基于社會治理創新的基層治理共同體建構

楊麗麗

摘要：在當前公共服務下沉、基層治理任務繁重的現實情況下，各地結合自身地域特點，圍繞基層治理共同體的建設進行治理創新是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。廣東省佛山市南海區九江鎮在中央政策精神的指導下，經過調研、總結和推廣，形成了“1258”基層治理體系創新的九江模式，為破解基層治理難題提供了方法和路徑。九江模式的核心特點是以街坊會為載體的治理共同體的建構及其運行。探討九江基層治理共同體的建構邏輯和路徑，發現其背后所體現的價值導向和治理規律，可以豐富基層治理創新的研究，并且為其他地區基層治理創新提供參考和借鑒。

關鍵詞：基層治理;治理共同體;街坊會;社區;黨的領導

中圖分類號：D630文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.007

Construction of a Community of Grassroots Governance Based on Social Governance Innovation

——Exploration of the Jiujiang Model of Grassroots Governance System Innovation

YANG Li-li

（School of Political Science and Public Administration， Northwest University of Political Science and Law， Xian 710122， China）

Abstract：Under the current situation of sinking public services and heavy tasks of grassroots governance， it is an inevitable choice for all regions to realize modernization of national governance system and governance capacity to carry out grassroots governance innovation based on their own regional characteristics and the construction of grassroots governance community. Under the guidance of the central policy spirit， Jiujiang Town， Nanhai District， Foshan City， Guangdong Province has formed the “1258” Jiujiang model of grassroots governance system innovation through investigation， summary and promotion， which provides methods and paths for solving grassroots governance problems. Core characteristics of jiujiang model is based on a neighborhood community as the carrier of the governance of construction and operation， discussing the construction of community of jiujiang grassroots governance logic and path， and discovering that the value orientation and governance laws embodied behind it can enrich the research on grassroots governance innovation and provide reference and reference for the innovation of grassroots governance in other regions.

Key words：grassroots governance; governance community; neighborhood associations; community; Party leadership

“基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。”[1]黨中央國務院出臺的文件再次強調了基層治理在整個國家治理體系中的重要地位，鼓勵各地進行基層治理改革創新，力爭用十五年時間基本實現基層治理體系和治理能力現代化，充分展現中國特色基層治理的制度優勢。廣東省佛山市南海區九江鎮結合中央政策精神，從2019年開始進行了一系列基層治理改革創新的探索，通過不斷地調研、總結和試點，形成了具有九江特色的“1258”基層治理體系創新模式，在試點的村和社區取得了顯著的治理成效。

九江鎮位于廣東省佛山市南海區西南部，是珠江三角洲典型的水鄉、僑鄉和龍舟名鎮，全鎮總面積9475平方公里，由19個社區居委會、7個行政村組成，常住人口約22萬，其中流動人口占54%。作為典型的僑鄉，九江鎮還有港澳臺同胞、海外僑胞近20萬人，遍布世界各地。九江鎮不僅人文薈萃，歷史文化積淀深厚，而且經濟社會各方面發展成果顯著，近幾年連續入選全國綜合實力百強鎮。

近年來，隨著人口的大量流入，經濟的快速發展，九江鎮城鄉之間界限日益模糊，社會公共事務不斷增加，基層尤其是村和社區的治理任務日漸繁重。基層治理面臨著資源短缺、治理力量薄弱、治理方式單一等現象。為破解基層治理難題，九江鎮在深入了解現狀、多方收集建議和意見、認真學習和領會中央精神、努力完善各項制度的基礎上，提出了“1258”基層社會治理體系現代化的九江模式。并從2019年起，在敦根村首批試點，之后分批次陸續在多個村、社區試點運行。經過近兩年的實踐，九江鎮多個村和社區面貌有了很大改觀，一些棘手的問題得到了很好的解決，取得了較為顯著的成績。以敦根村為例，在“1258”治理模式試行一年多后，車輛亂停亂放現象得到治理，村容村貌有了很大改觀，公共空間資源得到更大程度利用，村民之間關系也更加和諧。

