王秀衛

2018 年國務院機構改革，撤銷國家海洋局，其海洋生態環境保護監督管理職責轉由生態環境部統一行使，生態環境部海洋生態環境司成立，海洋生態環境保護管理體制經歷了重大調整。與此同時，《海洋環境保護法》大修也提上議事日程。〔1〕參見《〈海洋環境保護法〉迎大修：厘清政企責任 沿海產業布局受約束》，載《21 世紀經濟報道》2018 年12 月3 日，第2 版。《海洋環境保護法》自1999 年起規定了海洋生態破壞損害賠償制度，〔2〕該法第89 條第2 款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”開啟了行政機關代表國家基于海洋生態破壞提起損害賠償請求的制度先河，后被2012年《民事訴訟法》民事公益訴訟制度所吸納，其中“法律規定的機關”即為海洋環境監督管理部門。〔3〕2018 年最高人民檢察院公布的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》中在關于提起民事公益訴訟前公告對象和訴訟支持起訴對象時對“法律規定的機關”做出明確說明：法律規定的機關中有明確規定的是行使海洋環境監督管理權的部門。

隨著生態環境損害民事責任理論研究和立法實踐的不斷推進，海洋生態環境損害制度如何完善也日益受到關注。2019 年6 月最高人民法院發布《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》，2021 年1 月施行的《民法典》第1234 條、1235 條規定了“違反國家規定造成生態環境損害的”生態恢復責任和賠償范圍，生態環境損害賠償案例也不斷增加。但在2015 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》中，明確規定涉及海洋生態環境損害賠償的適用《海洋環境保護法》等法律的除外規定，《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》也同樣持此態度〔4〕該司法解釋第2 條規定：“下列情形不適用本規定：（一）因污染環境、破壞生態造成人身損害、個人和集體財產損失要求賠償的，適用侵權責任法等法律規定；（二）因海洋生態環境損害要求賠償的，適用海洋環境保護法等法律及相關規定。”。可以說，在紛繁復雜的生態環境損害賠償制度的理論研究和實踐操作中，海洋生態環境損害賠償由于海洋環境特殊性顯得更為重要和復雜。本文以《海洋環境保護法》修改為背景，就現行法律第89 條第2 款的內容解析及修改進路展開討論，并對未來海洋生態環境損害賠償制度的完善提出立法上的建議。

一、《海洋環境保護法》第89 條第2 款的文本解析

（一）海洋生態損害國家索賠的請求權基礎

《海洋環境保護法》第89 條第1 款〔5〕該款規定，造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》第55 條也有相同規定。規定了海洋環境污染損害的民事責任，與第94 條第1 款結合，明確規定了海洋環境污染損害的定義和責任形式，即排除危害，并賠償損失（雖然損害和危害并非嚴格對應）。第89 第2 款規定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。兩款處于同一法條，應該是規定同一事項，即海洋環境污染損害，而第二款作為除海洋環境污染損害后果之外，又產生“破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”這一類損害后果的情況，則由國家提出損害賠償要求。

《海洋環境保護法》首次規定了行政機關可以代表國家行使損害賠償請求權，但盡管2004 年《最高人民法院關于為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》第13 條明確提出：“依法受理環境保護行政部門代表國家提起的環境污染損害賠償糾紛案件”，《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》卻一直未規定該類內容，《民事訴訟法》規定的“法律規定的機關”也一直限于《海洋環境保護法》的相關規定。這一特殊規定直接源于《1992 年國際油污損害民事責任公約》。〔6〕《海洋環境保護法》第91 條的免責事由也同樣來自該公約。

關于海洋生態損害國家索賠的請求權基礎，有學者認為國家索賠權的基礎權利為國家海域所有權；〔7〕參見鄧海峰：《我國海洋油污損害索賠現狀及國家索賠路徑探析》，載《山東科技大學學報》2012 年第1 期。也有學者認為，海洋生態損害國家索賠的法理依據是國家的環境保護義務，〔8〕參見梅宏、王崢榮：《海洋生態環境損害賠償制度構建研究》，載《甘肅政法學院學報》2017 年第3 期。地方政權機關有保護環境之責，亦有為保護環境運用國家力量的權力。〔9〕參見徐祥民：《地方政府環境質量責任的法理與制度完善》，載《現代法學》2019 年第3 期。我國《海域使用管理法》宣告海域屬于國家所有，范圍限于國家享有主權權利的內水、領海的水面、水體、海床和底土。根據《聯合國海洋法公約》《中華人民共和國領海及毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，我國對于領海上空、海床、底土享有主權，對于專屬經濟區和大陸架內的自然資源行使主權權利，并對海洋環境保護和保全行使管轄權〔10〕參見《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第3 條規定。。《海洋環境保護法》的適用范圍為國家管轄的全部海域，甚至還依據國際條約對于國家管轄外海域的海洋環境污染行為有“域外管轄權”。〔11〕該法第2 條規定，在中華人民共和國管轄海域以外，造成中華人民共和國管轄海域污染的，也適用本法。該條中的“域外管轄權”來自《1992 國際油污損害民事責任公約》第2 條規定，除領海和專屬經濟區外，公約同時還適用于不論在何處采取的用以防止或減少此種損害的預防措施。基于海洋環境保護的管轄權及我國《憲法》《環境保護法》等關于政府環境質量責任的規定，發生海洋生態環境損害后，政府負有事故應急處理及事后生態修復的責任，因此，能夠確定地說，國家針對海洋生態損害提起損害賠償要求，并非基于海域所有權，因為該項權利并未及于所有國家管轄海域，而應是基于國家對管轄海域內自然資源的主權權利和海洋環境保護事務的管轄權等公權力及對海洋環境質量負責的公法義務。

