歷史制度主義視角下美國農業環境政策的結構與行為演化研究

計寧

摘要：美國農業環境保護政策是一種漸進性的政策演化模式，政策生成是綱領性政策精英利益集團、農場主集團、農化集團、環保集團和反環保勢力相互博弈而產生的均衡性產物，其演化的路徑遵循生成—間斷—均衡的政策變遷過程，而間斷的動力來自美國民主政治體制下的制度性否決。同時，集團性的利益否決嵌入制度性否決的制度框架中，成為美國農業環境政策變遷的輔助推動力;理念的詮釋與使用作為歷史制度主義分析視野下的變量，因其二重性特征，在美國農業環境保護政策變遷過程中既是催化劑的自變量，又是后期農業環境保護政策反叛的因變量。

關鍵詞：歷史制度主義;美國農業環境;政策

中圖分類號：F37文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.04.016

Research into the Structural and Behavioral Evolution of American Agricultural Environmental

Policy from the Perspective of Historical Institutionalism

JI Ning

（Zhengzhou University of Aeronautics， Zhengzhou 450046， China）

Abstract：American agricultural environmental protecting policy is proved as a gradual evolution mode， which is an equilibrium produced by the mutual gambling among the programmatic policy elite group， the farmers group， the agrochemical group， the environmental protection group and the anti-environmental group. The evolution path follows the process of formation-discontinuity-equilibrium， and the discontinuous power is from the institutional veto of the American democratic system， along with the support of the interest veto from various groups. As a variable from the perspective of historical institutionalism analysis， the interpretation and use of the concept is not only the independent variable of the catalyst in the process of the change of American agricultural environmental protection policy， but also the dependent variable of the rebellion of agricultural environmental protection policy in the later period because of its duality.

Key words：historical institutionalism; American agricultural environment; policy

一、問題的提出

工業文明在人類發展進程中的狂飆猛進，使得人類文明的所有領域都席卷其中。特別是工業文明創造出來的史無前例的物質財富，使得其與資源和環境之間的內在張力也持續而激烈地投射在政治、經濟與社會的眾多場域。而作為世界上最大的經濟實體，美國的農業環境政策演化所呈現的眾多參與者之間的競爭、協商與博弈，是人類歷史上具有標志性意義的制度行動過程。雖然歷經諸多的困境與挑戰，但時至今日，美國農業環境保護政策已經使得其農業環境治理獲得巨大成功，實現了資源與環境的可持續良性發展，并在食品安全保障、環境友好等方面取得協同效應。而美國農業環境保護政策從其肇始持續至今日，其演變與發展過程中涉及的結構與行為、利益與沖突、理念與選擇等內容，可依據歷史制度主義的學術關切，基于1933-1996年這個歷史階段予以解釋與回應。據此，本研究關注的核心議題將從如下三個維度進行。

（一）理性行動主體的制度情境博弈：最優還是均衡

美國農業環境保護政策從萌發、發展、穩定到完善，在特定的歷史時空與情境下，眾多理性行動者參與其中。在政策網絡的框架下，究竟是展現出歷史制度主義所描述的“政策的達成，并非是最優方案的競選，而是沖突與選擇下的均衡而已，最大限度而言，也只是次優結果”[1]32的政策博弈場景，還是克服集體行動困境，實現多方利益最大化的理性行動過程？在新制度主義的話語體系下，存在顯著的理論分野。因此，基于美國農業環境保護政策的制定與實施是極其錯綜復雜的過程的緣由，牽涉其中的制度約束與行動主體間彼此目標的談判、競合與磋商，能否通過歷史制度主義的刻畫與描述，勾勒出具有解釋力的框架來回應，是一個值得考量的問題。

（二）時間窗口下的制度變遷：路徑選擇與依賴

美國的農業環境政策最早濫觴于20世紀30年代的土地保護。《土壤保護法》是農業環境政策領域實施的首個法律文件，由此開啟了土地保護的先河，也奠定了農業環保政策的制度框架。之后，隨著經濟、社會以及技術的發展，美國的農業環境政策陸續推出并實施，包括《農業調整法》《國家環境政策法》《農場法》《食品安全法》《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和殺鼠劑法》等一系列的法律政策。那么，在當時特定的制度情境下，這些法律的制定是如何觸發與選擇的，對于此后跨越半個多世紀的美國農業環境政策產生了什么樣的影響，這些政策法律構成的制度體系對于此前政策究竟是顛覆抑或繼承？基于歷史的時間窗口，需要我們予以深入觀察和判斷。而歷史制度主義的理論觀點，或許為我們探討政策演化提供建設性的理論路向。