九江模式以街坊會為載體，在各級黨組織的領導下，黨員、社工、義工等多方力量借助市場機制和志愿機制的共同作用，最大限度地調動起內外部社會資源為社區居民服務，打通基層治理的“最后一公里”，真正實現了公共服務的重心下移。街坊會是建立在當地熟人社會基礎之上，由熱心公益人士自發成立并吸引社區居民參與從而發展壯大起來的非營利性社會組織。以鄰里互助、服務大眾，改善社區文化質量，促進社區和諧為目的，通過實際行動為社區居民解決生活困難，豐富居民生活，提升社區精神文化水平。圍繞街坊會組織和建構社區治理共同體，并創新基層治理的機制和方法，建立多元主體協同共治的基本框架。“既蘊含了治理行為的協同性，也凸顯了治理主體的平等性，能夠為鄉村社會提供有效的服務。”[2]

一、圍繞治理共同體建構的九江“1258”基層治理體系創新

九江“1258”基層治理體系創新包含四層意思，“1”即按照“一載體一核心，一平臺一章程”的原則，以街坊會為載體，以黨組織為核心，以街坊會章程為依據，吸引各方力量形成社區治理共同體，構建新型村居社會公共服務平臺。“2”即通過市場機制和志愿機制兩種機制的融合，實現社會公共服務和社會管理雙重功能;“5”即以街坊會為載體，通過“政治”、“自治”、“法治”、“德治”、“智治”五治融合形成社區治理合力。“政治”要求堅持黨對街坊會的絕對領導，充分發揮基層黨組織的核心引領作用和廣大黨員的先鋒模范作用。“自治”提倡通過街坊會發現和培育志愿組織，實現自我服務、自我管理、自我教育、自我監督。“法治”倡導用法治思維和法治方式推進社會治理，著力發揮法治在規范社會行為、維護社會穩定中的強制力和威懾力。“德治”強調弘揚社會主義道德，重視道德教化在社會治理中的作用。“智治”即通過科技賦能，促進村居治理智能化，實現基層治理高效、有序。“8”即空間管理、安全管理、環境衛生、文化體育等覆蓋社區居民生活的八大公共服務領域。

可以看出，九江模式關注了治理的不同維度和層面，是包含治理主體、治理內容、治理機制、治理方法等要素的整體治理框架。九江模式也是在長期的社會治理過程中，鎮政府、自治組織、社會組織以及基層民眾等多個主體出于社會發展需要主動協作、共同探索而形成的基層治理創新的理論總結和實踐產物。九江基層治理創新充分考慮了當地民情和經濟社會發展特點，體現了黨和政府最新的政策精神，以街坊會這一具有深厚歷史文化傳統和地方特色的自治組織為核心，以黨的領導為基本原則和重要保證，構建起地域性社區治理共同體，并通過不斷激發組織活力，深入挖掘組織潛力，最大程度發揮和運用多種治理手段，將治理觸角深入基層群眾最關注的領域，解決基層公共問題，實現“共建共治共享”的治理目標。

二、基層治理共同體的建構邏輯

基層治理共同體的產生是近年來我國國家治理轉型和基層社會變遷的必然結果。目前，全國很多地方正在不斷通過加強鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織對各類組織和各項工作的統一領導，推動由多元主體構成的治理共同體的產生和發展。不同于北方一些地區呈現的農村空心化現象，九江鎮外來人口較多，當地特有的人文環境和豐富的治理資源為以街坊會為主體的社區治理共同體的建構創造了條件。

（一）體現社會治理理論的發展理念和成果

黨的十九屆四中全會明確提出：“堅持共建共治共享，建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。”[3]基層治理共同體是由基層社會成員基于共同態度、情感、利益、倫理價值觀組成的多元協商治理的生命有機體。治理共同體概念強調作為命運共同體的各主體的平等性和強關聯性，強調在互相尊重、相互溝通的基礎上進行深度的參與和合作，形成以人民為中心的多元主體共治的治理格局。這一理念與西方治理理論多中心治理中的“去中心化”有本質不同。我國當前的治理共同體理念是中國共產黨領導下的多元主體共治，既發揮了廣大人民群眾和社會各界的積極性和創造性，又以黨的集中統一領導保證了治理的性質和宗旨是為公共利益和全體人民服務。