（二）第89 條第2 款所指的損害對象法律內涵與外延

第89 條第2 款列舉了三種侵害行為，即破壞“海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區”，這三個概念的內涵與外延如何界定，其表述又是否周延？

“海洋生態”目前尚無法定概念，從生態經濟學的角度，海洋生態資本的存量價值主要來自海洋生物資源、海水資源和表層海底資源，三項生態資源構成海洋生態系統整體。海洋生態資源的生態產品生產和生態服務功能決定了海洋生態資本的價值。因此，海洋生態資本的價值是指海洋生態資本的存量價值及其產生的收益流價值，包括各類海洋生態資源的現存量價值及其組成海洋生態系統整體而產生的生態系統服務價值。〔12〕參見陳尚等：《海洋生態資本概念與屬性界定》，載《生態學報》2010 年第23 期。為貫徹《海洋環境保護法》第89 條第2 款的精神，2014 年10 月國家海洋局印發《海洋生態損害國家損失索賠辦法》，列舉了破壞海洋生態的行為類型，幾乎包括了所有海洋環境污染和生態破壞情況。因此，盡管“海洋生態”沒有法定概念，但“海洋生態破壞”的表現形式比較明確。

“海洋水產資源”這一概念首次進入法律應追溯至1979 年國務院頒布的《中華人民共和國水產資源繁殖保護條例》，〔13〕條例第2 條對于水產資源的范圍進行了明確的界定，即凡是有經濟價值的水生動物和植物的親體、幼體、卵子、孢子等，以及賴以繁殖成長的水域環境。也因此，1982 年《海洋環境保護法》規定了水產資源保護的相關內容，〔14〕參見1982 年《海洋環境保護法》第7 條、第22 條。《廣西壯族自治區海洋水產資源繁殖保護實施細則暫行規定》（2016 年修正）等地方性規章對“海洋水產資源”作出明確的規定（主要包括魚、蝦、蟹、貝及其他）。《漁業法》亦對其中較為特殊的“水產種質資源”有明確的保護機制。〔15〕《漁業法》第29 條規定：“國家保護水產種質資源及其生存環境，并在具有較高經濟價值和遺傳育種價值的水產種質資源的主要生長繁育區域建立水產種質資源保護區。未經國務院漁業行政主管部門批準，任何單位或者個人不得在水產種質資源保護區內從事捕撈活動。”可以認為，“海洋水產資源”即為天然漁業資源，不包括養殖漁業。根據《聯合國海洋法公約》，沿海國除對領海享有主權外，對專屬經濟區、大陸架等管轄海域享有自然資源所有權和專屬管轄權，對于天然漁業資源損失，國家基于自然資源主權（對內為管理權〔16〕筆者不認為國家對天然漁業資源享有所有權，首先《憲法》《漁業法》均無此宣告，另外《野生動物保護法》也僅對珍貴、瀕危及有重要科研、經濟價值的野生水生動物規定了國家所有權。）享有損害賠償請求權。

“海洋保護區”是一種常見的保護海洋環境資源的方式，目前世界上共有各類海洋保護區（MPAs）超過5000 處。〔17〕A. Rifaee Rasheed, Marine protected areas and human well-being-A systematic review and recommendations, 41 Ecosystem Services（2020）.我國自1982 年創設海洋保護區制度，《海洋環境保護法》第21 條、第22 條、第23條規定了海洋自然保護區、海洋特別保護區，前者用以保護典型海洋生態系統所在區域、高度豐富的海洋生物多樣性區域或珍稀、瀕危海洋生物物種集中分布區域、具有重大科學文化價值的海洋自然遺跡所在區域等具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地，作為自然保護區的一種特殊類型，分為核心區、實驗區、緩沖區，并禁止非法捕撈、非法采礦等任何有損保護對象及自然環境和資源的行為。后者用以保護“具有特殊地理條件、生態系統、生物與非生物資源及海洋開發利用特殊要求，需要采取有效的保護措施和科學的開發方式進行特殊管理的區域。”〔18〕海洋特別保護區又可分為海洋特殊地理條件保護區、海洋生態保護區、海洋公園、海洋資源保護區等類型，也可適當劃分出重點保護區、適度利用區、生態與資源恢復區和預留區。其管理手段與海洋自然保護區不同，海洋特別保護區內仍可從事養殖、旅游、科研等開發利用活動，其他建設活動則受到嚴格限制。海洋保護區是國家在管轄海域內設立、具有特殊自然保護或開發利用價值的區域，國家通過建章立制、成立專門機構加以保護，破壞海洋保護區，不僅造成直接生態損害，同時給國家帶來重大的生態恢復成本，因此，國家也需要對此提出損害賠償要求。

