論越南革新開放以來的法治反腐

王娜娜

（鄭州大學馬克思主義學院，鄭州 450001）

腐敗是人類難于攻克的頑疾，是世界性難題。越南為了根治腐敗問題，從立法層面加大反腐力度，頒布并逐步修訂和實施國家反腐敗法。法治反腐是懲治和預防腐敗的一種治理模式，越南法治反腐從反腐敗法的頒布到修訂是一個迂回式前進的過程。雖然越南法治反腐不斷地改進和完善，但是其最終仍是“雷聲大，雨點小”的現象，這其中的問題和原因值得我們探究。

一 越南法治反腐的制度安排

（一）制定反腐國家戰略

反腐是越南建設社會主義法權國家的重要舉措，是整個越南政治體系的一項緊迫、長期、例行的任務。越南政府《到2020年國家預防和打擊腐敗戰略》決議重申了國家和全社會對腐敗的堅決態度，提出建設專職反腐隊伍。決議指出要根除腐敗必須消除國家官員貪污的條件和受賄的機會，加強國家機關和崗位人員的交叉檢查，健全法律制度，特別是懲治腐敗犯罪的法律制度，以此保障公民獲取信息的權利。決議還制定了五大類措施：一是加強政策制定和法律頒布實施的公開透明；二是完善政策法規公開透明的檢查監督機制；三是完善經濟管理機制，創造平等、公平透明的營商環境；四是提高查處腐敗的檢查、監督、審計、調查和裁決的效能；五是提高公眾的腐敗意識，動員社會參與反腐工作。針對這些措施越南政府分為三個實施階段：第一階段（2009～2011年）重點建設偵查和處理腐敗案件特別是人民群眾普遍譴責的腐敗案件的能力；第二個階段（2011～2016年）重點實施更加有效的預防措施，如控制國家官員的資產和收入；第三個階段（2016～2020年）《反腐敗法》修訂十年執行情況回顧以及修訂后的《反腐敗法》的實施。

除此，VACI是越南政府監察總署與世界銀行聯合舉辦，每兩年舉行一次[1]反腐倡議計劃。首次反腐倡議計劃于2011年實施。越南政府通過制定年度反腐倡議計劃，順應反腐形勢發展的需要，通過評選典型提案并頒發獎項，旨在發現更好的舉措以應對腐敗問題。

（二）完善國內反腐敗立法

2005年11月越南十一屆國會八次會議通過了《反腐敗法》（該法于2006年6月1日正式生效，并于2007年8月和2012年11月經歷兩次修訂），將反腐問題納入法制建設的議事日程。這是越南歷史上第一次以專門立法的方式治理貪污腐敗。《反腐敗法》標志著越南在預防和打擊腐敗方面邁出了重要的一步，重申了黨和國家及政治制度根除腐敗的決心，實現了越南政府在簽署《聯合國反腐敗法》后對國際社會的承諾。越南的這一舉措意味著開始法制化、制度化，并走了上法治反腐的軌道。

越南中央政府為配合《反腐敗法》的實施，頒布了一系列行政法規，其中主要有2007年《〈反腐敗法〉關于社會在預防懲治腐敗中的作用與責任的若干條款實施細則與指南的法令》、2006年《關于〈反腐敗法〉若干條款實施細則與指南的法令》和2006年《關于確定發生腐敗的機關、組織或單位領導人責任的法令》。這三部行政法規從反腐行為主體責任的角度出發界定了各單位組織工作職責。《〈反腐敗法〉關于社會在預防懲治腐敗中的作用與責任的若干條款實施細則與指南的法令》共七章28條，主要是指導《反腐敗法》中涉及腐敗問題時國家機關的協調責任；新聞機構、企業、企業協會、行業協會的作用和責任；人民檢察委員會和公民在反腐中的責任給予規定和說明。《關于〈反腐敗法〉若干條款實施細則與指南的法令》共八章55條，主要是關于《反腐敗法》中腐敗行為的界定及實施原則，其中包括對機關、組織和單位實行公開透明的原則，腐敗工作的信息和報告制度、審查和檢查制度，建立和公布腐敗行為的舉報方式，預防和懲治腐敗的國際合作等。《關于確定發生腐敗的機關、組織或單位領導人責任的法令》共四章20條，主要是對腐敗行為主體的腐敗嚴重性、處罰原則的界定性和適用性進行闡釋。另外，2015年《刑法典》（2017年修訂）擴大了腐敗行為的范圍，將私營部門發生的腐敗行為包括在其中。《2018年反腐敗法》自2019年7月1日起實施，共10章96條，對預防和偵查腐敗、處理腐敗和違反《反腐敗法》行為作出了規定，該法擴大了對非國有部門腐敗的打擊。

