疫情防控背景下網絡謠言的刑法治理研究

羅小芳，徐亞瓊

摘要：新冠肺炎疫情發生對社會經濟發展造成嚴重沖擊，隨著網絡信息技術發展，伴隨重大公共衛生安全事件產生網絡謠言傳播，嚴重影響社會和諧穩定發展，疫情防控背景下加強網絡謠言治理尤為重要。當前我國進入社會信息時代，謠言的類型發生變化。謠言治理的刑法明顯增加，同時存在重公輕私等問題。我國主要是以刑法解釋尋求傳統罪名網絡延伸的方式完善謠言治理刑法體系，面對專業化的網絡造謠傳播行為難以產生治理效果，網絡謠言與網絡水軍不同，網絡謠言治理應立足于刑法典傳統實害犯罪，通過理順不同刑法規范的邏輯關系，完善謠言治理刑法體系。網絡水軍組織根基危害到公眾知情權，應對其進行專門刑法規制。輕緩化的刑法配置應成為網絡水軍組織刑法治理的基本理念。

關鍵詞：疫情防控;網絡謠言;刑法治理

中圖分類號：D9243文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.012

Study on the Criminal Law Governance of Online Rumors in the Context of

Epidemic Prevention and Control

LUO Xiao-fang，XU Ya-qiong

（Shannxi Police College， Xian 710021，China）

Abstract：The outbreak of COVID-19 has had a severe impact on social and economic development. With the development of Network Information Technology， major public health and safety incidents have intensified the spread of online rumors， seriously affecting the harmonious and stable development of society. Therefore， it is particularly important to strengthen the control of Internet rumors in the context of epidemic prevention and control. At present， as China has entered the age of social information， the types of rumors have changed. The Criminal Law Standard of rumor control has increased obviously， but there are some problems such as emphasizing public affairs over private interests. Our country mainly uses the criminal law explanation to seek the traditional accusation network extension way to perfect the rumor governance criminal law system. In the face of professional network rumor spreading behavior， it is difficult to produce governance effect. Network rumor is different from the network Navy. The governance of online rumors should be based on the traditional crime of actual harm in criminal law， and the criminal law system of governance of rumors should be perfected by rationalizing the logical relations of different criminal law norms. The foundation of network navy organization is harmful to the publics right， so it should be regulated by special criminal law. The Light Criminal Law disposition should become the basic idea of criminal law governance of the network navy organization.

Key words：epidemic prevention and control; internet rumor; criminal law governance

當前全球新冠肺炎疫情不斷蔓延擴散，人們對疫情成因及治療方案等認識有限，謠言傳播的模糊性與重要性條件齊備，隨著謠言對社會和諧穩定的日益挑釁，網絡謠言治理成為疫情防控的重要內容。刑法是謠言治理的重要力量，1976年中國制定首部刑法納入謠言犯罪，此后納入刑法的謠言罪刑體系日趨完善。互聯網的出現為謠言的傳播提供有利條件，對謠言治理刑法升級提出更高的要求。當前信息經濟產業成為經濟發展的重要動力，信息社會下我國出現專業化造謠模式，在社會危害性等方面表現出新的特征。新冠肺炎疫情爆發后為防止疫情傳播采取的社會隔離措施為網絡謠言的傳播提供了可乘之機，謠言的目的是借機攻擊黨政治理能力水平，故意制造社會恐慌;或惡意詆毀商業競爭對手等。2020年兩高兩部聯合發布關于懲治妨礙新冠肺炎疫情防控違法犯罪的意見，強調嚴懲造謠傳謠犯罪，區別對待各種犯罪情況，反映出治理謠言問題的迫切性。網絡掃黑除惡中需要對網絡謠言與黑惡勢力關聯差異進行界定，提出分治刑事政策。

一、新冠肺炎疫情網絡謠言的類型、特點及危害

新冠肺炎疫情爆發后，有關疫情防控輿論信息中很多網絡謠言的散布對社會穩定造成不利影響，治理突發公共衛生事件網絡謠言成為當務之急。提升輿情管控能力，也是推進國家治理能力現代化的現實要求。疫情防控關鍵時期，公眾對疫情信息渴求心理為謠言傳播提供了條件。網絡謠言傳播對疫情防控造成負面影響[1]。針對疫情防控中網絡謠言傳播特點，需要分析目前網絡謠言刑法規制存在的困境，通過完善相關法律法規，借助政府、社會公眾多方力量遏制網絡謠言傳播。