上述三類概念各有側重，但亦可為“海洋生態環境”概念所涵括。

（三）第89 條第2 款的訴訟類型

由海洋環境監督管理部門“代表國家對責任者提出損害賠償要求”，其訴訟性質屬于公益訴訟，還是一種執法手段？如是前者，其他原告還能否提起環境民事公益訴訟？這一爭論隨著數起社會組織提起的海洋環境民事公益訴訟被法院駁回〔19〕2018 年3 月，自然之友針對榮成偉伯漁業有限公司等在禁漁期非法捕撈海產品，影響海洋生物休養繁殖，嚴重破壞海洋生態環境的行為提起環境民事公益訴訟，青島海事法院一審以“自然之友不是提起本案訴訟的適格主體”為由裁定駁回起訴，后自然之友向山東省高級人民法院提起上訴，山東省高級人民法院裁定“駁回上訴，維持原裁定”。隨后，自然之友向最高人民法院法院申請再審。2020 年2 月13 日，最高人民法院裁定駁回自然之友的再審申請。參見最高人民法院民事裁定書，（2019）最高法民申6214 號。而變得更加熱烈。〔20〕參見陳惠珍、白續輝：《海洋環境民事公益訴訟中的適格原告確定：困境及其解決路徑》，載《華南師范大學學報》2018 年第4 期。如屬后者，則法無授權不可為，在海洋環境監督管理部門怠于履職情況下，檢察機關可發出檢察建議直至提起行政公益訴訟。將損害賠償要求定性為行政執法手段的觀點，與海洋環境監督管理部門依法對違法行為人做出的行政處罰有明顯沖突，不符合“一事不再罰”原則，〔21〕《海洋環境保護法》第76 條規定：“違反本法規定，造成珊瑚礁、紅樹林等海洋生態系統及海洋水產資源、海洋保護區破壞的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門責令限期改正和采取補救措施，并處一萬元以上十萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收其違法所得。”與第89 條第2 款相呼應，對同樣的破壞行為分別規定行政和民事法律責任，且均為由國家行政機關作為法律責任追究者（一為行政處罰主體，一為訴訟原告），這也是目前環境立法的特例。并且也無法解釋訴訟階段完全按照民事侵權糾紛的訴訟規則。有學者認為，第89 條第2 款所指的損害賠償請求是一種典型的生態損害填補訴訟，〔22〕鞏固：《環境民事公益訴訟性質定位省思》，載《法學研究》2019 年第3 期。持此觀點者自然沒有理由排除有關社會組織依據《民事訴訟法》提起的環境民事公益訴訟。

筆者認為，《海洋環境保護法》第89 條第2 款索賠主體的設定本就為行使海洋環境監督管理權的政府部門，因此，其與現行的生態環境損害賠償制度有內在的同質性，均是由政府或政府的相關部門代表國家提起涉及生態環境損害的損害賠償請求。或可大膽假設，生態環境損害賠償的立法探索可由《海洋環境保護法》的修訂而得以進行有益的嘗試。

二、海洋生態環境損害賠償立法需要厘清的幾個問題

（一）海洋生態環境損害的特殊性及其法律意義

《生態環境損害賠償制度改革試點方案》及其后出臺的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》中，均明確規定涉及海洋生態環境損害賠償的適用《海洋環境保護法》等法律的除外規定，其緣由在于海洋生態環境損害的獨特性和復雜性。海洋具有空間上的跨界性、形態上的立體性和生態上的互聯性，〔23〕參見徐祥民：《從海洋整體性出發優化海洋管理》，載《探索與爭鳴》2016 年第6 期。海洋面積遼闊，且海與洋、洋與洋互相連通，環境污染擴散性強，如2011 年日本福島核電站核泄漏事件，造成放射性物質擴散至整個太平洋，甚至全球，其損害后果仍在持續。〔24〕參見《日本政府計劃將福島核電站的含放射性物質污水排入太平洋》，載人民網，http://js.people.com.cn/n2/2020/1016/c359574-34355008.html。