（三）理念價值：政策演化過程中的整合變量

美國農業環境保護政策的演化，除去正式制度體系下各種行動者的博弈與競爭外，還存在其特有的文化基因中非正式制度的影響與制約，即理念。而非正式制度框架下的構成要素中，理念是政策整合的重要工具。因為按照利伯曼的觀點，在政策演變過程中“理念和制度單獨一維都不能解釋政治和制度變遷，而是在理念和制度之間出現的摩擦和張力，恰恰為政治發展和變革提供了很多激勵、機會和條件”[2]82。因此，在歷史制度主義的理論視野下，美國農業環境政策的演化過程中，理念詮釋如何被綱領性精英集團來闡發政策議題、選擇政策方案以及政策變遷，是值得關注的另一個重要問題。

綜上所言，本研究試圖通過新制度主義理論流派中的歷史制度主義，來檢視跨越五十多年的美國農業環境政策演化過程，揭示出美國特有的政治制度結構對于行動者偏好的形塑與影響、權力結構不平衡帶來的政策路徑選擇以及由此而導致的政策鎖定。還原出這些結構與行動背后的制度邏輯以及政策達成機理，以希冀對中國在農業環境保護政策領域的發展與完善有所啟發與借鑒。

二、歷史制度主義對于政策演化的適用闡述

歷史制度主義是20世紀80年代在批判行為主義和科學主義的學術思潮中涌現出來的新制度主義的三大流派之一。其顯著特點是關注國家結構中的中觀制度，并深入分析政策演化過程和政治領域的集團活動，通過制度發展中的歷時性比較，解釋政策演化的適用性，主要表現在：

（一）歷史制度主義對于政策演化的解釋性闡述

基于歷史制度主義對于制度概念的解析，對制度的研究主要聚焦于中觀制度，比較流行的法團主義結構、政黨制度設計、行政官僚與經濟團體之間制度安排，都是歷史制度主義觸及的主要場域，特別是勾連起政府與相關利益行動者的制度體系，涉及政策制定與執行之間的政策網絡研究，是歷史制度主義深入分析的另一種中觀“制度”。

政策網絡體系中最為關注權力、利益和行為，歷史制度主義認為制度在這三個要素中遵循這樣的基本邏輯：制度首先借助政治制定者通過政策過程來界分與影響政治行動者的權力分配，而權力差異會造成利益分化，進而使得行動者的行為選擇在政策網絡中具有顯著偏好傾向。因此，制度體系下，影響政策選擇的因素不僅涉及個人與組織的行動策略，還涉及網絡結構中雙方在政策體系下的參與程度與互動關系。

（二）歷史制度主義對于政策演化的描述性闡述

歷史制度主義對于政策演化關注的核心內容是政策演化過程中的穩定與變遷，即基于制度的路徑依賴與制度變遷視角對政策演化的描述性研究。政策演化中的路徑依賴是指，以往的制度安排和政策選擇是現今政策結果的伸展與演化，并且一種政策被選定后，由它所帶來的收益超過變革成本，政策就會持續穩定地運行下去，這就是經濟學意義上的報酬遞增效應。報酬遞增為歷史制度主義描述政策的路徑依賴提供了一幅制度畫卷。

但是，制度與政策不會永遠停留在某種狀態，隨著時間的流轉與情境的轉換，必然打破舊制度的均衡，產生新制度與新政策。歷史制度主義對這種制度與政策從穩定到變遷的變化描述成穩定—間斷—平衡的內在邏輯。對此，克勞斯那提出了間斷—平衡模型，即“制度在經過一段時間的穩定后，會被周期性的危機所打斷，產生突發性的制度變遷，此后， 制度再次進入平衡狀態”[3]144。

（三）歷史制度主義對于政策演化研究的方法論建構

政策科學的發展與制度研究之間是彼此相互促進、相互支持的。雖然兩個領域曾經存在競爭性關系，但是20世紀80年代制度研究的回歸，使得政策演化研究的發展出現新路向與新工具。歷史制度主義的方法論研究對于政策演化研究啟示主要體現在宏觀、中觀、微觀三個維度。宏觀層面上，歷史制度主義采用案例分析的方法進行研究，同時又注重理論的建構。而對于政策演化研究而言，歷史制度主義則更加注重價值在歷史進程的特殊性，強調價值的環境適應性。

三、本研究的分析框架構建

歷史制度主義的理論語言中，行為者是在特定、嵌入制度的組織體系下行動，行為者既是制度的生產者，又受到制度的限定與約束。結構塑造行動，行動映射結構。即制度是行動網絡體系中可相互轉化的雙重變量，依據情境在自變量與因變量間往復切換。這個情境所指稱的就是制度環境或脈絡（structual contexts）。伊默古特（Immergut，1998）認為這種情境不是決定行為，只是提供一套完整的結構體系，約束或者扭曲政治行為，并且這些制度體系間也交相呼應，通過結構化的行動對結構產生影響。同時，漸進性的政策變化，是政策參與主體間在制度脈絡中依據自身所處的權力位置而進行的博弈性選擇的結果。并且在政策制定話語體系中，綱領性政策精英憑借自身的信息優勢和對制度模糊性的解釋，將自身的偏好與價值最大限度地注入政策內容，理論在這個過程中發揮了舉足輕重的作用。這些與制度密切關聯的內容與要素，在我們認識、翻譯與轉錄美國農業環境政策演化過程中，需要構建解釋性框架予以解析。

