由此可見，粵澳之間簽訂的個(gè)人信息保護(hù)協(xié)議即屬于該條中的區(qū)際協(xié)定。

從既有通關(guān)實(shí)踐看，港澳與內(nèi)地實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)行了一定范圍的合作。譬如，2014 年5 月20 日后，居民在使用電子港澳通行證自助過關(guān)時(shí)，出入境時(shí)均須查驗(yàn)指模，由于涉及個(gè)人資料采集，需兩地部門協(xié)調(diào)。為確保持證人指紋信息安全且不被濫用，內(nèi)地和港澳地區(qū)主管部門均建立了嚴(yán)密的管理制度，明確了管理責(zé)任，并采取多種技術(shù)保護(hù)手段和措施，芯片中存儲(chǔ)的持證人指紋模板信息無法被還原為原始指紋圖像，而只能用作判別人證同一性的依據(jù)。〔37〕參見蔣皓：《電子往來港澳通行證申領(lǐng)使用更加便捷公安部：防偽性能強(qiáng)持證人隱私受保護(hù)》，載《法制日報(bào)》2014 年5 月20 日，第5 版。至今尚未發(fā)現(xiàn)一起電子港澳通行證泄露指紋信息的情況。

另一方面，要著眼長遠(yuǎn)，加快《個(gè)人信息保護(hù)法》的制定，以從根本上彌合兩地在個(gè)人信息保護(hù)上的落差。《澳門個(gè)人資料保護(hù)法》是一部保護(hù)澳門居民個(gè)人資料的綜合性法律。該法對“個(gè)人資料”的定義是：“與某個(gè)身份已確定或身份可確定的自然人（資料當(dāng)事人）有關(guān)的任何信息，包括聲音和影像，不管其性質(zhì)如何以及是否擁有載體。”該法確立的一般原則是“個(gè)人資料的處理應(yīng)以透明的方式進(jìn)行，并應(yīng)尊重私人生活的隱私和《澳門特別行政區(qū)基本法》、國際法文書和現(xiàn)行法律訂定的基本權(quán)利、自由和保障。”〔38〕齊愛民、陳星：《海峽兩岸及港澳地區(qū)個(gè)人信息保護(hù)立法比較研究》，載《經(jīng)濟(jì)法論壇》2013 年第1 期。這部法律在多個(gè)方面頗具特色，譬如，原則上禁止敏感資料，只有在非歧視和采取法定安全措施的前提下才能處理；確立不受自動(dòng)化決定約束權(quán)；任何時(shí)候，基于與其私人情況有關(guān)的正當(dāng)和重大的理由，反對處理個(gè)人資料權(quán)；建立專門保護(hù)隱私的個(gè)人資料保護(hù)辦公室；融民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任于一爐的責(zé)任體系。從保護(hù)的水平看，《澳門個(gè)人資料保護(hù)法》可以達(dá)到歐盟《理事會(huì)資料保護(hù)條例》的水平，比香港和臺(tái)灣的保護(hù)水平都要高。〔39〕澳門個(gè)人資料保護(hù)法保護(hù)死者和胎兒的個(gè)人資料，而臺(tái)灣“電腦處理個(gè)人資料保護(hù)法”和香港《個(gè)人資料（私隱）條例》都不保護(hù)這兩類主體的個(gè)人資料；澳門個(gè)人資料保護(hù)法對資料搜集確立了5 大原則，包括資料收集的合法、合正當(dāng)目的、適當(dāng)處理、準(zhǔn)確、保存期限制等。關(guān)于敏感資料處理、嫌疑人個(gè)人資料保護(hù)、個(gè)人資料互聯(lián)、不受自動(dòng)化約束、特別安全措施、職業(yè)保密方面，都是香港及臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定所不及的。參見李建新：《兩岸四地的個(gè)人信息保護(hù)與行政信息公開》，載《法學(xué)》2013 年第7 期。

我國內(nèi)地的《個(gè)人信息保護(hù)法》已經(jīng)被納入本屆全國人大常委會(huì)的立法計(jì)劃，在立法過程中，有必要參考港澳地區(qū)的個(gè)人信息保護(hù)制度，這既是對發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的借鑒，又是促進(jìn)三地互聯(lián)互通的必要之策。在制定個(gè)人信息保護(hù)法上，首先，要明確個(gè)人信息等基本概念的內(nèi)涵，并對信息、隱私、數(shù)據(jù)等概念進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)系統(tǒng)的權(quán)利體系。其次，建議按照敏感程度，建立個(gè)人信息分類分級(jí)制度，進(jìn)行差別化保護(hù)，實(shí)現(xiàn)信息保護(hù)與利用的平衡。再次，為解決監(jiān)管不力、監(jiān)管主體缺位等問題，建議在《個(gè)人信息保護(hù)法》中對各部門監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行合理分工，明確一個(gè)主要的責(zé)任主體，并對各部門合作監(jiān)管的情形和程序做出規(guī)定。最后，建議將現(xiàn)有和新增的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任整合在一起，形成一個(gè)體系完備的責(zé)任體系。