立法實踐中，我國《環境保護法》將“海洋”作為環境要素的重要內容，且并未有將《海洋環境保護法》排除的制度或條款，但具體污染防治制度實踐中卻往往將涉海事項進行特殊規定，或暫不規定。如《環境保護法》第45 條明確規定了“國家實行排污許可制度”，即排污許可制度的普遍適用，2017年國家海洋局也曾就《海洋排污許可管理辦法》征求意見，但生態環境部發布的《排污許可證管理規定》（2017）、《排污許可證管理名錄》（2017）、《排污許可管理辦法（試行）》（2018）及剛剛通過的《排污許可管理條例》均未將“海洋排污”納入適用范圍。《環境影響評價法》歷經幾次修訂，將海洋工程的環評審批權從環保部門轉移至海洋部門，也體現了海洋環境的特殊性。《環境保護稅法》也明確規定，向海洋排放大氣、水污染物和固體廢物的環境稅收制度另行規定。在海洋礦產資源開發方面，其資源稅收收益央地分配比例也與陸地礦產資源不同，并未實行五五分成或四六分成的央地分成制度，其原因在于海洋的省際勘界至今仍未完成，而絕大多數海域的生態環境保護職責也同樣由國務院相關部門承擔，〔25〕前國家海洋局下設南海分局、東海分局、北海分局，履行所轄海域海洋監督管理和維權執法職責，對外以中國海警北海分局、東海分局、南海分局名義開展海上維權執法。參見中國政府網，http://www.gov.cn/gongbao/content/2013/content_2449436.htm，2020年4 月1 日訪問。海洋漁業管理體制、海洋環境保護監督管理體制，也是基于同樣的原因和考量，采用以國務院相應主管部門下設分支機構的方式加以管理，而沿海省份則對毗鄰海域的相關事務行使管轄權。〔26〕如《漁業法》第7 條規定：“海洋漁業，除國務院劃定由國務院漁業行政主管部門及其所屬的漁政監督管理機構監督管理的海域和特定漁業資源漁場外，由毗鄰海域的省、自治區、直轄市人民政府漁業行政主管部門監督管理。”

海洋生態環境的特殊性，使得涉海法律法規均體現了與陸地相關制度不同程度的差異，也使得現有生態環境損害賠償制度的試點與改革方案均將海洋生態環境損害賠償加以排除，允許其適用《海洋環境保護法》的特別規定。那么，這種特殊性對未來海洋生態環境損害賠償制度的發展有著何種意義？2018 年機構改革，將海洋生態環境保護職能劃歸生態環境部行使，也明確將陸海統籌理念作為《海洋環境保護法》修改的主要指導思想。可以預見，排海總量控制制度、海岸帶管理等海洋生態環境行政管理制度會發生相應明顯的變化，在此背景下，海洋生態環境損害賠償制度應當在貫徹陸海統籌理念與兼顧海洋生態環境特性兩方面加以妥善處理。

（二）第89 條第2 款可否發展成為海洋生態環境損害賠償條款

從制度產生時間順序看，第89 條第2 款產生于1999 年（比較早地提出了“破壞生態”的概念），而生態環境損害賠償制度則于2015 年首次提出，但仍存在二者本質契合，從而相互包容的可能。盡管“行使海洋環境監督管理權的部門”被《民事訴訟法》第55 條明確規定為“法律規定的機關”，也當然地將這種損害賠償訴訟視為一種環境民事公益訴訟，但學界也有學者將該條款視為海洋生態環境損害賠償條款。〔27〕參見梅宏：《海洋環境司法保護的多元主體及其聯動機制》，載《浙江海洋大學學報》2020 年第1 期。那么，能否將第89 條第2 款視為海洋生態環境損害的法律依據呢？抑或第89 條第2 款未來的完善方向是否為海洋生態環境損害制度？目前，生態環境損害賠償制度的主要依據為司法解釋，尚無法律層面的明確規定，那么，《海洋環境保護法》的修訂是否會提供一個生態環境損害賠償制度的單行法律依據？

有觀點認為，我國生態環境損害賠償制度的理論基礎是憲法上的自然資源國家所有權；〔28〕參見胡靜：《生態環境損害賠償制度框架探究——生態環境損害賠償制度改革全面試行兩周年回顧》，載《中國環境報》2019 年12 月19 日，第 8 版。也有觀點認為其是賠償權利人基于生態環境和自然資源國家所有權提起的財產損害賠償訴訟，以填補國家損害為主要目的，而環境民事公益訴訟則是基于環境公益侵害而提起的民事訴訟。〔29〕參見汪勁：《論生態環境損害賠償訴訟與關聯訴訟銜接規則的建立——以德司達公司案和生態環境損害賠償相關判例為鑒》，載《環境保護》2018 年第3 期。依此觀點，根據國家對海洋自然資源的主權權利和海洋環境保護管轄權提起的“損害賠償要求”確實與生態環境損害賠償制度在本質和權源上有共通之處。

