新媒體時代高校學生管理法治化模式的創新機制構建研究

黃玲俐，饒愛民

摘要：法治化模式是高校學生管理工作的必由之路，是高校治理體系和治理能力現代化的重要一環。新媒體開辟了高校學生法治化管理模式的新路徑，凸顯了高校學生法治化管理模式亟須解決的多維困境。高校學生管理法治化模式必然要求突破傳統體制機制束縛，構建與新媒體時代相適應的法律保障機制、多元化的權利救濟機制、風險防范機制和民主參與機制。

關鍵詞：新媒體時代;高校學生管理;法治化模式;創新機制

中圖分類號：G647文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.022

Research on the Construction of Innovative Mechanism of Legalization Mode of

College Student Management in New Media Era

HUANG Ling-li，RAO Ai-min

（Security Department， Anhui Normal University， Wuhu 241002，China）

Abstract：The mode of legalization is the only way for student management in colleges and universities， and it is an important part of the modernization of college governance system and governance capabilities. The new media has opened up a new path for the legalization mode of student management capabilities of colleges and universities， highlighting the multidimensional dilemmas that the legalization mode of college student management urgently needs to solve. The legalization mode of college student management inevitably requires breaking through the shackles of traditional systems and mechanisms， and constructing a legal guarantee mechanism， a diversified rights relief mechanism， a risk prevention mechanism and a democratic participation mechanism that are compatible with the new media era.

Key words：new media era; college student management; the mode of legalization; innovation mechanism

高校學生管理法治化是依法治校的重要內容，是高校內部治理法治化、制度化、規范化的內在要求，也是提升高校治理體系和治理能力現代化水平的重要路徑。早在2003年，教育部就提出了“依法治校”的概念。習近平總書記在2018年的全國教育大會上明確指出要依法治教、依法辦學和依法治校。2020年教育部《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》指出：“要把依法治理作為學校治理的基本理念和基本方式，融入、貫穿學校工作全過程和各方面。”作為一種社會治理方式，高校學生管理法治化模式體現了高校學生管理以人為本的價值理念，其實質在于實現高校學生管理工作程序和方法的民主化、制度化和規范化，核心在于運用法治思維和方式調節高校學生管理法律關系主體之間的權利和義務。這種管理模式是推動高等教育內涵式發展、高質量發展的重要動力。進入新媒體時代以來，高校學生參與學校治理和保障自身權益的訴求日益強烈，傳統人治化的高校學生管理模式弊端凸顯，法治化的高校學生管理模式受到了越來越多高校師生的青睞。新媒體具有交互性、即時性、共享性、社群性等特點，在給高校學生管理工作帶來便捷的同時，也使得現行高校學生管理制度面臨新的挑戰。為此，高校學生管理工作應當適應新媒體時代的發展需求，更新管理理念和規則，構建符合高校學生管理法治化模式的創新機制，提升高校的治理效能。

一、新媒體時代高校學生管理法治化面臨的機遇與挑戰

大數據和互聯網技術的快速發展將人類社會帶入了新媒體時代。以微信、抖音等為代表的新媒體模糊了信息生產者與消費者的邊界，迎合了信息消費者時間碎片化和需求個性化的趨勢，成為當代高校大學生獲取知識信息和表達利益訴求的重要渠道。對高校學生管理工作來說，新媒體的普及和應用是一柄雙刃劍，它一方面為法治理念和法律規則的普及傳播提供了平臺，簡化了高校學生管理工作的程序和方法，為高校學生管理法治化帶來了新的契機;另一方面新媒體屬于受眾主導型，“長尾效應”和“信息繭房效應”容易被無限放大，從而給高校學生管理法治化帶來沖擊。

（一）新媒體時代高校學生管理法治化面臨的機遇

首先，新媒體提供了法治理念和法律規則普及傳播的平臺，開辟了大學生法治教育的新領域。由于契合了當代高校大學生群體的心理特點，新媒體正成為影響和培育大學生價值觀的新載體，對大學生學習、生活乃至價值取向都產生了深遠影響。新媒體的出現打破了大學生獲取法律知識的傳統框架，為高校管理者和學生提供了一個雙向互動的信息交流和傳播平臺。借助微信、抖音等新媒體手段，高校管理者可以嵌入核心價值觀和法治精神，使大學生在潛移默化中逐步接納和認可法治理念，這有助于在大學生中樹立法律權威，樹立適應高校治理需求的權利意識和規則意識，增強對高校管理法律法規和學校規章制度等的認同感。換言之，新媒體開辟了高校學生法治化管理的新領域，提供了法治化管理的新手段。