基層治理共同體理論建立在共同體理論和治理理論的基礎之上。它是在馬克思社會共同體思想的基礎上，吸收了西方治理理論的相關成果，結合當前中國國情進行的對馬克思主義國家治理理論的發展和創新。新中國成立以來，我國在對社會治理的認識轉變過程中，經歷了從“社會管理”“社會治理”到“社會治理共同體”的三次重大飛躍。“從社會治理到社會治理共同體，意味著國家社會關系的再調整、社會治理領域的再發現、社會治理空間的再拓展。”[4]社會治理共同體概念是歷史邏輯、理論邏輯和現實關懷的綜合體現，它使基層治理的領域和空間大大拓展，民間主體的積極性不斷增強，治理的人文關懷和價值導向更加明確，治理的規范性和法治性更加凸顯。

（二）滿足地域經濟和社會發展需要

整體來看，九江鎮各村和社區既不同于陌生人組成的城市社區，也不同于熟人社會的農村社區，而是呈現出從農村社區向城市社區過渡的形態，治理沒有先例可循，需要因地制宜，探索創新。

在九江鎮各村、社區，近年來人們的生產和生活方式發生了巨大改變。首先，大量外來人口的加入使得原有的農村社區的封閉性被打破，外來人口與當地人口比鄰而居，風俗習慣、社會心理、經濟條件等各不相同，社區人口的異質性導致社區在政策宣傳、糾紛處理、社會動員等方面的管理任務增加，管理難度加大。其次，人口流動性增強帶來的常住人口身份和住所的變動性使得各項管理制度的制定和實施更加復雜，固定的規章制度對社區成員行為的約束力減弱，管理難度加大;此外，九江鎮工業發達，圍繞塑料制品和家具、金屬制品、紡織服裝等產品的制造和加工，涌現了一批享譽全國的知名企業。生產和經濟的發展使人們對各項公共服務的要求更加精細化、多樣化。在九江，除少數居民從事水產養殖外，大部分居民的生產方式逐漸以第二、三產業為主。生產的集約化和居住的集中化使居民對社區范圍內的公共產品和服務需求增加。比如對村居環境清潔和美化的需求、對車輛停放服務的規范性要求、對體育和精神文化活動的需求都有了大幅提升，社區公共服務的壓力增加。正是這些變化使九江的基層治理面臨新的任務和挑戰，以基層治理共同體的建構為核心的治理創新正是回應這些要求的具體體現。

（三）依托歷史文化資源和組織資源

鄉土社會歷經千年積淀而形成的文化根深葉茂，各種民風民俗和文化思想潛移默化地影響著人們的思維方式和行為方式。越是基層，越貼近民眾，情感和民俗在治理中發揮的作用就越直接、越顯著。從社會文化視角來看，基層社會治理共同體建立的首要基礎是血緣、地緣和情感，是在特定的地理空間內產生的以特定文化結構為基礎的情感共同體。九江鎮自古文風鼎盛，人才輩出，孕育了以儒林文化、龍舟文化、僑鄉文化而著稱的民間文化傳統。在長期的文化氛圍熏陶下，民眾體現出來的同舟共濟、團結拼搏、創新爭先、睦鄰友好的文化精神為街坊會的成立和發展創造了良好的文化基礎。九江街坊會的成立建立在這些文化傳統和民俗的基礎之上，以守望相助、互相扶持為動力，以街坊鄰里的自我組織、自我服務為手段，以關注民生、服務社區為目標，形成了群眾認可、政府支持的群眾自治組織。九江街坊會作為九江基層社會治理的文化載體，將民間文化社團如龍船隊、醒獅隊、曲藝隊、籃球隊、關愛服務隊等團結和組織起來，為當地居民提供各種積極向上的文化產品和公益志愿服務，弘揚民間文化。

九江街坊會從2012年開始陸續建立，至2021年數量已擴大到28個。街坊會成立后，在村和社區內組織了大量的社會活動。以煙南街坊會為例，2020年全年共計開展活動273場次，共計服務12712人次，志愿者人數40人。街坊會利用自身的組織資源和社會資源滿足了社區居民對公共產品日益增長的需求，填補了基層治理中的真空地帶，成為基層治理體系中新的重要主體。

三、基層治理共同體的建構路徑

基層治理主體各自的角色和功能不同，但是在鎮政府的工作任務成倍增長的情況下，村委會承擔了來自基層政府的部分行政職能，呈現某種程度的“準行政化”傾向。而其他民間性社會組織的功能并沒有很好地發揮出來，因此，當前基層治理需要明確各個主體的角色和職能，明確權利義務關系，建立主體間良性的互動機制，體現基層治理創新的優勢。