“生態損害”概念在我國產生之初，曾被理解為除“因環境污染而產生的人身、財產損害”之外的新型損害，曾一度與“環境損害”混用，最高人民法院、國家海洋局、交通部等發布的同期涉海司法解釋、部門規章中將“生態損害”“環境損害”用來指代同一問題。〔30〕2011 年《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（法釋〔2011〕14 號）第17 條規定：“船舶油污事故造成環境損害的，對環境損害的賠償應限于已實際采取或者將要采取的合理恢復措施的費用。恢復措施的費用包括合理的監測、評估、研究費用。” 2012 年交通部《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（財綜〔2012〕33 號）、2014 年國家海洋局出臺《國家海洋生態損害索賠辦法》第2 條規定：“因下列行為導致海洋環境污染或生態破壞，造成國家重大損失的，海洋行政主管部門可以向責任者提出索賠要求”，將海洋環境污染或生態破壞統稱為“海洋生態損害”。2011 年《中華人民共和國海上船舶污染事故調查處理規定》（交通運輸部令2011 年第10 號）第33 條對“破壞海洋生態”做了初步的列舉，該條規定，船舶污染事故造成珊瑚礁、紅樹林等海洋生態系統及海洋水產資源、海洋保護區破壞的，海事管理機構應當責令相關責任船舶、作業單位限期改正和采取補救措施，并處1 萬元以上10 萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收其違法所得。《國際油污損害民事責任公約》則更偏向“環境損害”的概念。〔31〕1992 年國際油污基金組織的《索賠手冊》將公約規定的“污染損害”大致分為五類損失：1.清污等預防措施的費用及損失；2.有形財產損害；3.因有形財產損害所引起的收入損失（又稱間接損失）；4.單純因環境污染造成的收入損失，即理論上所稱的純經濟損失；5.自然資源等環境損害。2015 年新《環境保護法》將“生態破壞”與“環境污染”并列規定成為環境民事責任的兩種原因行為，2015 年的《生態環境損害賠償制度試點方案》及2017 年的《生態環境損害賠償制度改革方案》〔32〕《生態環境損害賠償制度改革方案》對于“生態環境損害”的定義為：“因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。”對“生態環境損害”做出了初步界定，但其也同時明確將“海洋生態環境損害”進行了適用排除。〔33〕該方案明確規定：“涉及海洋生態環境損害賠償的，適用《海洋環境保護法》等法律及相關規定。”《最高院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（法釋〔2017〕23 號）第3 條規定：“《海洋環境保護法》第五條規定的行使海洋環境監督管理權的機關，根據其職能分工提起海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟，人民法院應予受理。”〔34〕雖然依法行使海洋環境監督管理權的機關提起的海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟，在性質上可以明確為民事公益訴訟，但為了與《海洋環境保護法》第89 條的表述一致，《規定》的標題及具體條款均沒有采用“海洋環境民事公益訴訟”之類的表述。參見王淑梅、余曉漢：《〈關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定〉的理解與適用》，載《人民司法》2018年第7 期。《中華人民共和國海商法（修訂征求意見稿）》（2018 年11 月公開征求意見）新增“船舶污染損害賠償責任”一章，其中對于 “污染損害”的定義中采用了“環境損害”。〔35〕該征求意見稿第13.2 條規定：“污染損害是指，船舶溢出或者排放本章規定的污染物在該船舶之外因污染而造成的滅失或者損害。但是，除這種損害所造成的利潤損失外，對環境損害的賠償，應限于實際采取或者將要采取的合理恢復措施的費用，包括合理的監測、評估、研究費用。”筆者認為，海洋生態環境損害應包括海洋生態環境和天然漁業資源損害，〔36〕我國首例海洋生態環境損害賠償案——“塔斯曼海”號油輪油污案件，法庭對天然漁業資源損失與海洋環境生態污染破壞損失分別計算。參見天津市高級人民法院（2005）津高民四終字第45 號民事判決書。未來也可能包括其他海洋自然資源損害。〔37〕《2020 年自然資源法治工作要點》指出，在配合檢察機關開展行政公益訴訟的同時，要研究探索開展自然資源領域民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟。參見《〈2020 年自然資源法治工作要點〉印發》，載中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2020-03/16/content_5491856.htm。但也不能因此而排除社會組織基于海洋生態環境損害而產生的社會公共利益受損提起環境民事公益訴訟的可能性，應為社會力量保護生態環境留有必要的制度空間。

（三）海洋環境民事公益訴訟存在之必要性

2016 年廣東省茂名市中級人民法院首次對社會組織提起的涉海環境民事公益訴訟做出駁回起訴的裁定。〔38〕2016 年12 月28 日，重慶兩江、廣東省環境保護基金會訴廣東世紀青山鎳業有限公司、廣東廣青金屬科技有限公司、陽江翌川金屬科技有限公司環境公益訴訟獲廣東省茂名市中級人民法院受理立案。2017 年6 月7 日，該案開庭審理。茂名市中級人民法院認為，本案系海洋環境民事公益訴訟，重慶兩江和廣東環保基金會不具作為本案公益訴訟的主體資格。因此，法院駁回兩原告的起訴。參見廣東省高級人民法院（2017）粵民終2635 號民事裁定書。之后，山東省高級人民法院2018 年9 月也以原告資格不適格為由對自然之友提起的涉海環境民事公益訴訟案做出類似裁定并得到最高院的支持，〔39〕參見最高人民法院（2019）最高法民申6214 號民事裁定書。上述案例引發了社會組織能否提起涉海環境民事公益訴訟的爭論。贊同者認為，《海洋環境保護法》是特別法，應優先于《民事訴訟法》《環境保護法》加以適用，既然該法歷經多次修正均未對海洋生態損害賠償原告主體進行修改，則應理解為排除社會組織的立法態度。而反對者則認為，檢察機關也未被《海洋環境保護法》明確規定為適格的原告主體，而是依《民事訴訟法》提起海洋環境民事公益訴訟，從未被質疑其合法性，因此，前者主張似乎自相矛盾。