（一）疫情網絡謠言類型

疫情防控下網絡謠言傳播呈現新的特點，具有多種類型，主要分為攻擊性謠言，誤解型與牢騷型。誤解型謠言是造謠者因恐慌心理對某些敏感問題隨意猜測導致夸大事實，如疫情期間有謠言稱某公司提前開工是有員工感染疫情，200名員工被隔離。經記者核實該企業未發生員工發燒等情況，誤解型謠言是造謠者不明真相的隨意猜測，以廣泛的方式公布真相非常必要，公眾了解事實后自然會消除誤解[2]。攻擊性謠言是造謠者有預謀地散布假信息打擊特定對象，如有境外網站發布信息稱中國政府準備向最高法申請殺死20000名確診感染者獲批，謠言編造事實旨在詆毀中國政府，對國際輿論造成嚴重惡劣影響。針對這種類型的謠言，揭示造謠者意圖可以遏制攻擊性謠言的傳播。調查了解到此謠言源于境外自稱城市新聞網站發布，網站內充斥大量虛假垃圾信息，應對謠言信息從源頭查證。牢騷型謠言是當人們某些愿望得不到滿足時，埋怨之感就會產生，表現出來的埋怨就是牢騷，這種牢騷如果是直接針對埋怨對象，就是斥責、訴苦，但如果不是針對埋怨對象，就很容易轉化成為謠言。這種謠言，是一種社會情緒的反應，正如造謠者找不到準確的矛盾對立面來發泄一樣，我們也無法找到準確的造謠者，一旦謠言進入大眾傳播領域，就會產生遠遠超出人際傳播的牢騷性質的影響。

（二）疫情防控下網絡謠言的特點

新冠肺炎疫情背景下謠言傳播呈現出傳播群圈化，技術先進化，主流媒體發聲遲緩等特點。當前我國社交媒體迅速發展，自媒體時代信息傳播速度加快，社會輿論變化導致疫情期間輿情變化。用壓制信息公開方式維護社會穩定易催生負面輿情。新冠疫情爆發初期，由于權威信息發布不及時導致出現大量謠言。社會大眾因政府權威信息缺失產生不滿情緒，官方媒體要用權威聲音破解謠言。媒體時代官方媒體缺席，大眾會從社交圈獲得有關疫情不實信息，官媒及時發聲能夠提高大眾對謠言的辨認度。傳播技術發展為謠言滋生創造了條件。以往造謠受眾面積小，隨著自媒體的發展，各種剪輯小視頻APP層出不窮，網絡謠言往往借助視頻圖片形式傳播，大眾因不具備辨別真假能力導致被蒙蔽。

（三）新冠肺炎疫情網絡謠言的危害

新冠肺炎疫情防控背景下，網絡謠言肆意傳播會帶來嚴重危害，對社會穩定產生不利影響，疫情網絡謠言傳播會損害政府良好社會形象，破壞正常市場秩序;引起大眾恐慌情緒，損害政府的公信力。謠言使民眾產生恐慌情緒懷疑政府掩蓋事實;有些造謠者受國外勢力指使，借機詆毀政府，損害政府公眾形象;政府應對網絡謠言治理措施是否及時等受到公眾關注，影響政府的公信力;謠言通常通過過度夸大某種商品功效刺激大眾購買欲，如某藥品可抑制新冠肺炎病毒的謠言傳播造成多地搶購現象;疫情發生后大眾產生恐慌情緒，傳言湖北產地水果會傳播病毒，導致臍橙之鄉秭歸17萬噸臍橙滯銷[2]。自媒體信息傳播超越時空限制，任何網民可以變換方式傳播謠言，制造恐慌情緒。疫情防控期間各地農村路口設置路障積極開展疫情防控。各種封路方式迅速傳播，粗暴防控的個別行為成為負面信息被廣泛傳播，影響大眾對政府部門疫情防控能力的認同。