其次，新媒體可以簡化高校學生管理的法治化工作程序，提高學生管理工作效率。高校學生管理法治化是一個復雜的系統工程，重點在于依法管理的程序和方法。從一定意義上說，高校學生管理法治化是一個動態的漸進過程，既是保障學生合法權益的過程，也是規范高校學生管理權力行使程序的過程。[1]因此，必須堅持正當程序原則，以確保權力行使符合法定的權限、步驟和方式。傳統的高校管理模式以學生到現場接受說教為主，如果遵守正當程序原則，受管理部門眾多和工作流程繁雜影響，信息交流傳遞的速度較慢，管理成本較高，管理效率低下。新媒體突破了時空限制，高校管理者和學生能夠及時地實現雙向互動，大大簡化了工作流程，提高了管理效率。

最后，新媒體滿足了多樣化和個性化的需求，拓寬了大學生參與管理和表達訴求的渠道。新媒體是“受眾主導型”，受眾享有更大的自主性和選擇權，充分滿足了信息消費者的個性化需求。同時，新媒體具有極強的交互性，信息傳播方式是雙向的，這就決定了信息傳播者和接受者處于相對平等的地位。因此，新媒體從根本上改變了大學生接受外部信息的方式，他們擁有更多的選擇、參與、自我實現的機會，新媒體為高校學生參與民主管理和表達利益訴求提供了新的平臺。

（二）新媒體時代高校學生管理法治化面臨的挑戰

一方面，新媒體對傳統高校學生管理方法產生了重大沖擊。傳統高校學生管理方法較為單一，帶有濃厚的人治化色彩，無法適應依法治校的需要。更為重要的是，這種傳統的管理方法往往采取一刀切的形式，忽略了學生在高校管理中的重要作用。新媒體時代，高校學生管理法治化的一個重要條件是在大學生中樹立法治思維的規則意識和權利意識。這就需要高校管理者采取以人為本的服務型管理理念，注重學生的自由、平等與個性，尊重學生的選擇權和參與權。另一方面，由于新媒體具有大眾化、平民化和多元化的特點，缺乏對虛假信息、非法信息的甄別剔除機制，這就使得很多不合法的、有暴力傾向的、反人類反科學的信息泛濫，從而不利于對大學生進行法治教育。

新媒體傳播的碎片化、娛樂化也會給高校學生管理的法治化帶來沖擊。例如，當發生涉及高校學生管理的突發事件時，由于“信息繭房”效應，信息發布者往往只考慮滿足受眾的需求，忽視對信息的真實性進行辨別，再加上高校管理的透明度不足，容易引發對學校的信任危機。如果學生反映的問題不能得到及時解決，可能就會形成負面的群體噪音，從而給高校學生法治化管理帶來負面影響。

二、新媒體時代高校學生管理法治化模式亟須解決的多維困境

新媒體時代，高校學生管理法治化模式的順利實施受到各種主客觀條件的制約，法律供給與需求的不平衡性、高校與學生法律關系的不確定性、高校權力與學生權利的不對稱性和學生權利救濟機制的不完備性成為高校學生管理法治化模式迫切需要解決的主要障礙。

（一）法律供給與需求的不平衡性

法治是規則之治、良法之治和善法之治。有法可依是實現依法治校的前提。要想實現高校學生管理的法治化，首先必須要解決的問題是法律供給與現實需求之間不平衡的矛盾。改革開放以來，我國非常重視教育法律體系建設。目前，我國基本上形成了以《憲法》為核心，以《教育法》《高等教育法》等教育基本法為基礎，以《普通高等學校學生管理規定》等教育行政規章為補充的法律法規體系，這些法律法規為高校學生管理提供了法律依據。但遺憾的是，我國高等教育立體式法律體系尚未科學建立，尤其是“高校學生管理的法律法規沒有形成上下有序、內容形式完整統一的體系”[2]。高校學生管理法律體系不完善主要表現為：一是高校學生管理立法較抽象、原則，且存在立法漏洞。例如，管理主體的法律地位不清晰，高校管理權限不明確等，這些都會導致高校學生管理工作面臨著無法可依的局面;二是不同層級的法律法規存在著不統一甚至矛盾和沖突的地方;三是不少高校制定的章程和管理辦法，未能以尊重和保護學生利益、促進學生自我管理為重點，忽視了學生民主參與管理的重要性。正如學者所言，普通高校學生管理規則系統所具有的“管理法”特征，是教育法律等硬法軟化以及高校校規等軟法硬化的現實寫照，它客觀上構成了中國公立高校學生管理法治化的制度性困局。[3]新媒體時代，以“控制”為特征的高校學生管理法律規范已經不能適應時代的需要，亟須向以“服務”為理念的法律規范轉變，以滿足高校學生的時代需求。