那么，就歷史制度主義中關于結構與行為關系理論，本研究試圖構建理論分析框架，詳細的邏輯結構圖如下所示：

（一）路徑依賴與制度變遷：閉鎖與開放

歷史制度主義將歷史進程的發展納入理論分析視野中，認為一種制度一旦進入組織體系，隨著其運行時間的耗費，變更成本會持續抬高，進而步入持續穩定的發展階段，如果沒有重大歷史事件發生，便不會產生制度變遷。這樣的狀態被稱為路徑依賴。同時，在起初制度產生時，權力不平衡導致的制度偏好傾向的差異，使得占據優勢地位的權力集團不斷擴大其在社會政治、經濟等領域中的資源分配權，由此帶來制度實施的報酬遞增效應，這進一步強化了制度的路徑依賴預期。莫（Moe，1990）基于這個觀點解釋了制度粘性問題，他認為制度一旦形成不易改變，是設計者基于自身的偏好而有意而為[4]。

因此，路徑依賴理論是對嵌入的制度在偏好形成過程中解釋了制度為何穩定的問題。但是對于制度變遷的理論解釋，路徑依賴卻無法給出充分的回應。對此，就需要歷史制度主義從制度開放的維度闡發制度變遷的機理。

早期歷史制度主義對于制度變遷理論的解釋，主要關注外部條件的變化對組織結構和制度造成的沖擊，即重大事件發生使得制度發生根本性變化，發生的時點稱之為關鍵點。科拉思納（Krasner，1984）將這種情況稱之為斷裂均衡（punctuated equilibrium）。并且，歷史制度主義認為制度變遷的很多結果是非意圖性和偶然性，更多突出現實的復雜性和目的性，“即就算是為了維持既有權力關系的不平等而建構和改變制度”[5]160。強調關鍵點和外部條件的變化，使得歷史制度主義關于制度變遷的解釋存在明顯缺陷，容易陷入制度決定論的誤區。直到20世紀90年代，歷史制度主義對制度變遷的研究進入了漸進式制度變遷階段，開始從組織內部尋求解釋制度變遷的原因，瑟倫（Thelen，2003）在批判外部因素無法解釋穩定與變化時期制度變遷的基礎上，劃分出四種制度變遷類型，如下圖所示。

歷史制度主義關于制度變遷機制的研究逐步擴展，從內生因素到外生變量都取得了很多研究成果，也進一步豐富了制度變遷理論構成與適用范圍。

（二）脈絡（context）與否決點：行動者的結構化影響

歷史制度主義在解釋政策變化時突出制度環境的重要性，而這些制度環境并不是原子化的單一制度和組織結構，是由眾多網絡結構的制度所構建的復合結構體，這些制度網絡稱之為脈絡。不同制度與組織在構建中必然會產生差異，導致行動者在行為選擇上的迥異，進而導致政策上的多樣性。所以，解釋政策變化，歷史制度主義秉承“政策結果終究還是要取決于行為者對政策過程的接近可能性與接近程度，對偏好和厲害的界定，以及影響著制約行為相互作用模式的宏觀模式”[6]46的分析思維，關注脈絡在政策分析中價值塑造和行動的重要性。

在脈絡網絡行動中，歷史制度主義又提出了一個重要的政策分析概念——否決點（veto point）。伊默古特（Immergut，1998）認為一項政策的達成并非是一蹴而就，而是需要一系列的決策才能完成。那么，在這一系列的決策過程中，利益集團與政治勢力擁有對這些政策能否達成做出判斷的機會，這被稱為“否決點”。制度脈絡中否決點的數量、所處地位，將影響政策制定參與者的影響力、戰略和政策體系下的重要內容形成。

（三）模糊性與理念的雙維構面：政策變遷的影響要素

歷史制度主義在解釋漸近性的政策變遷經常使用政策模糊性的概念。所謂政策模糊性就是指制度界定的對象、范圍或內容存在未明確的模糊性部分。現存體系下的政策挑戰者因其力量的薄弱，努力通過政策模糊性來尋求對當下制度的曲解、消解或破壞，使政策的使能和效果朝著有利于自身的方向發展。組織框架下眾多行動主體，恰恰通過政策的模糊性，在政策的“規則、解釋、執行”罅隙中，竭力獲得政策變遷的增量疆域。并且“規則越模糊，規則在操作過程中面臨的情形越復雜，那么政策發生變化或者被扭曲的可能性也就越大，反之則反。”[7]78