二、我國刑法治理謠言歷史演進

1979年《刑法》中與謠言相關的罪名為“誹謗罪”，該罪是指以暴力或其他方法公然侮辱他人，情節嚴重處三年以下有期徒刑或剝奪政治權力。在1994年中國通過64K的國際專線進入互聯網，之前中國不存在網絡謠言問題，謠言參與主體、傳播載體等相對簡單。互聯網時代由于市場經濟建設處于起步階段，對個人名譽侵犯成為謠言犯罪主要形式。

信息社會建設起步時期，我國處于前謠言網絡時代。伴隨著社會的高速發展，互聯網技術在我國逐步應用發展起來，但互聯網尚未成為民眾的日常生活平臺。雖然存在利用互聯網造謠的行為，但此時謠言還未實現網絡化轉型。由于市場經濟發展中，塑造良性市場競爭秩序訴求強烈。《刑法》在完善誹謗罪構成要件基礎上，增設“損害商品聲譽罪”等新罪名。此后1997年《刑法》完善涉及私人生活謠言治理罪刑體系，2001年通過實施《刑法修正案》增設“故意傳播虛假恐怖信息罪”，此時利用網絡造謠傳播行為雖仍然客觀存在，但網絡謠言數量未呈爆發勢態。此時期謠言治理相關刑法規范表現為刑法立法，未充分體現通過司法解釋應對謠言的緊迫性。

互聯網普及為謠言進入網絡化時代創造條件。微博等自媒體應用成為信息傳播新場域。2009-2014年我國進入互聯網30階段，此時期互聯網表現出即時化特征，自媒體廣泛應用成為顯著變化。網絡犯罪呈現出網絡犯罪空間出現不同以往的犯罪現象，成為變異犯罪行為的獨有土壤。一些犯罪行為離開網絡無法存在，自媒體時代到來使得互聯網成為謠言滋生最佳場域。新冠肺炎疫情發生后，為有效防控疫情采取的社會隔離措施減少線下的人際交往，客觀加劇了網絡謠言的傳播危害。

組織化產業化模式形成是造謠傳播行為立體化的重要標志，2006年爾瑪互動營銷公司成立，以互聯網整合傳播為特色的營銷服務公司。2013年爾瑪互動營銷策劃公司因非法經營罪被依法追究刑事責任。司法裁定認定犯罪涉及通過信息網絡提供刪除信息服務行為，信息社會中信息成為重要的資源，開發利用信息資源為目的的信息經濟是國民經濟信息化的重要關鍵。謠言生成主體，危害后果等發生政變。在實現專門化發展后，謠言傳播行為實現立體化轉型，出現網絡公關公司等主體。信息經濟時代下，立體化轉型帶來的結構性特征值得關注。

三、突發公共衛生事件網絡謠言治理實踐現狀

2020年我國爆發新冠肺炎疫情，這次突發公共衛生事件造成交通停運，全國春節假期延長等嚴重社會影響。隨著武漢封城消息公布，疫情相關謠言數量激增。2020年疫情網絡環境較非典時期更為復雜，2010年微博元年解決了信息傳遞點對點的問題，網絡謠言借助微博力量廣泛傳播。網民數量激增使得民眾對社會公共事件關注度提高，公共衛生事件網絡謠言傳播快捷，加大了辟謠治理難度。

公共衛生緊急事件網絡謠言治理形式包括預防型與響應型，預防型治理是使用預防措施減少公共衛生晉級情況發生網絡謠言，治理流程分為預防和預警階段。新冠肺炎疫情中我國政府預防型治理通過在衛健委官網開設疫情防控動態專欄應對，衛健委信息公開方面集中于防控動態與媒體報道。突發公共衛生事件網絡謠言響應型治理適用于對政府公眾信息請求的響應，新冠肺炎疫情中政府對網絡謠言大多采取響應型治理措施，如2020年元旦武漢警方發布通告，對不經核實在網絡上發布不實信息違法人員給予警告罰款處罰等。