（二）高校與學生法律關系定位的不清晰性

正確認識高校與學生之間的關系是高校治理的核心問題，更是高校學生管理法治化的前提條件。高校與學生的關系是個古老的話題，自大學出現之日起就一直飽受爭議。在我國，對高校與學生之間關系的認識經歷了一個不斷深入的過程，并且隨著社會的發展進步而發生變化。新中國成立后到20世紀80年代，我國高校與學生的法律關系承襲過去政府與學生間的關系，以高校權力本位和學生義務本位為特征。[4] 20世紀90年代以來，高校與學生法律關系總體上呈現了從傳統的“特別權力關系”向修正的特別權力關系轉變的趨勢。近年來，學者們充分認識到了高校與學生之間法律關系的復雜多樣性，兩者之間是“一種結構復雜的法律關系”已經成為學界的共識。[5]

對高校與學生之間的法律關系，學術界存在著不同的觀點，主要有單一說和混合說兩種。單一說認為高校與學生之間是一種行政法律關系，其中又分為外部行政法律關系和內部行政法律關系，高校權力來源也因此而有所區別。[6]混合說認為，高校與學生之間存在雙重或多重法律關系。在雙重法律關系中，有學者認為高校與學生之間存在著教育服務合同法律關系和學籍行政管理法律管理關系[7]，也有學者認為高校與學生之間既有行政法律關系，也有民事法律關系。[8]在多重法律關系中，有學者認為學生入學時與高校為民事法律關系中的合同關系，在校期間與高校為內部管理關系，離校時與高校為行政法律關系。[9]此外，還有根據高校管理的內容，將高校與學生關系劃分為隸屬型行政法律關系、平權型民事法律關系和高校自主管理關系。從立法上看，目前無論是《高等教育法》等法律，還是《普通高等學校學生管理規定》等部門規章都沒有對高校與學生關系作出明確規定。新媒體時代，由于現行立法對高校與學生法律關系定位不清晰，導致高校與學生之間的權利與義務關系不確定性增加，高校管理與學生自治的邊界模糊，嚴重制約了高校學生管理法治化工作的開展。

（三）高校權力與學生權利的非對稱性

規范高校管理權力和保障學生合法權利是現代高校治理的兩大重要目標，也是高校管理法治化模式的必然要求。大學自治是現代大學發展的趨勢，內在地要求高校享有一定的自主管理權力。高校管理權力主要包括行政權力和學術權力，這兩種權力的合理配置對于依法治校具有重要意義。當今世界，絕大多數國家都通過立法賦予高校一定的自主管理權力。我國《教育法》和《高等教育法》不僅規定了高校享有自主管理權，還規定了高校學生負有遵守高校管理制度的義務。在賦予高校管理權力的同時，各國立法還特別注重對高校學生權利的保護，力求在兩者之間達到適當的平衡。

從法治維度考量，高校權力與學生權利的不對稱性是造成我國高校與學生沖突的根源，也是制約高校學生管理法治化進程的藩籬。長期以來，我國高校與學生的法律關系以高校權力本位和學生義務本位為基本特征，片面強調高校的管理權力，漠視學生的合法權利。例如，原《普通高等學校學生管理規定》（教育部令第21號）總體上采取了“以權力為本”的權力與權利配置方式，充分彰顯了“管理法”所具有的權力膨脹與權利受壓制的規則特性。[10]進入新媒體時代以來，高校職能日趨多元化，高校權力也隨之擴張。盡管新修改的《教育法》《高等教育法》和《普通高等學校學生管理規定》加大了對高校學生合法權利的保護力度，但由于高校享有幾乎不受任何限制的內部管理規則制定權，使得其管理權力不斷膨脹，從而形成高校與學生關系絕對的不平等。[11]高校管理權力與學生權利的失衡對實現依法治校和提升高校治理效能產生了不利影響，成為高校學生管理法治化模式發展亟須突破的桎梏。