政策模糊性促成了政策變化的一個特殊的變量要素。同時，在歷史制度主義的理論體系中，對于政策形成過程卻存在眾多不確定性的可能，特別是制度內部的組織活動對于政策形成的解釋存在爭議，而理念的出現為這個問題提供了新的分析路徑。雖然關于理念的概念尚未形成統一認識，不同學者在解釋相關問題時采用選擇性界定，但是理念是非正式制度這一點是沒有爭議的。并且理念在政策變遷過程中，可以通過框架構建被政治精英集團應用于政策議題設定、詮釋政策原因，為應對危機采取對策，進而減少不確定性提供操作化工具。當然，政治精英所推動的政策變遷的核心目的是為獲得合法性權威而展開競爭，理念在被他們使用過程中不是被動存在的，而是持續地被政策參與者和決策集團進行建構和加工。理念的內容要與公眾對政策議題的需求達成一致，才能最終得到社會公眾的認可與支持。

四、歷史制度主義對美國農業環境保護政策演化的檢視

美國農業環境保護政策演化是一個復雜長期的歷史過程，特別是美國的農業環境政策并未形成專門的政策法規，而是分散于農業、環境、化工及食品等法律文本內容中。影響因素包括農業生產的復雜性、農業污染的特殊性、農業行動主體的多元性等。那么，基于上述分析框架，本研究試圖展開歷史制度主義視域下美國農業環境演化的邏輯與過程。

（一）美國農業環保政策體系中的集團博弈：路徑依賴與制度閾值突破

美國的政策體系中，利益集團是具有特定意義的活動群體，他們是美國民主政治活動中不可或缺的重要組成部分。歷史制度主義雖然批判了多元主義理論體系中政策的達成是制度網絡中利益集團博弈的觀點，但是歷史制度主義堅持制度會影響甚至塑造組織內成員的價值偏好，并且政策演化往往不是理性行動者利益最大化的結果，而是基于特定制度情境下和偶然性事件的歷史性演進的結果。那么，在美國農業環境保護的政策制定過程中，具有較大影響力的利益集團對于政策的影響是在特定的環境變量下觸發了舊有制度變遷的閾值，進而生產出新政策結果。

制度變遷過程中，路徑依賴效應的持續鎖定會使得變革成本高企，并且制度體系中的行動者構筑的制度設置，使其權力不平衡強化了現有制度體系下的價值偏好，因此突破制度變革的閾值，取決于現有制度體系下行動者的價值偏好。當眾多行動者的偏好聚合釋放出的能量觸碰到制度變革的臨界點時，現有制度的變革就成為利益受損方理性行動的必然訴求。

美國農業環境保護政策從20世紀30年代開端，到20世紀90年代，具有影響力的變化都契合這樣的行動邏輯。本研究將這一歷史時期美國農業環境保護政策體系中具有重要影響力的政策變化予以梳理，以表格的形式呈現出來（如表2所示）。

制度路徑依賴的強大報酬遞增效應引發政策持續的適應性調整。而在政策持續性調整過程中，相關利益集團都試圖發揮各自的影響力，通過接近權力核心來維持并獲得更多、更大的利益分配。美國農業資源保護政策肇始于20世紀30年代，這個歷史時期恰逢美國農業土地分配政策調整后續階段以及美國國會議員選舉制度變革。

首先是土地分配制度的路徑依賴效應。19世紀中葉，以《宅地法》為核心所推進的美國公共土地私有化進程中，西部區域和大平原地帶因其歧視性的條款使得該區域被大量的東部資本財團所控制。“特別是1880年以后這些財閥和利益團體濫用‘變通條款，農場主們把條款看作是低價獲得有價值土壤的捷徑，使得大片土地落入大牧場主之手”[8]64。同時，他們利用聯邦政府實行多年的寬松和放任的土地政策，對土壤進行不計后果的耕種與開發，無所顧忌地攫取更多的超額利潤，這也進一步使得東部的財閥集團維護美國聯邦政府的土地分配政策，使制度的路徑依賴持續發揮影響。同時通過游說、支持代言人等活動，使得這些區域的土地資源被掠奪式開發，最終引發了歷史上著名的“大塵暴”事件，導致公眾與社會的強烈抗議，迫使政府在1933年的《工業復興法》《農業調整法》、1934年的《泰勒放牧法》中增加土壤保護的相關條款。此時，美國農業環境保護打破舊有制度閾值，迎來新政策的產生。雖然原有的制度閾值被突破，但此后的近50年時間里，間斷性的制度變遷被連續性的制度性再生產所替代，美國農業土地保護政策進入另一個路徑依賴階段，即穩定—間斷—平衡的制度變化周期。