反腐及其相關法規不斷完善，其中針對國家機構負責人的反腐責任從法律到實踐的規定有憲法及其附屬法律。憲法包括2015年《刑法》、2008年《干部和公務員法》、2010年《監察法》、2011年《投訴和檢舉法》、2005年《反腐敗法》（2007年和2012年修訂）、2013年《勤儉節約和反浪費法》和2013年《公民接待法》；附屬法律包括第157/2007/ND-CP號政府法令，其中規定國家機關領導者在執行任務和公務時的責任；第107/2006/ND-CP號政府法令，其中規定了處理國家機關領導者在其組織或單位中發生腐敗行為的責任；第211/2013/ND-CP號法令修訂了第107/2006/ND-CP號法令的若干條款；第90/2013/ND-CP號法令規定了國家機構在執行其分配任務和權力時的責任；內政部第08/2007/TT-BNV號通告，該通告指對非商業單位、國有企業負責人的處理，利用國家預算和財產讓腐敗發生的社會組織和社會專業組織[2]，通過制定專門的反腐法規和準則，進一步規范國家公職人員的反腐行為責任。

（三）完善法治反腐的運行機制

越南共產黨作為越南的執政黨，逐漸意識到廉潔政府對反腐打擊力度中的重要作用，致力于建設公開、透明、陽光的政府，推行政務信息公開和財產申報制度，以保持清正廉潔的政府形象。2012年5月4日越共中央反腐倡廉指導委員會開通網站向民眾提供越南反腐倡廉領域的信息[3]，這將作為委員會的官方聲音公布黨和國家的法律和政策，成為聯系公民與黨、國家之間反腐的一座橋梁。目前，越南致力于完成保護舉報人的法律框架。譴責是越南憲法規定公民的一項基本權利，也是政府機關獲取、發現和處理違法行為的信息的渠道。[4]越南公民在反腐斗爭中的作用被視為一個關鍵支柱。越南長期以來在許多不同的法律文書中都承認舉報人的權利，特別是反腐舉報人的權利，規定保護舉報人的有效機制，并在實踐中加以實施。2013年《憲法》規定，公民的基本權利是“人人有權就機關、組織或個人的非法行為向主管機關、組織或個人提出申訴或譴責……”。隨后將《憲法》規定制度化，頒布了許多法律，如2011年《申訴法》《譴責法》；2007年和2012年修訂和補充的2005年《反腐敗法》；2015年修訂的《刑法》；2015年修訂的《刑事訴訟法》及其指導性文件。為了鼓勵群眾舉報和反腐倡廉，國家監察局發布了第07/2014/TTTTCP號通知，接受匿名書面投訴；國家監察局和內政部也發布了第01/2015/TTLT-TTCP-BNV號聯合通知，規范對成績突出的個人進行獎勵，譴責腐敗行為。[5]

（四）建立誠實和反應迅速的政府

越南通過建立“一個誠實和反應迅速的政府”提升公民法治反腐的政治意愿。如2013年11月歐洲商會發布其第13季度商業環境指數（BCI）調查報告中將腐敗確定為在越南經商的最大挑戰。歐盟商會成員確定了在越南經商的四個主要挑戰：腐敗（71%）；缺乏或不一致執行立法（67%）；行政困難（52%）；以及缺乏透明度（45%）。[6]從公民的角度看，2015年全球發展目標協商會議期間，由聯合國發起的一項在線調查重申“一個誠實和反應迅速的政府”是每兩名越南公民中就有一名（52%）的最高優先事項。這也是繼良好的教育（76%）和更好的醫療保健（58%）之后的第三個總體優先事項[6]。公民與政府當局互動時的體驗，通過越南治理和公共行政績效指數（PAPI）也顯示：“一個誠實和反應靈敏的政府”是擺脫公民不滿和企業擔憂加劇的螺旋式上升趨勢的雙贏政策方向。國際經驗表明，擁有誠實和反應靈敏的政府一貫平等地實行法治，建立明確的問責機制國家已經擺脫了中等收入陷阱，而越南能否做到，要歸結為政府的選擇以及如何運用和行使法治。越南通過修訂《刑法典》為反腐工作提供了較大機會，為建立“一個誠實和反應迅速的政府”提供重要保障。