（四）學生權利救濟機制的不完備性

高校管理權力擴張是高校內部權力結構失衡的具體表現，往往容易對學生的合法權利造成損害。“無救濟即無權利”，如果權利受到侵犯后無法獲得救濟，那么權利最終就無法得到保障。不可否認，我國現行相關立法也對高校學生合法權利受到侵犯時的救濟機制作出了規定。根據2015年修改的《教育法》第42條第四款規定，高校學生對學校給予的處分不服可以向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，有權提出申訴或者依法提起訴訟。2016年修訂的《普通高等學校學生管理規定》第六章規定了高校學生的申訴制度。

總的來說，我國現行法律法規對學生權利救濟規定得較為原則和模糊，并且很不完備，致使學生的救濟性權利難以獲得有效保障。這種救濟機制的不完備性主要表現為：一是學生的救濟形式較為單一，缺乏多元化的糾紛解決機制;二是救濟的方式主要是內部救濟，外部救濟的機制不暢通;三是缺乏相關救濟程序的規定。高校學生權利救濟機制的不完備，直接影響了法律的權威，進而影響了高校學生管理法治化的進程。

三、新媒體時代高校學生管理法治化模式的創新機制構建

如前所述，新媒體時代高校學生管理法治化面臨著多重困境，這就需要我們更新傳統的高校學生管理理念和規則，采取法治化的手段和方法，創新高校學生管理體制和機制，加快高校學生管理法治化的進程。

（一）構建權力和權利相制衡的法律保障機制

高校學生管理法律法規不健全，法律供給與現實需求不平衡是實現高校學生管理法治化的一大障礙。因此，必須完善高校學生管理的法律法規體系建設。一是針對現行立法的缺陷，修改完善《教育法》《高等教育法》《高校學生管理規定》等教育法律法規，明確高校、教師和學生之間的法律關系，科學地配置高校行政權力和學術權力，明確學生在高校管理中的權利和義務，形成高校權力與學生權利相互制衡的平衡機制;二是健全以高校章程為核心的高校學生管理規則，高校管理規則的制定必須符合法律規定的內容和程序，并尊重和保障學生的利益需求，體現公平、公正和合理的法律價值，同時取消現行管理制度中不符合或者違背法律法規的內容，使高校的管理規則符合法治的基本精神。當然，高校學生管理規則系統，不僅需要考慮大學自治尤其是學術自治的特殊性與自主性，還需要考慮高校作為特殊行政主體的公共屬性。只有積極推進和完善高校學生管理相關立法，建立健全高校學生管理規則體系，才能推動高校學生管理的法治化。

法治的精髓在于限制權力和保障權利。在新媒體時代高校與學生之間的關系發生了兩大變化，即高校自主管理權力的不斷擴大和學生權利意識日益增強。事實上，高校管理權力與學生權利是矛盾的結合體，兩者之間的沖突不可避免。高校的管理權力來自兩個方面：一是法律法規的具體規定，另一個是法律授權高校自主制定的校規。高校校規是高校享有自主管理權的重要體現，是高校行使管理權力的重要依據，在高校治理中具有獨特的地位。在現代大學治理中，不論行政權力、學術權力的運行，抑或教師、學生權利的保障大多數是通過校規予以設定的，校規規劃并描述著高校的治理框架與治理秩序。[12]由于現行法律進行了概括性授權，賦予高校制定校規的自由裁量權，卻未對校規制定的內容和程序等方面進行限制，這就使得一些高校在制定校規時可以隨意擴大管理權力，限制甚至排除學生的合法權利，造成了高校權力與學生權利的不對等。為此，高校校規的制定必須符合法定權限和程序，遵循并反映高等教育的本質和規律，堅持以人為本，內容具體明確，過程公開透明，保障學生民主參與，確保高校管理權力與學生權利的適當平衡。