此外，通過對1933年以來美國農業環境保護相關法律條款的梳理，直到1985年的《食品安全法》“一攬子”農業資源保護政策出臺，這些農業土地保護政策都是聯邦政府、農場主集團、行政官僚集團、農化集團為了各自利益最大化進行博弈的副產品，聯邦政府沒有出臺真正意義上的水土保持法案。由此可見，制度或政策是利益分配沖突的副產品，而不是追求集體層面的特定利益的結果。例如，聯邦政府為了緩解1929年的經濟危機，以解決民眾就業為核心目的而組建的民間資源保護隊，只是輔助性地進行土壤保護工作;為了提高農業價格水平而出臺的1936年、1938年、1946年《農業調整法》，主要動力是進行農業價格設定的補貼細則，土壤保護條款只是點綴性增補;二戰后軍火商集團為轉移過剩產能，而瞄準了利潤驚人、前景廣闊的農業殺蟲、化肥等農化科技領域，盡管聯邦政府出臺了1947年《聯邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律，也只是監管這些農業科技企業的實施準則與相關標準，并未有關于農業科技環保的相關要求，這也使得 “美國農業化肥用量從1945年到1965年期間由171.8萬噸增加到847.4噸，殺蟲劑的使用量從1947年的1.24億磅增加到1936年的6.38億磅，翻了近5倍”[9]332。并且在之后關于此法的多次修訂過程中也一直未增加關于農藥、化肥危害和保護公眾的內容，其根本原因是主導該法案的核心行動者是美國農業部和農業化工利益集團的政治勢力。由此可見，美國的農業環境保護政策在舊有制度路徑鎖定期間的邊緣性地位，使得其政策價值與政策效果被大幅弱化，進而引發20世紀60年代席卷全國的聲勢浩大、影響深遠的環保運動。

因此，在20世紀30年代農業環境保護政策出臺前，土地分配政策的路徑依賴持續鎖定多年，同時疊加20世紀30年代的經濟危機、大塵暴、20世紀60年代《寂靜的春天》的社會輿論等外部性突發事件使得農業環境保護的新政策產生，突破此前土地分配制度閾值。雖然此后的政策法律成為國家治理農業環境保護的重要工具，但是從20世紀30年代到20世紀80年代的政策調整卻未有實質性突破，這也是政策制定后農場主集團、農化集團、環保集團、聯邦政府在土壤補貼、公共利益、黨派利益、特殊集團利益博弈所產生的漸近性調整的報酬遞增的路徑依賴效應所導致。同時，因公共利益在這些博弈中的扭曲與弱化，強勢利益集團（農化企業、大農場主）通過影響核心決策集團的權力不均衡，利用現有政策向自身傾斜的便利，進一步強化了當時美國農業環保政策的漸近性調整趨勢，這也契合歷史制度主義解釋制度變遷過程中認定的“制度一旦形成就會使得利益者的談判力變得更強，隨之制度又得到進一步的加強”[1]71的判斷。

國會議員選舉制度變化導致農業利益集團獲得接近政策影響的機會。20世紀30年代受進步主義運動的影響，美國的兩黨政治制度也發生了重大變化。此前國會議員的政黨恩賜制度發生了根本性逆轉，新成立國會議員的選舉委員會，多數黨領袖的決定性影響力被極大削弱，議員在以往選舉上的確定性變得不穩定。這種制度結構上的變化，也使得農場主利益集團迎來并獲得接近政治權力核心的重要時機。眾議員要想在國會兩年一次的改選中獲得連任，必須尋求利益集團的信息資源和選舉支持，而中西部的農業利益集團在這樣的歷史機遇下，在20世紀20年代之后，接近并俘獲中西部的國會議員，與之建立了曠日持久的同盟關系（從20世紀30年代持續到20世紀60年代）。在20世紀30年代的中西部農業危機中，美國聯邦政府出臺大量的農業立法與政策，農業土壤保護政策便是這一歷史時期國會議員選舉制度變遷的邊緣性產物。將其稱為邊緣性政策，是因為中西部農場主集團的核心目的是農產品價格的變化與聯邦政府的補貼政策密切關聯，而國會議員恰恰以這樣的政策傾斜來爭取中西部農場主集團在他們選舉或連任上的支持。土地的退化和沙漠化那些問題便如漢森所說的那樣：“看吧，這些貪婪的鬼佬們，他們才不會在乎遠離他們政治生命的那些哭泣的土地與草皮。”[10]78

（二）美國農業環保政策體系中的否決行為：制度性否決嵌入的利益否決

歷史制度主義的否決點理論就政策網絡的演化具有很好的解釋力。這一觀點的核心內容是，政策變遷的重要影響便是分布于制度體系中錯綜復雜的“否決點”、“否決者”以及相應的否決行動。所謂否決者，是指“當改變現狀時，那些可以針對現狀改變表示同意與否的行為者”[11]36-37。所謂否決點，指的是在制定政策的過程中，相關的行為者聯盟可以阻止通過一項特定的立法[12]57。而這個否決體系的決定性要素是由憲法、政治制度和黨派制度所構成。