《海洋環境保護法》第89 條將“污染海洋環境造成的損害”和“破壞海洋生態……”分為兩款，有學者認為，二者均因污染海洋環境而起，但在損害后果上存在明顯區別，前者為因污染海洋環境造成的人身、財產損害，后者則屬于海洋生態環境要素，屬于國家利益范疇。〔40〕參見朱曉勤：《我國海洋溢油生態損害的法律救濟問題——以〈海洋環境保護法〉第90 條第2 款為中心》，全國環境資源法學研討會2009 年論文集。這一觀點與法條中規定的“代表國家提出損害賠償要求”指向一致，與前文中的“國家基于主權、管轄權及環境管理職責”的請求權基礎也相呼應。筆者認為，由于海洋地理形態的特殊性，我國管轄海域并未劃入地方政府行政轄區（海南省除外，1988 年建省伊始即擁有海洋管轄權）管理，自然省（地、市）級人民政府作為海洋生態環境損害索賠主體即存在體制不暢的問題，而規定由行使海洋環境監督管理權的行政部門提出損害賠償要求，則更為合理和順暢，也因此，第89 條第2 款自1999 年產生以來一直未進行修改。筆者認為，該條經過完善可以作為海洋生態環境損害賠償制度的典型條款。

但不可否認的是，任何一種環境要素質量下降都會影響社會公共利益，海洋生態環境質量優劣不僅關系到國家作為自然資源所有者、管理者的權益實現及損害填補，同時也關乎社會公眾的健康、游憩、景觀權益甚至海洋生物的生存繁衍，因此，在海洋生態環境損害賠償制度之外，仍應該為社會公共利益的保護留有空間。筆者認為，目前生態環境損害賠償制度與環境民事公益訴訟制度目前并未截然分清各自的訴訟領域，甚至有學者認為，生態環境損害賠償訴訟是環境民事公益訴訟的子類型，〔41〕參見林莉紅等：《論生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟之關系定位》，載《南京工業大學學報》2020 年第1 期。實踐中也經常會出現一起案件、兩種訴訟，而法院則采取根據司法解釋要求，暫時中止公益訴訟審理的做法，〔42〕如在山東省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司生態環境損害賠償訴訟案中，人民法院在受理生態環境損害賠償訴訟后，先行中止就該污染行為提起的環境民事公益訴訟，待生態環境損害賠償訴訟審理完畢后，再就環境公益訴訟中未涵蓋的訴訟請求做出裁判。參見《人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例發布》，載中國新聞網，https://www.chinanews.com/gn/2019/06-05/8856645.shtml。在檢察機關積極履職、探索檢察公益訴訟大背景下，也經常用海洋環境民事公益訴訟來追究“生態環境損害”民事責任。〔43〕2020 年海口市檢察院提起的海南首例海洋傾廢公益訴訟案，起訴書中使用的是“生態環境損害賠償民事責任”的概念。參見《賠907 萬并公開道歉！海南首例海洋傾廢公益訴訟案宣判》，載新京報網， http://www.bjnews.com.cn/news/2020/03/27/709565.html。但正如大氣、水、土壤、固體廢物等領域的生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟共存一樣，雖然一些案件中司法機關否認社會組織可以擔當海洋環境民事公益訴訟的原告，但并未否認海洋環境民事公益訴訟制度，原因之一在于，生態環境損害賠償制度重在解決生態環境修復與賠償問題，〔44〕參見王旭光：《論生態環境損害賠償訴訟的若干基本關系》，載《法律適用》2019 年第21 期。而環境民事公益訴訟功能較為廣泛，其功能除損害填補之外，還包括對可能發生損害的預防。〔45〕如昆明市中級人民法院于2020 年3 月作出判決的“云南綠孔雀案”即為一起典型的預防性環境民事公益訴訟。筆者也認為，首先，未來生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟可以分別在損害填補和損害預防兩個方面分別加以側重，從而節約政府及社會資源；其次，環境民事公益訴訟在代表社會公共利益即不特定多數人利益方面具有較明顯的不可替代性，如海水浴場受到污染等危害公眾健康的損害或危險發生時，社會組織、檢察機關提起民事公益訴訟即具有較強的正當性；最后，在陸海統籌的治理理念下，海洋環境保護法體系中應當會加強有關保護海岸帶、排海總量控制等制度的規定，圍填海、近海資源開發等產生的環境污染和生態破壞，如果排斥社會組織的民事公益訴訟原告資格，勢必會相應地將其陸地范圍內的法定訴訟權益也一并剝奪，從而有違《民事訴訟法》等法律的立法原意。