（一）明確社區治理共同體中各主體的角色

1. 黨組織作為領導核心的帶動和引領作用

2018年，中共中央、國務院提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”的目標，強調“堅持黨管農村工作”的基本原則。2019年，中央提出“完善村黨組織領導”，“構建共建共治共享的治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路”。中國共產黨在基層治理共同體中始終處于中心地位，黨的領導是基層治理堅持民生方向、保持正確的政治方向的重要保證。“與其他治理主體相比，基層黨組織具有由其性質及地位等所決定的外向型特質，即在性質上具有的先進性及國家法律、黨內法規賦予它在社會中的中心地位和它對社會生產生活的領導作用。”[5]基層黨組織的領導作用不僅需要通過黨員個人的模范和先進性體現出來，而且還要建立和完善相應的制度、規范，形成完整黨的領導機制、協調機制。在九江基層治理的很多過程和環節，黨的領導和監督作用得到了體現。如在村（居）委會建立各村（居）街坊會過程中，在村（居）集體組織以議事表決程序通過對使用村（社）公共空間資源進行收費等相關事項，以及村（居）授權委托街坊會對村（社）公共空間資源和村居環境進行管理維護和提供服務等過程中，黨組織始終是領導核心。

2. 街坊會作為主要載體的承接作用

在九江基層治理創新中，街坊會發揮了聯系和溝通的橋梁和紐帶作用以及化解基層矛盾糾紛的抓手作用，成為輔助基層政府和村（居）委會工作的有力幫手。社區居民向街坊會反映自身需求，街坊會收集社情民意，整理出待辦事項，通過向政府反饋或自身為居民提供服務或購買服務等形式解決社區居民的困難。街坊會還利用自身的廣泛社會影響力，建立社會公益組織化解矛盾糾紛示范點，廣泛吸納村人大和政協代表、老黨員、鄉賢、社區志愿者等熱心人士，組建和培育出一支熱心公益、公道正派的村（居）調解員隊伍，協助調解轄區范圍內的矛盾糾紛。在這些事務中，街坊會充分體現了自身貼近民眾、與居民情感聯系緊密、信任度高、溝通成本低等特點，高效化解了大量的基層社會矛盾，營造了良好的共建、共治、共享的社會氛圍。如在一些社區“公共空間有償管理”實施過程中，街坊會成員為群眾做了大量思想工作，化解了矛盾糾紛，有效地推動了這一工作的開展。街坊會還承擔了基層公共服務提供者的重要角色。通過多種形式籌集資金，如社會捐贈、政府項目資金、村委會補貼等，并將各種社會資源盤活利用，為社區居民提供迫切需要的公共服務。

3.社區居民作為目標群體的評價和監督作用

社區居民作為基層治理工作中的服務對象和目標群體，既是治理主體，又是治理客體;既要表達對基層工作的意見和要求，又要協助有關部門深入參與基層治理的各項工作，并且對治理的過程和結果進行監督和評價。為了更好服務基層，九江多個社區成立了社區居民議事會，建立了“友鄰議事廳”，鼓勵街坊鄰里參與公共事務。社區召開的多元主體聯席會議要向居民匯報工作實施進度，促進議題的解決。同時，九江在多個村居組建了特約觀察員隊伍，對村居開展的各項人居環境提升整治工作進行常態化觀察跟蹤和專業化總結提煉，充分發揮社區居民的主體作用。

（二）完善基層治理共同體的治理機制

治理機制的創新和完善是激發各主體積極性，實現各主體間良好互動的重要保證。在治理共同體的實踐中，需要權威機制、市場機制和志愿機制共同發揮作用。

首先，利用權威機制保證政治方向、凝聚大眾力量。黨和政府在基層治理中的地位和作用不能忽視，社區治理共同體的產生不是完全自發的，需要黨和政府以權威的力量推進和引領，整合各種社會資源，引導居民參與，明確責任承擔，監督各項事務的運行。在這個過程中，需要根據實踐加強黨的政治和思想領導，轉變和提升政府職能。黨和政府作用的發揮不能面面俱到、管控過嚴，否則會抑制基層的自主性和創造性，但是也要克服工作力度小、引領能力弱帶來的人心渙散、組織機制不健全的現象。權威機制要精準定位自身活動的范圍和領域，克服越位和缺位現象。