那么，依據George Tsebelis（2002）教授的分類方法，由憲法界定并賦予的否決權則稱之為制度性否決，而在政策形成過程中，制度性否決行動者之間會形成政治博弈，這會進一步導致不同的利益聯盟甚至黨派的形成，影響政策制定與執行，這就是黨派否決聯盟或利益否決聯盟。美國的民主政體是以權力制約、制衡為原則的政治體制，這使得聯邦權力中的總統、國會和司法部門在各自權力行使的制度體系下，充分行使維護各自利益或者潛在影響利益的政策內容，否決行為是美國政治體制中的顯著特征之一。

那么在美國近60年的農業政策演化過程中，美國特有的政治制度結構發揮的否決作用，對于更深刻地認知制度結構、行為之間的關系則更有洞見。

首先，總統與國會之間相互牽制的制定性否決。自20世紀30年代啟動的美國農業環境保護政策，否決行為便持續存在于美國的農業環境政策制定與實施過程中。1933年《農業調整法》中規定了關于保護土壤的相關條款，結果1936年美國聯邦最高法院實施否決權，宣布1933年《農業調整法》無效。其原因是法院認定向特定人員征收的稅收，補貼給小農場主是不符合憲法條款中保護所有公民合法財產的規定，轉而又重新制定了《土壤保護和作物耕種法》;1938年富蘭克林·羅斯福在國會提出關于農民補貼的提案，這些資金主要用于補償退耕土地，結果被他予以否決，其原因是補貼條款的金額大幅度提升，導致聯邦預算超出預期，進而損害政府利益。此外，關于總統否決國會立法的還涉及5項內容，具體見表3。下面的圖譜顯示美國歷屆總統在否決立法領域的分布狀況，其中關于農業環境資源保護的達6項之多。通過梳理這6項內容，可以發現總統否決的出發點是為了個人政治動機的達到2項，占比接近33.3%;為了聯邦政府利益否決的為2項，達到33.3%;為了社會公眾利益的1項，占比14.2%，受黨派政治影響的為1項，占比接近14.2%。同時，在國會否決方面，1949年以美國第79屆眾議院議會議長薩繆爾·托利弗·雷伯恩代表的民主黨，否決了時任總統哈利·S·杜魯門提出的關于政府嚴格殺蟲劑的實施標準和危害的提案;1958年國會又否決了時任美國總統德懷特·D·艾森豪威爾提出的關于農業水資源治理的提案。

這些案例和歷史進程中的否決事件表明，在美國的制度否決網絡中，就農業資源保護政策而言，從總統與國會的關系而言，總統試圖超越國會，運用行政命令的工具來實現自己的農業資源保護政策訴求，其本質目的是提高行政效率，履行工作職責，但這并不意味著總統在國會中的提案得不到支持。同時，總統行使立法否決權通常是尋求自我保護，并且一經啟動便具有強大的威懾力，此時，國會企圖繞開總統強行獲得立法便具有極大的挑戰性。同理，如果想要獲得國會的同意，支持自身的提案，那又是另一種情形了。因為就這個否決權的相互影響問題，總統只有建議的權力，但沒有強制的權力。同時，在農業環境保護政策的制度性否決行動過程中，總統與國會基本保持平衡，其制度根源在于雙方都試圖維持政治體制的平衡，特別是在重大農業環境問題上，雙方更傾向于合作而獲得民眾的支持。

其次，除了制度性否決行動，還有涉及利益集團聯盟或黨派否決行動。美國民主政治體制下，不同的社會群體有不同的利益訴求。聯邦憲法也明確為這些利益訴求設置了表達、溝通和實現的通道，利益集團便是最為顯著的利益行動載體。這些農業利益相關集團在行使所謂的否決權過程中，并非脫嵌于美國的政治制度，而是通過裝載于制度結構下的多種形式嵌入制度性否決行為當中去，其行動邏輯如圖3。這種形式的影響力在美國農業政策制定過程中可以得到充分的顯現。

最后，通過對20世紀30年代到20世紀90年代美國農業利益集團的梳理，在農業環境保護政策演化中具有否決性影響力的利益集團主要有：全國美國農場主聯盟、美國農業聯合會、全國農場主組織、美國農業運動、美國環保協會、農業發展理事會（屬于農化集團）、美國反環保集團。雖然這些利益集團組織是基于經濟利益而締結的行動聯盟，但是在農業環境政策的制度、執行以及政策評估領域卻具有類似政治組織的否決性作用。盡管他們不是正式政治制度體系下的組織構成，卻鑲嵌在政治制度體系內，在幕后發揮否決作用。而否決行為的發生其根本原因還是在于這些利益集團各自目標的沖突，使得彼此都期望在政府的政策網絡中進行組織防御，維持甚至超越競爭對手的否決性收益。這些利益集團的否決性運行機制包括：