關于海洋環境民事公益訴訟原告，不同于《民事訴訟法》規定的“法律規定的機關和有關組織”，《民法典》第1234 條、1235 條對于“造成生態環境損害”的，使用了“國家規定的機關或者法律規定的組織”，似乎在呼應生態環境損害賠償目前尚未有明確法律依據的現狀。但筆者以為，“國家規定的機關”這一表述既不嚴謹也不明確，而“法律規定的組織”難道是需要社會組織由法律明確規定？眾所周知，《民事訴訟法》自2012 年修訂后，已經開展了諸多環境污染及消費者權益保護類公益訴訟，原告均為“有關”社會組織，可見，《民事訴訟法》原意僅在于明確法律規定的機關才能提起公益訴訟。畢竟行政機關作為原告提起民事訴訟是一種特例，因此需要法律的明確授權，而社會組織提起則不需要法律明確規定。后來的《環境保護法》也僅是規定了作為環境民事公益訴訟原告的社會組織的基本條件，并沒有規定哪一些社會組織可以提起。正如2014 年《環境保護法（修訂草案）》中曾經將“中華環保聯合會”作為“法定社會組織”加以規定，〔46〕2013 年6 月第二次審議的《環境保護法（修正案草案）》第48 條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”轉引自孫佑海：《新〈環境保護法〉，怎么看？怎么辦？》，載《環境保護》2014 年第10 期。受到學界普遍批評。因此，筆者認為，對于《民事訴訟法》第55 條所稱“法律規定的機關和有關組織”，其中，機關必須由法律明確規定，而組織則只需“有關”即可。也即《民法典》所使用的“國家規定的機關和法律規定的組織”殊為不妥。

三、《海洋環境保護法》第89 條第2 款的修改建議

如果說刑事責任、行政責任是對既往犯罪、違法行為的追究，民事責任則更多是面向未來，對違法行為阻卻、環境修復、損害填補的另一種調整。藉《海洋環境保護法》大修，該法有望成為首部正式規定生態環境損害賠償制度的污染防治單行法，第89 條第2 款如何修改也成為眾所矚目的話題。筆者認為，海洋生態環境損害民事責任立法至少應厘清以下幾個問題。

（一）海洋生態環境損害賠償制度立法模式

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國。”在陸海統籌理念指導下，從國家機構改革到自然資源統一確權登記、〔47〕2019 年7 月自然資源部公布的《自然資源統一確權登記暫行辦法》，明確將“海域”“無居民海島”納入統一確權登記范圍。國土空間規劃都將海洋與陸地資源作為整體加以規定，未來隨著《海洋環境保護法》修訂，必然會從行政管理制度，如排污總量控制、排污許可、海岸帶管理等多方面更加重視陸海一體化。因此，將海洋生態環境損害過度特殊化、分離化的做法是不可取的。

2014 年修訂的《環境保護法》刪除原有的環境民事責任條款，規定“環境污染、生態破壞”行為改為按照《侵權責任法》追究民事責任，《民法典》也明確在侵權責任編規定了生態環境損害民事責任。但近年修訂的污染防治單行法仍然保持了其個性化的民事責任規定（如水污染損害的免責事由）。我國臺灣地區的《海洋污染防治法》（2014 年修訂）第七章也專門規定了“損害賠償責任”。〔48〕該法第33 條船舶對海域污染產生之損害，船舶所有人（船舶所有人包括船舶所有權人、船舶承租人、經理人及營運人）應負賠償責任。考察國際立法經驗，各國較為普遍的做法是“在民法典之外建構更為專業的、體系化的環境侵權規范”。〔49〕參見呂忠梅、竇海陽：《以“生態恢復論”重構環境侵權救濟體系》，載《中國社會科學》2020 年第2 期。因此，仍有必要在《海洋環境保護法》中設專門條款對海洋生態環境損害的構成要件及索賠主體等內容進行規定，且海洋環境保護的地方立法及區域立法（如渤海海域環境保護的特別立法）均應對此加以具體化規定 。

筆者建議，采用“1+N”模式，即主體資格、舉證責任、訴訟時效、歸責原則等基本問題以《民法典》生態環境損害民事責任條款為基本依據，在免責事由、賠償限額等涉海特殊問題上，優先適用《海洋環境保護法》《海商法》等特別法規定調整。如果未來我國出臺專門的《生態環境損害賠償法》，則可設專章對于海洋生態環境損害賠償加以規定。將現有的《海洋環境保護法》第89 條第2 款改造為海洋生態環境損害賠償制度的專門條款，同時應對2017 年公布的《最高院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》進行修改，增加規定：“因污染海洋環境造成社會公共利益損害的，檢察機關和社會組織提起海洋環境民事公益訴訟，亦依本解釋規定。”

（二）海洋生態環境損害的索賠主體

隨著二戰后石油經濟的興起，特別是1969 年船舶油污案件，以油污污染為代表的海洋生態環境損害賠償問題日益受到各國重視。自加拿大1971 年公布《航海法》，建立海上油污賠償基金（ MPCF） 后，各國紛紛通過立法建立海洋生態賠償機制。美國普通法通過公共信托原則賦予公共機構對生態損害賠償的起訴權。美國《油污法》規定的自然資源損害賠償制度也成為我國生態環境損害賠償的主要借鑒對象。〔50〕參見胡靜：《生態環境損害賠償制度框架探究——生態環境損害賠償制度改革全面試行兩周年回顧》，載《中國環境報》2019 年12 月19 日，第8 版。歐盟2013 年頒布《離岸油氣安全指令》，對于海洋生態環境損害，作為“索賠者”的角色是由公共當局（Public authorities）履行的，且對于油氣開發造成的海洋環境損害，適用嚴格責任原則（strict liability）。〔51〕See Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operations and amending Directive 2004/35/EC Text with EEA relevance. OJ L 178, pp. 66-106（2013）.