（五）積極參與國際反腐敗合作

腐敗是世界各國都存在的一種消極社會弊端，越南積極參與國際反腐敗合作。從國際層面來看，作為聯合國的成員國，2009年6月30日批準《聯合國反腐敗公約》彰顯了越南在反腐工作中的強有力的承諾，表達出決心反腐的國際主張。這一舉措體現了越南在國際反腐工作中展示出的國際反腐形象，也體現出為國家和人民增強反腐信心。自批準公約后，越南積極參照國際公約制定自身發展方向，按期履約報告，這為越南走向法治反腐道路奠定了堅實的基礎。從地區層面來看，越南積極參與亞太地區反貪腐合作項目，由亞洲開發銀行（ABD）及經濟合作組織（OECD）聯合舉辦的有關反貪倡議是越南政府十分重視的反腐合作框架之一，越南政府在其協助下逐步實施國際反貪腐標準。越南積極參與該倡議的各項合作，并為推動地區和平、穩定與發展貢獻力量。從國際關系層面來看，越南積極與中國、新加坡、俄羅斯、意大利、馬來西亞等國家加強反腐合作，分享紀檢監察反腐經驗，加大反貪反腐合作力度，加強反貪反腐合作，積極推動反腐合作領域和分享反貪反腐經驗等。

綜上，通過制定國家反腐戰略、完善國內反腐立法、完善法治反腐的運行機制、建立誠實和反應迅速的政府、積極參與國際反腐合作幾個方面為越南提供了一個完整的制度架構，并法治反腐在制度層面上不斷完善，反腐法律體系不斷完善，反腐決心也不斷增強。

二 越南法治反腐效果不佳

（一）越南國際“清廉指數”幾乎沒有提高

國際透明組織關于反腐問題研究是權威的非政府組織。各國可根據每年發布的“腐敗排行榜”數據來分析國家的腐狀況，更為重要的是能揭示腐敗產生的溫床。根據數據排名，我們分析可得越南在歷年透明國際排名中的結果：2007～2011年呈上升趨勢，2012年忽然下降至2007年排名第123位，2013年相對2012年的排名上升到116位，隨后2014年又有小幅度地下降，2014～2017年排名呈上升趨勢，2017年達到歷年最佳位次，但隨后2018年排名卻又極速下降。如見表1所示：

表1 透明國際越南（2007-2018）“清廉指數”及位次[8]

（二）社會公眾對腐敗容忍程度高

越南公民對腐敗容忍度高，對反腐的心態松弛。“越南是個人情社會，人和人之間的很多東西可以通過人情溝通。可能辦個事情，送個20塊錢就搞定了。雖然數額不大，按照西方定義就屬于腐敗。其實在東南亞國家的人看來是表達感情，和西方的消費差不多。這種文化上的原因，顯得越南貪污腐敗特別嚴重。”[8]在越南社會中，教育、醫療、就業等這些本不會腐敗的地方，卻發展成找關系、走后門、請客送禮的習慣，這樣一來，出現更為嚴重的腐敗現象就顯得不足為奇。在腐敗文化盛行的越南，公民缺乏法治信仰，一方面對腐敗現象怨聲載道，另一方面還堅持用賄賂的方式解決問題。在全面反腐的背景下，越南警察、海關、醫療、教育等部門，不斷出現腐敗典型。其中越南警察隊伍屬于重災區。由于越南警察自身工資水平低，普通警察還低于普通工人的收入，因此在打擊違法過程中一部分警察選擇充當保護傘或者通風報信，腐敗行為也由此產生。

（三）反腐工作仍存在不足之處和缺陷

越共中央總書記阮富仲指出在反腐工作中，部分地方部門和行業反腐工作沒有發生明顯變化，發現和處理腐現象尚未達到預期的目標，機關單位內部檢查腐敗現象和處理工作仍較為薄弱，行政和公共服務部門仍存在給人民和企業找麻煩等消極現象。究其本質，許多黨委、黨組織和機關單位領導人對其管理的地方和領域中腐敗現象尚未足夠認識和重視，在領導、指導和落實反腐工作中沒有起到模范帶頭作用。部分黨員干部、公務員、職員缺乏修養、磨煉精神，出現政治思想、道德、生活方式退化且蛻化現象；部分領域的法律體制存在不足，可行性不強等。