1. 集團成員嵌入，通過正式政治組織在制度性否決中發揮作用

農業利益集團中的組織成員身份是多元形態的，即本身屬于利益集團的成員，也可能屬于其他利益集團，甚至是國會議員，這就使得利益集團獲得了進入制度性否決的通道，在國會中發揮否決作用。例如，美國農業聯合會在1933年到1934年的“農業集團”發展頂峰時期，該集團的成員中包括了1/4的參議員（14名共和黨人和10名民主黨人）。而且集團當中的很多成員包括承包商、州和地方官員、前政府官員。1945年來自密蘇里的代表威廉·M·懷廷頓在參議員委員會面對來自密蘇里河流域管理局的環保提議時，他不僅作為國會議員和眾議院河流委員會的主席發言進行反對，而且也作為全國農業聯盟委員會河流防洪控制的副主席進行這一提議辯論。這些具有政治制度組織內正式身份的利益集團成員，就是在國會當中的代言人，能夠更好地行使制度否決權，為競爭性的集團活動提供諸多便利。

2. 專業化的信息嵌入，為政策否決提供必要評估參照

政策制定過程中，政府需要就政策的相關內容進行必要的計算與評價，特別是隨著社會復雜度的持續增加，政府面臨信息不足的狀況。而政府之外大量的專業性集團掌握著充分的信息與技術，可以就政府決策的各個維度提供大量相關信息，這就為利益集團進行否決性行為帶來機會與可能。美國農業環境保護政策過程中利益集團的否決行為也符合這樣的路徑。在20世紀60年代的環保運動中，美國環保協會通過集團中的218名農業、水資源、食品安全、化工生產、生態系統的資深專家，對當時美國持續了近30年的殺蟲劑法案進行了否決性修改，最終使得1976年涵蓋了人體健康、毒性危害、生產標準、食品安全等全方位的環保性法律得以通過。

3. 適時的輿論嵌入，成為政府制度性否決的外部壓力

在美國的政治制度體系下，任何一個利益集團都會對公共輿論特別關注，因為通過輿論宣傳和引導，會在一些重大的突發性事件中獲得意外的否決性機會，突破舊有的政策制定框架限制，進而贏得競爭性優勢或直接獲得相關的制度性收益。美國農業環境保護政策的演化進程中，利益集團的輿論嵌入屢見不鮮。在20世紀30年代的“大塵暴”事件中，美國農場主協會就通過專門的報刊發表了關于“大塵暴”成因的解釋，強調是極端天氣和聯邦政府的政策導致這種累積性生態災難的發生。這種輿論引導使得國會在1936年的《農業調整法》補貼條款中加大了對土地休耕的補貼，否決了之前的條款內容，進而使得大農場主集團收益;20世紀60年代，R·卡遜的小說《寂靜的春天》引發了美國全社會對于殺蟲劑安全性的大討論，并直接導致了席卷全國的保護運動。環保協會則通過自身專門的游說組織和信息優勢，引導輿論，發動社會公眾持續向政府抗議其在殺蟲劑問題上的懈怠與失職，最終使得聯邦政府迫于社會公眾對農業安全的強大壓力，出臺了嚴格修訂的1976年《聯邦環境殺蟲劑控制法》。環保組織在此次多個利益集團的博弈中，通過輿論嵌入，達成公共利益取向的組織價值目標。

在歷史制度主義的否決點理論中，美國農業環境保護政策中的制度性否決行為居于主導地位，擁有強大的正式制度程序和規范，但是利益集團中的嵌入性使得利益集團的否決行為也在政策議題、政策形成與執行等諸多環節獲得結構性機會，維持其競爭性優勢或者意外獲益的結果。

（三）美國農業環保政策體系中的理念闡釋：政策變遷的催化劑

歷史制度主義在解釋政策變遷過程中，強調外部事件的影響，并指出制度的否決性結構也會促使政策演化，但是這種闡釋還不足以解釋漸近性政策變遷的發生機理，于是歷史制度主義的研究者將目光聚集到理念在政策演化中的作用和價值，即將制度對行為的形塑和權力關系融進理念的功能當中，而且特定理念只有在特定的制度體系下才會成為制度變遷的主要因素。這種理念會誘發政策要素的重新排列組合，成為政策變遷的催化劑，進而推動政策演化。

那么在美國農業環境保護政策的漸近性演化中，理念的詮釋與運用能夠充分回應這種歷時性的政策變遷。

首先，綱領性精英的理念加工與裝載，將其引入政策議題并促成政策生成。詹尼斯與斯邁爾（Genisey&Smyrl，2008）指出政策精英在政策變遷中具有特殊的地位，因為正是他們圍繞獲得合法性權威展開了競爭。為確保在競爭中的優勢地位，政策精英需要不斷進行熊彼特式的“創造性破壞性”創新，即使沒有民眾的真實需求和環境的變化，政策也時常發生變化，由此政策變遷才得以發生。這種政治競爭也不是發生在虛無的政治空間中，而是通過具體問題的認識和規范框架，通過理念的耦合來釋放出政策內容，包括政策議題的引入和社會公眾情緒的調動與迎合。