其次，利用市場機制提高治理效率、減少資源浪費。公共產品供給的責任主體是基層公共組織，即基層政府和非營利組織，它們可以在一定范圍內利用市場機制實現自身的公共職責。如通過購買服務的形式獲取社區需要的專業性服務和產品，利用競爭機制、價格機制的作用提高資源配置效率，高效供給公共產品。在九江，敦根社區與保潔公司簽訂了環衛保潔合同，明晰社區保潔范圍及保潔標準并引入熱心群眾進行監督，使社區環衛保潔工作質量和效率得以大幅度提升。此外，社區還通過向街坊會或其他非營利組織購買服務的方式提供公共產品滿足居民需要。如由街坊會統籌組織轄區內居民對轄區公共空間、公共設施等進行管理維護，社區購買街坊會的服務。除購買服務以外，社區還通過倡導有償服務的方式最大限度利用資源，實現管理的規范化，并用創造的收入為社區提供更多更優的公共產品和服務。敦根社區在物理圍閉之后，重新規劃了社區內的閑置公共區域，并通過社區居民表決確定收費標準，對公共車位和菜地進行收費。同時，社區集中清理了轄區亂設置的廣告牌，設立戶外廣告張貼標準，允許企業購買廣告投放位。這些有償服務方式不僅使社區的管理更加規范和高效，而且使公共空間得到了最大限度的利用，為進一步改善社區治理提供了經費。

最后，利用志愿機制激發公共精神，實現自我服務。“公共性的持續發展離不開公民道德的土壤，而公共輿論和監督、自然而非強制生成的互惠規范和公約有利于促進社區居民的公民道德和公共精神。”[6]公民道德和公共精神的發揚是基層治理中的精神動力和價值追求，也是基層治理成功的重要保證。基層治理中需要挖掘傳統文化的精華，通過文化建設形成文化認同，鼓勵和引導人們自覺自愿地投入公共事務中去。敦根社區制定完善了《敦根社區居民公約》《敦根街坊會公益活動管理制度》等11項管理制度，這些非強制性的規章制度幫助人們不斷提升集體行動的理性，推動本地居民和新市民的融合共建，強化公益活動的動機。在公共精神的鼓舞和激勵下，當地居民在街坊會的組織下通過各種志愿活動參與公共服務。敦根社區利用“善美積分”制度、“i志愿積分”制度有效地鼓勵村民持續做志愿公益服務;下東村著眼于情感共同體的打造，舉辦“童公益”兒童社區活動、關愛精神病家庭和單親家庭等活動為民解憂;水南社區成立“龍船會”“曲藝社”，舉辦賽龍舟、文藝表演等體育文化活動，舉辦兒童托管服務“小候鳥驛站”等活動，提升了精神文明建設水平，營造了和諧社區的氛圍。

（三）優化和升級治理手段和方法

基層治理創新不僅需要治理主體的建構和重塑、治理理念的轉變和更新、治理制度的改革和完善，還需要治理手段和方法的優化和升級。手段和方法本身具有工具價值，但是在治理過程中卻往往能夠實質性地改變治理的各項要素和治理效果。治理手段和方法的創新可以為整個體系的創新創造良好的環境和條件，成為基層治理的重要推手。當今社會，科技生活最顯著的發展是數字技術的廣泛應用和快速更新，基層治理面臨的復雜性和挑戰性需要引入大數據思維，通過數字技術推動和革新基層治理的方方面面。治理共同體在治理中可在原有組織邊界內通過數字技術聯結、整合各主體，使治理的實際邊界和彈性進一步擴展，實現治理的高效集約。如九江部分社區在智感安防小區建設中，建設了監控管理平臺、智能車輛道閘、人臉識別門禁等電子設備，基本完成對社區車輛、人員信息全采集，實現社區全圍閉、智能化、可視化管理。這些措施使社區刑事治安案件低發，居民滿意度大大提升。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見[N].人民日報，2021-07-12（01）.

[2]劉婷婷，俞世偉.實現鄉村治理現代化的倫理之道[J].行政論壇，2021（4）：131-132.

[3]李達，張瑞才.社會治理共同體：一個文獻述評[J].湖北社會科學，2021（3）：57.

[4]張師偉.基層黨組織的領導功能：農村協商民主的規范完善與規則耦合[J].探索，2021（4）：62.

[5]劉箴.鄉村治理共同體的變遷與重塑：以H省L市“屋場會”為例[J].湖湘論壇，2021（3）：115.

[責任編輯、校對：葉慧娟]