三 越南法治反腐不佳的原因分析

（一）法律制度體系建設不完善

越南法律文件本質上是為了促進政府的國家行政職能，而不是為管理日常生活中產生的關系，為人民或為國家發展服務。[9]現實表明，不少越南法律難以理解，難以被人們所理解。只有由政府職能部門的國家成員組成的起草委員會才了解法律的內容，大多數法律不會立即生效，而是必須等待以政府法令、通告或指令形式提供的指導性文件。法律必須等待6個月至1年，甚至兩三年后才能生效。如《憲法》《法律文件頒布法》以及其他文件中都規定了收集人民對法律草案的意見，但這只是禮節性的規定。通常，群眾和社會組織被要求很晚才發表意見。大多數法律起草者忽視公眾意見，沒有考慮到起草法律對未來社會環境的影響。因此，許多法律文件在生效后不久就要修改，使得法律制度不穩定，法律更難理解。在這樣一個封閉的立法過程中，許多法律文件并非來自于規范社會關系的要求，而是源于某些群體保護其自身利益的主觀意志。這是一個根深蒂固的事實，即法律文件總是保護部門或地方部門的利益，使得反腐工作效果不佳。

（二）執行層面權責不清晰

靜態制度的設計成為預防腐敗的關鍵，反腐工作更需強制的執行力度。越南法治反腐效果不佳表現在政府對制度和各類措施的弱化執行力度，如地方政府對中央政府頒布實施的反腐條令在貫徹方式和理解思維出現偏差，存在制度的制定是領導者、制度違規，也是領導者的現象，使得制度和法律成為擺設。另外，一黨執政條件下《憲法》中對權力的分權和控制界定不清晰，行政權和立法權交織，政府和黨政關系不明確，在這種情況下頒布的法律文件從長遠來看不能遏制腐敗的產生。

（三）法治信仰缺失

濫用職權、結黨營私、拉幫結派、以權謀私和安排親友進事業編制現象，嚴重違犯了民主集中制原則與黨和政府關于干部工作的法律規定。當部分黨員干部是買官賣官現象產生出的“產品”，權力腐敗已成為毒害社會風氣的毒瘤，摧毀人才的奮斗動力，導致內部不團結。作為黨和國家領導干部，部分黨員仍未以身作則，誠信失守，履職不到位。如廣南省原委書記黎福清因違反干部選拔任用規定安排其兒子到機關任職被中央書記處給予撤職處分；西南部指導委員會原常務副主任阮風光因違反規定簽署任命30名干部，被撤銷黨內職務等。[10]這僅是任用干部工作中存在錯誤、發現并嚴格處理的兩個典型案例。

四 幾點啟示

（一）以政黨為中心懲治與預防腐敗

社會主義國家往往推行執政黨主導下的反腐敗體制，一黨執政下有利于獨立權威的政黨主導型反腐機構建設。《聯合國反腐敗公約》規定反腐機構應有必要的獨立性，能免受任何不當的影響，有效履行職能。獨立性、權威性和高效性是反腐專門機構建設的基本要求。越南法治反腐是以政黨為中心的懲治與預防腐敗體系，獨立權威的政黨主導型反腐敗機構能夠保障和健全越南法治反腐執行力度。黨中央對反腐有著堅定的決心，為了解決越南反腐專責機構在組織和活動中效果不高，許多腐敗案件在維護法律、監察和反腐機構中發生，這就要求越南應加強對法治反腐領導權，完善獨立權威的政黨主導型反腐機構。實踐證明，越共是反腐敗的領導者、組織者和推動者。越共中央十一屆五中全會成立由中央總書記任主任、由中央政治局直接領導的中央反腐委員會，表明了越南執政黨的反腐決心和力度，有利于加強越共中央對防止腐敗的直接領導。

（二）權力監督是遏制腐敗的必然要求

法治反腐應加強權力監督，權力監督的基本前提是必須讓公民有知情權。一個政黨，一個政權，其前途和命運取決于人心向背。反腐斗爭發揮民眾監督力量，使之成為反腐倡廉的力量之源。阮富仲提出2019年反腐核心任務是加大基層反貪反腐力度，有效杜絕“微腐敗”現象，繼續發揮民選機構、祖國陣線、社會政治組織、人民、新聞媒體在反腐工作中的作用，從而健全越南法治反腐的監督機制。實踐證明，用制度將政務公開，提高權力的透明度，減少權力的隨意性，保證權力運行的規范性，以促使掌權者公正地行使權力，防止濫用權力和權力的“幕后交易”，從根本上防止不正之風和消極反腐現象的滋生。如果政務不清、規則不明，透明度不高，隨意性大，公民不知情，那么，公民就不可能充分行使自己的監督權力，當家作主也就成了一句空話。越南政府部門可以推行“政務公開”，健全群眾舉報制度，不斷拓寬群眾監督渠道，讓新聞媒體可以按照規定行使輿論監督，制約公共權力規范運行，遏制腐敗現象的蔓延。