綜合型治理是使用多種復雜治理方法的治理方式。其中行政法律手段是政府、法院等公權力機關治理網絡謠言主要手段，國家通過立法司法等強制力量規范社會活動，通過強制性行政命令，行政規章制度等調節管理社會活動。針對公共衛生緊急情況網絡謠言綜合治理采用合適的手段，才能達到最佳的謠言治理效果。新冠肺炎疫情中政府應對網絡謠言綜合治理主要利用技術進行監測，對有關疫情造謠行為處置。我國應對公共衛生事件網絡謠言常用治理措施包括辟謠平臺線上技術參與實踐，依法追究造謠者法律責任等。

突發公共衛生事件中網絡謠言治理存在法律法規不完善，地方政府公信力缺失，預警預防不足等問題。我國防止謠言法律制度包括人大頒布的有關法律，兩高頒布的有關解釋，國務院及各部委的有關規定等。我國缺乏將謠言定為犯罪的法律，我國法律中謠言大多為某些犯罪手段包含在法律條文中，對謠言的判定缺乏明確的標準。中國謠言相關法規中對謠言通常表述為嚴格禁止，嚴厲打擊，處置主要以行政處罰形式表示。籠統的法律規范導致謠言治理彈性較大，導致多情況下法律手段效果不夠明顯。

四、新冠肺炎疫情網絡謠言規制的困境

新媒體時代，網絡技術迅猛發展，信息傳播速度加快使得人們可以通過網絡參與信息內容生產傳播，新媒體自由開放環境滋生網絡謠言，謠言的擴散對社會秩序穩定產生嚴重危害。新冠肺炎疫情爆發后多地出現網絡謠言，各地衛生部多次辟謠，但網絡謠言仍無法有效消除。出現疫情網絡謠言主要原因包括公眾批判能力不強，政府公信力不足等，當前網絡謠言規制面臨傳播途徑多樣化增加規制難度，造謠主體難以界定等現實困境。

（一）信息經濟時代對謠言傳播行為的改變

70年代西方學界使用信息化等術語指出信息技術在經濟社會發展中的作用加強，信息社會，以數字化為基本交往方式成為信息社會的特征，信息時代造謠模式發生了新的變化。信息經濟時代下，與謠言相關刑法規范發生變化，規范載體形式及罪名結構等呈現新的特征。信息社會中最高法更多關注公共性謠言，罪名數量占比多，針對個人名譽誹謗入罪受制于我國司法部門嚴格把控[3]。司法適用未發生根本改變，涉及企業商業信譽及涉及侵權交易虛假信息謠言行為未受到影響。刑法規范的投放量大，公共秩序法益成為網絡謠言治理重點。刑法規范投放不均衡是網絡時代謠言的一大特征。信息時代網絡造謠傳播行為發生組織化模式升級，網絡謠言與網絡黑惡勢力不同，需要針對不同罪型進行處理。

（二）法律法規針對網絡謠言規制不夠細致

目前我國初步形成了以《憲法》為核心的謠言治理法律體系，《憲法》具有最高法律效力，為通過其他法律規制謠言傳播奠定基礎，如民事法對網絡謠言規制表現為保護主體榮譽權等方面;刑法對謠言規制體現在罪名變化，如損害商業信譽罪等。最高法關于辦理網絡誹謗等刑事案件法律適用問題的解釋，明確了造謠的范圍，是我國治理網絡謠言的一大法律嘗試。通過梳理我國關于網絡謠言的相關法律，發現司法解釋、行政法規等占據多數。針對網絡謠言制定相關立法處于摸索階段，立法層次較低。解釋規定借助互聯網謠言對他人實施誹謗等行為情節嚴重以尋釁滋事罪論處，但未明確如何定性情節嚴重情況，法律法規針對網絡謠言規制不夠細致，為司法實踐增加了處理難度。

（三）長期以來大量網絡水軍實施的組織造謠行為是司法治理難題

近年來各省公安廳督辦系列網絡水軍案件，取得了一定社會效果。但通過傳統罪名網絡擴張方式能否根治組織化造謠有待商榷。目前司法機關尚未嚴格區分謠言等行為方式，司法機關多適用《網絡誹謗解釋》確立非法經營罪追究刑事責任，形成抓大放小的刑事政策，將網絡水軍頭目作為刑事制裁核心對象，對網絡內部人員等難以進行刑事制裁[4]。當前治理網絡水軍主要將其視作非法經營行為進行刑事制裁，目前客戶市場需求存在，一些底層人員掌握網絡水軍運營方式，可能導致網絡水軍服務費用提高，利益驅使下行為人鋌而走險，逐漸成為新的網絡水軍組織者。