《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》第1 條規定了生態環境損害賠償訴訟案件的起訴主體為“省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門”，而由于我國海洋行政管理體制的特殊性，地方政府行政轄區并不包括海域（海南省除外），僅對毗鄰海域享有管轄權，絕大多數面積的海域由中央政府自然資源、生態環境部門及其分支機構進行管理，因此，海洋生態環境損害發生后，結合《若干規定》及《海洋環境保護法》對海洋環境監督管理體制的規定，代表國家行使損害賠償請求權的主體應包括沿海省級人民政府（對毗鄰海域）、國務院自然資源、生態環境、農業農村及海事部門。

（三）海洋生態環境損害訴訟的起訴條件

既有環境侵權立法基本上確定了環境污染侵權的“損害+因果關系”的純客觀構成要件，但《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》第11 條規定了生態環境損害賠償訴訟需要以被告行為具有違法性為前提，《民法典》第1232 條也使用了“違反國家規定造成生態環境損害”的表述，第1233條還規定了故意違反國家規定造成生態環境損害的懲罰性賠償制度。由此，大概可以判定，“行為違法性”將會成為生態環境損害賠償責任的構成要件之一。這一改變也具有相當的合理性，國家通過制定標準、發放許可、編制規劃等系列公法上的管控，其目的是確保生產經營活動不產生嚴重生態環境損害后果，而如果完全遵守國家規定情形下，仍然產生了生態環境損害，則有可能為不可抗力或者國家制定政策、標準出現了缺失，這時候作為公法人，完全將責任歸咎于企業也屬另一種不公。實踐中，諸多環境民事公益訴訟判決也體現了法院在適用環境修復責任時對過錯和違法性的關注。〔52〕參見胡衛：《過錯優先：環境污染侵權中行為人過錯的功能分析》，載《政法論叢》2019 年第6 期。因此，筆者認為，海洋生態環境損害賠償條款也應將“違法性”作為責任構成要件，對于故意違反國家規定造成生態環境損害的，可參考相關國家做法對其施以懲罰性賠償，〔53〕如美國埃克森原油泄漏事件中埃克森公司被判處巨額的懲罰性損害賠償金，金額達到5.075 億美元。受償主體為聯邦政府和受損害的生態所在地州政府代表。賠償范圍包括三個部分：修復費用、過渡期損失和損害評估費用。賠償標準以為恢復受到損害的環境和生態而采取的合理措施的費用為準。參見王曦：《美國埃克森·瓦德茲號油輪原油泄漏污染海洋案分析》，載《中國審判新聞月刊》2012 年第2 期。直至追究其刑事責任 。

關于損害結果，《海洋環境保護法》第89 條第2 款將“給國家造成重大損失”作為損害賠償要求的前提條件，但根據前文對海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區的解讀及國家海洋局下發的《海洋生態損害國家損失索賠辦法》中對于“國家損失”的范圍描述，即海洋生物資源和海洋環境容量（海域納污能力）破壞的處置、恢復、監測及期間損失等，其與美國《油污法》中的“自然資源損害”、歐盟《環境責任指令》中的“環境損害”、法國《環境法典》中的“純生態損害”（préjudice écologique pur）〔54〕2012 年9 月25 日，法國最高法院（Cour de cassation）在對 Erika 油污案判決中明確承認了“純生態損害”的獨立存在，將其與精神損害、經濟損害等相區分，并將之定義為“因侵害而使環境遭受到的直接或間接的損害”。參見竺效：《論生態損害綜合預防與救濟的立法路徑——以法國民法典侵權責任條款修改法案為借鑒》，載《比較法研究》2016 年第3 期。并無二致。因此，建議將“造成國家重大損失”修改為“造成海洋生態環境損害”。同理，應將第89 條第2款中的“提出損害賠償要求”改為“提出生態環境損害賠償要求”，而環境責任強制保險與責任限額問題可以在《海商法》中加以規定。

四、結語

《海洋環境保護法》于1999 年首次使用“破壞海洋生態”的表述，為其后《環境保護法》“污染環境、破壞生態”的規定及生態環境損害賠償制度提供了啟發，奠定了基礎。不難看出，生態環境損害賠償訴訟與《海洋環境保護法》規定的海洋生態環境損害賠償訴訟相仿，〔55〕參見王旭光：《論生態環境損害賠償訴訟的若干基本關系》，載《法律適用》2019 年第21 期。具有高度同質性，因此，海洋生態環境損害賠償制度的建立與完善有可能成為規定生態環境損害賠償制度的首部環境保護單行法。建議將《海洋環境保護法》第89 條第2 款作為海洋生態環境損害賠償條款，并將其內容修改為“違反國家規定，造成海洋生態環境損害，由行使海洋環境監督管理權的部門及國務院授權的省級人民政府向責任人提出生態環境損害賠償要求。”未來的海洋環境民事公益訴訟則可不必特別規定，僅遵循《民事訴訟法》等立法規定即可。相信在陸海統籌理念和生態文明思想的指引下，海洋生態環境損害賠償制度必定會得到較快完善，為我國海洋環境治理體系現代化增添動力。