（三）增強干部的拒腐防變能力

提高黨員干部的黨性修養、思想覺悟、道德水平，在從嚴治黨中從源頭上把干部廉潔工作做好。腐敗現象滋生蔓延的根本原因就是因為少數黨員干部的理想信念發生了動搖。腐敗現象表面上看是因經濟問題、道德問題，但實質也是理想信念出現錯誤。越南隨著革新開放不斷深化和擴大，一些腐朽的思想、生活方式對黨員干部侵蝕現象呈加劇趨勢，表現為政治目的強、侵蝕渠道多、功利色彩濃、腐蝕程度深等特點。“宣傳工作需要黨、國家對反腐工作的決心；讓大家認識到整黨工作，嚴格處理違紀違法黨員不會讓發展速度‘放緩’。”[11]，這有助于國家機構更加清廉，從而鞏固民眾對黨和國家的信心。要增強防腐拒變意識，提高拒腐防變能力，就要做到以加強自身修養為先，以自我管理為本。繼續健全干部隊伍和國家機構，提高反敗機關單位的效力和運作效果。加強黨紀監督檢查工作，建設新形勢下品質好、能力強、信任度高、擔當能力強的干部隊伍。防止思想上“自我演變”“自我轉化”現象，勇敢與個人主義、自私自利、“集團利益”等作斗爭。

（四）加強廉潔法治文化教育

理念是行動的先導，是實踐的指南。越共九大提出了建設社會主義法權國家的主張，這是越南理論界對法權國家歷史概念的認同。也就是說，越共從國家的層面對法權、法治建設的認同。“建設人民的、由人民選出的、為人民的法權國家。”[12]需要增強社會群體的法治觀念。培養和踐行正確的法治觀是越南更好地建設法治反腐之路的首要任務。越南執政黨在反腐執行的過程中，長期腐敗形成的“腐敗文化”阻礙了反腐的深入展開。法治反腐和法治文化同屬法治價值觀，有什么樣的法治價值導向，就有什么樣的法治行為和法治制度。“馬克思主義一直承認廉潔文化教育在反腐領域中的重要性。”[13]廉潔文化是預防和懲治腐敗的軟法，對法治反腐的實施具有重要的意義。越南層出不窮的腐敗現象告誡人們必須信仰法律文化，否則它將形同虛設。“決定人生和歷史的真正因子，就是信仰。信仰是不可避免的，它永遠構成人類精神生活的主要部分。一種信仰也許被人推翻，但繼之而起的又是一種新信仰，必有整個社會生活巨大變遷隨之而起。”[14]人們在進行價值選擇和行為規范時受根深蒂固的“腐敗文化”指導，認為腐敗不是必然的非法行為，而是一種解決問題的辦法。這種行為，一方面受政府部門長期腐敗的影響；另一方面來自民眾對腐敗容忍，所以腐敗在越南很難消除。因此，越南社會應提倡廉潔法治文化教育。

（五）培養人民法治觀念

越南社會主義法治是越南無產階級和廣大人民意志的體現。反腐斗爭工作努力滿足人民的意愿，讓民參與、為民決策，形成立法慣例。“加強社會主義法制，建設越南法權國家。利用法律管理社會，同時要重視教育，提高道德水平。”[15]法治反腐需要民眾自覺的抵制腐敗行為，若喪失了反腐行為的自覺行動，將嚴重阻礙反腐的深入開展。若干部隊伍中缺少法治觀念，會導致法律執行力度還不足以震懾腐敗分子。倘若公民群體長期缺少法治觀念意識，將不利于國家體制建設，不利于法治反腐的開展，也不利于建設廉潔公正的社會風氣。因此，應培養“依靠法律管理國家”的公民群體法治思維。在媒體方面，越南電視臺與有關機關在反腐工作中緊密聯系與合作，專門開設反腐倡廉電視專欄節目，為反腐立法做好意識形態領域里的宣傳。在教育方面，“發揮黨和國家機關，祖國陣線，各人民團體，文學、藝術和科學協會，報刊、家庭、個人，以及文化領域的知識分子的主動性、能動性。在人民當中開展文化審美、現代文明生活方式的教育。”[16]為培育公民的民主意識、公民法律意識，宣傳法治觀念，越南黨和政府開展形式多樣的全民團結建設文化生活運動，將法律教育納入國民教育體系，提高青年學生的法律意識和法律素養。