五、國外刑法治理網絡謠言的實踐

我國法律體系對傳播網絡謠言違法行為，根據謠言內容、危害程度等因素區分，通過刑事處罰方式懲戒，刑事規制具有一定限度，傳播網絡謠言行為侵害法益要達到受刑罰處罰程度方可啟動刑法規制[5]。目前我國刑法對網絡謠言治理存在許多不足，國外對網絡謠言治理起步較早，許多國家通過采取系列措施探索出了一些較為成熟的經驗。為有效應對新冠肺炎疫情突發公共衛生事件網絡謠言，我國要積極了解總結國外刑法治理網絡謠言方法，探索適合我國國情的治理途徑。

美國重視對互聯網的工作管理，制定很多互聯網管理法規。奧巴馬公布的網絡安全評估報告中表示，網絡空間帶來威脅已經成為美國嚴重經濟軍事威脅。美國成立白宮網絡安全辦公室，體現對網絡空間治理的重視[6]。1991年首例網絡謠言侵權案后，美國制定了多部網絡傳播規制法律。1996年電信法構建了法律保障、行業把關和公民教育于一體的網謠言治理機制。《信息安全與互聯網自由法》明確網絡危機下總統可宣布信息空間緊急狀態，對威脅公共安全的網絡謠言進行依法治理。美國政府制定倡導有關互聯網行為道德標準，雖然美國未制定的統一聯邦立法來處理互聯網平臺造謠行為，但各州可以針對治理問題制定法律。

在英國的實踐中，信息網絡管理，大力倡導網絡行業自律是英國規范互聯網信息發布的特色。英國政府對互聯網的管理由行業組織完成。組織來自不同領域專業知識組成國民咨詢局，在社會動蕩的危急時刻傳播真實信息。1996年美國在政府倡導下設立行業自律組織，通過接受投訴等實現對互聯網行業自我管制。英國政府2003年成立通信辦公室，負責維護網絡信息內容標準，推動建立分級過濾系統。法國民間人士成立停止謠言辟謠網站，用真實信息代替虛假信息[7]。新加坡采用專門立法規范網絡內容，制定全面的法條保護互聯網安全。韓國建立最早的互聯網審查機構，實施網絡實名制管理，規定利用互聯網造謠刑事處罰，重點審查有害信息。

六、新冠肺炎疫情下網絡謠言刑法規制對策

目前我國最高司法機關治理網絡謠言通過刑法解釋將傳統罪名延伸至網絡空間，立法機關通過刑法修正案增設治理網絡謠言新罪名。當前我國刑法規范仍立足于平面化的謠言治理模式，未改變我國謠言治理刑法結構，面對產業化造謠傳播模式難以發揮效果。世界各國都面臨謠言的困擾，現階段我國網絡謠言出現專業化演進態勢，產生治理困境根源是治理對象組織結構特征，需要厘清網絡水軍與網絡謠言治理的關系，采取分而治之的刑事政策。在網絡信息高速發展的現代，可采用多種措施，以做到打擊有重點，規范有目的，不失精準，且能防患于未然。

（一）明確網絡謠言入罪的門檻

用刑法規制網絡謠言并非我國創舉，韓國、美國等國家均有相關立法以及明確規定。但從我國現行立法來看，對于網絡謠言的認定還存在較大的模糊性，這不僅表現在罪狀的設置上，還體現在立法用語上。對于不同的網絡言論，應當明確需要入罪的類型。比如，對于危害國家安全、社會公共利益的網絡言論，如果確實造成了較為嚴重的后果，具有較大的社會危害性，理應納入刑法規制的范圍。對于一些雖屬于網絡謠言但并未造成嚴重后果的，基于刑法謙抑性的考量，可以不以犯罪論處。對于意見性言論、批評性言論、推斷性言論、基于恐慌的言論、單純的情緒表達、基于具有公信力的信源的信息傳播行為，不應納入刑法規制的范圍。