（二）構建有效銜接的多元化學生權利救濟機制

法治的基礎是平等與公正，在高校與學生地位不平等和權力非對等的情況下，必須健全學生權利的救濟制度，這是高校學生管理法治化模式的重要內容。從理論上講，高校學生的權利救濟類型也應當包括公力救濟、私力救濟和社會救濟三種。但實際上，我國現行立法規定的高校學生權利救濟方式較為單一，如高校學生對學校處分享有申訴權，對學校、教師侵犯其人身權和財產權時可以進行司法救濟。而在其他管理領域廣泛適用的協商、行政復議、調解、仲裁等多元、復合的救濟方式卻付之闕如，這反映出高校學生權利救濟法律體系的嚴重缺陷。高校與學生之間法律關系的復雜多樣性，決定了學生權利救濟機制的多元化、復合化。鑒于上述三種救濟方式的不同價值功能和社會成本，我們需要完善高校學生權利救濟方式，構建以公力救濟為核心，私力救濟和社會救濟為補充的權利救濟體系。在權利救濟結構中，以行政救濟和司法救濟為主的公力救濟居于核心地位，是解決糾紛的主要方式，具有優先適用性;以教育調解、教育仲裁為主的社會救濟，以及以協商為主的私力救濟處于次要地位，是對公力救濟的必要補充。高校學生權利救濟的多元化機制有利于實現訴訟與非訴訟制度的協調配合，促進各種高校學生管理糾紛解決程序的多元化與合理化，最終達到維護高校教育自主性管理權與保護學生合法權利的目的。[13]

在法治框架內建立校內救濟與校外救濟有效銜接機制，是保障高校學生合法權利，實現高校學生管理法治化的重要舉措。一方面要完善高校內部學生權利救濟制度，具體包括：一是制定《高校學生申訴辦法》，實行申訴部門和決定作出部門分離，明確學生申訴的規則與程序;二是建立完善學生管理校園聽證制度，對涉及高校學生重大利益的處分、處理決定，盡量采取聽證方式，確保程序的公平、公開、公正。另一方面，完善高校學生管理校外救濟制度，建立健全學生傷害事故調解制度，探索試行教育仲裁制度，完善教育行政復議案件處理機制，規范辦案流程，明確教育行政訴訟的受理范圍，暢通高校學生權利救濟的渠道。此外，對校內外救濟制度進行整合，改革訴訟程序實現權利救濟的多元化對接，確保各種救濟制度的有效銜接，為高校學生的合法權利提供全方位的保障和救濟。

（三）構建高校學生管理的法律風險防范機制

新媒體時代，我國高校學生管理存在著“非法治化”問題，致使容易出現“黑天鵝事件”、“灰犀牛事件”，嚴重制約了高校學生管理法治化工作的正常進行。為此，有必要構建風險防范機制，將法治理念、法治思維和法治方式根植于高校學生管理的全過程，將學生管理納入法治化軌道。首先，加強高校學生法治教育，培養學生法治觀念，強化規則意識，實踐法治的育人功能;其次，健全高校法律風險防控機制，梳理高校學生管理法律風險清單，加強校內外的信息共享和風險預警，探索發布學校法律風險處置指南，形成妥善預防和解決高校學生管理問題的法治化框架;再次，加強高校法治工作機構和隊伍建設，積極推進高校法律顧問制度，打造一支素質過硬的法治化隊伍;最后，構建高校學生管理信息溝通機制，搭建師生平等對話的信息溝通平臺，確保信息發布的規范化和制度化。

（四）構建民主參與的高校學生管理機制

以人為本是高校學生管理工作的核心，也是高校學生管理法治化的邏輯起點。以人為本反映在高校學生管理中就是要求以學生為本，注重學生的自由、平等，尊重學生的選擇，確保學生的知情權和參與權。新媒體時代高校學生管理模式必須適應“人本管理”的需要，以學生民主參與為契機，促進高校學生管理的民主化、規范化和制度化建設。具體可以從以下幾個方面入手：一是制定合理的學生參與管理制度，明確參與主體、參與方式和范圍，保證制度的透明性和可行性;二是積極推進管理信息公開制度，保障學生的知情權和管理參與權;三是高校制定管理規則和對學生作出處理決定，應當進行認真的調研、座談，尊重和采納學生的合理意見和建議。此外，高校還要鼓勵學生進行自主管理，擴大學生權力空間，真正實現學生管理活動中的學生民主化參與。[14]總之，高校學生管理制度的民主化與專業化是高校學生管理法治化模式的內在要求和必然體現。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]