（二）增設統一規制網絡謠言的罪名，明確其構成要件

由于目前關于規制網絡謠言的刑法規范存在較大的處罰漏洞，建議將目前刑法中涉及網絡謠言的規定統一為一個罪名，具體罪狀可以描述為：“利用網絡故意捏造并散布虛構的事實，足以危害國家安全、社會公共利益或者貶損他人人格，破壞他人名譽，情節嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑;情節特別嚴重的，除七年以上有期徒刑或者無期徒刑。”

（三）網絡謠言犯罪治理應確保刑事法治供給平衡

損害商業信譽及制造傳播公共謠言的犯罪行為為傳統刑法模式下的行為，構成刑法網絡謠言基本體系。要加大個人與商業領域謠言治理制度供給，理順不同刑事規范間的邏輯關系，明確刑法治理網絡謠言邊界。應在網絡水軍治理中引入行為人刑法模式，我國網絡水軍治理延續傳統行為刑法模式，建議在網絡水軍治理中引入行為人刑法模式，需要區分網絡水軍組織不同層次，針對不同層次組織者及群體人員確定差異性刑事責任[8]。網絡水軍刑法治理具有主觀主義色彩，網絡水軍可作為獨立犯罪模式發動刑事制裁;證實是網絡水軍造謠者可結合網絡謠言涉及傳統實害犯進行處罰。

（四）針對公眾知情權做出制度供給

行為人刑法模式將網絡水軍存在作為譴責對象，當前公眾信息獲取發生變化，公眾可以迅速獲得海量信息，同時面臨被不具有真實性的信息困擾的風險。信息的傳播與公眾知情權對應，考慮互聯網時代公眾信息獲取依賴網絡，需要針對公眾知情權做出制度供給。網絡水軍以造假為基礎存在，其發展趨勢是操控網絡空間信息傳播，公眾利用互聯網獲得真實信息減少。網絡水軍存在直接危害公眾的知情權，應將公眾知情權上升為刑法保護法益。刑法對其保護程度不同于傳統實害犯。行為人刑法模式實踐操作要依托識別網絡水軍身份模型，明確網絡水軍侵犯公眾知情權，應將網絡水軍作為特有身份識別。圍繞網絡水軍構建的行為人法制制裁模式需要識別其身份。網絡水軍身份識別是利用Web信息挖掘技術構建分析函數，通過優化網絡環境中身份識別要素，識別發現潛藏的網絡水軍。網絡水軍識別是基于用戶特征建立的綜合性識別模式，能夠準確發現網絡水軍。

（五）行為人刑法模式下刑法制裁應理性把控

刑事制裁的意義是維護秩序，公眾知情權是抽象法益，圍繞網絡水軍進行刑事制裁應表現為輕量化模式。網絡水軍刑法治理目標是兼顧控制刑法罰量，最高法定刑設置二年以下有期徒刑相對合理。對于網絡水軍可以增設刑事禁止性措施，包括禁止建立主要用于傳播交流的網站群組等;禁止從事網絡公關相關職業;禁止允許他人在自己所有網站群組上發布信息。禁言及約談等機制是治理網絡水軍的措施，將相關措施作為行政性措施更為合適。將上游用戶與底層水軍的交易等行為定義為助力網絡水軍，可依托網絡水軍組織架構確立刑事責任體系。

由于突發公共事件危害性，有關公共衛生緊急事件網絡謠言傳播影響大。目前學界對公共衛生突發事件關注不足。信息網絡由于其廣泛便捷等特征影響社會生活，各種網絡違法犯罪新形態成為新業態的影子。網絡謠言及網絡水軍是新形態的代表。由于自媒體發達，直播平臺等媒體不斷更新，信息傳播空間大，加上流量效應，使得利用信息網絡博眼球的情況層出不窮。傳統門戶網站監管不到位，網絡謠言犯罪未來形勢嚴峻。網絡時代如何科學消解網絡謠言的負面影響考驗治理者的智慧，網絡水軍存在使得謠言治理更加復雜，需要尋求新的制度供給。網絡水軍組織危及未危害到公眾知情權，應引入行為人刑法模式進行專門規制，構建層次化的刑事責任體系。

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[責任編輯、校對：黨婷]