那么，美國農業環境政策的演化中，總統作為精英性集團的代表性人物，面臨黨派的競爭和連任的政治需求，在政策變遷中便運用了大量環保理念來開啟農業環境持續而穩定的演化。從20世紀30年代開始，時任美國總統富蘭克林·羅斯福強調功利性的資源保護理念，通過輿論向相關利益集團（農場主集團、小農生產者）宣傳保護土壤所帶來的經濟收益和社會效益，而且適時地將“大塵暴事件”中社會公眾對環境資源的關注進行充分詮釋，贏得各個利益集團的支持，獲得引入政策議題的良好時機，最終在其任期內通過一系列法律（《農業調整法1933》《泰勒放牧法》）和建立組織機構（民間資源保護隊、田納西流域管理局），奠定了美國農業環境治理的制度與組織基礎，而這種由政策精英主導的環保理念一直被此后的美國總統所倡導，并推行到農業環境保護政策執行過程中，使得20世紀30年代到20世紀60年代的農業環境保護政策保持了連續性和穩定性。

其次，理念的更新成為農業環境保護政策變遷的催化劑。20世紀30年代到20世紀60年代，對于環保理念的加工與構建，是由精英政策集團實施完成的。但是，這種理念也是需要根據環境的改變和制度結構的調整不斷更新與變化的，進而引發政策的變遷。20世紀60年代，隨著化工科技水平的持續進步和社會公眾知識的積累，公眾對于農業環境安全的關注超越了以往任何時期，功利性的環境保護理念已經與時代需求相背離，生態環境保護理念開始興起。在1959年總統選舉中勝出的民主黨，其施政綱領便是“在資源保護方面的全面突破”[12]57。全新的環境保護理念被當時的肯尼迪總統進行重新編譯與加工，成立專門的環境與資源委員會，并要求技術專家進行生態環保知識傳播與擴散。此后的總統繼任者林登·約翰進一步將環保理念進行更新與完善，提出了人文生態主義環保理念，并于1965年出臺了涉及農業環境保護的《水質量法》，并在20世紀60年代的環保運動中對殺蟲劑管制進行了顛覆式的更新與修訂，出臺了1972年《聯邦環境殺蟲劑控制法》。關于農業環境的保護政策在環保理念更新的引導下發生了根本性變遷。

最后，理念的模糊性闡釋會導致反叛性的政策變遷。在精英政策集團進行理念闡發與詮釋的過程中，對其模糊性的解釋是一種較為常見的政治策略或手段，即當現有的政策內容與精英集團的目標取向相背離或者沖突的時候，對理念的闡發通常采用模糊的、傾向性的內容，進而保持或維護現有政策所帶來的穩定收益，但是當現有的平衡被外部事件打破的時候，反叛性的政策變遷隨之發生。所謂反叛性的政策變遷是指對現有政策核心內容的修改或去除。這種反叛性的政策變遷在20世紀80年代到20世紀90年代美國農業環境的政府監管政策調整中得到清晰的呈現。1981年新任的共和黨人同時也是保守主義精英集團的代理人羅納德·里根上臺執政。里根采取了反環保主義政策的價值取向，其行動核心是運用自由主義的經濟理念模糊甚至批判過去苛刻的環境政策，農業環境政策也受到巨大影響。“在縮小政府規模、放松管制的招牌下，兩院中的共和黨勢力發動了一場旨在削弱過去幾十年間構建的聯邦環保制度基礎的‘革命，通過審核管制法規、削減環保項目和資金等措施，他們沖擊了環保制度的基礎”[13]，這使得在里根政府時期，美國農業環境保護政策遭受到反叛性的政策變遷，出現政策倒退。但是，環境保護是人類共同的追求，隨后克林頓政府糾正了里根時期的反環保主義政策，農業環境保護重回正軌，并取得了良好的政策效應。

基于歷史制度主義的分析視角，美國農業環境保護政策的產生是多個利益集團在政策網絡下不斷博弈產生的均衡性結果，并非是政策最優化的選擇。而且政策一旦實施，就產生強大的路徑依賴效應，20世紀30年代到20世紀60年代便是新政策產生后的路徑依賴時期。這一階段功利性保護政策理念與實施路徑未發生顯著調整，但是政策變遷過程中，外部因素的影響具有顯著的擾亂作用，包括“大塵暴事件”、“寂靜的春天”、環保運動和反環保運動等，使得政策精英集團調整農業環境政策理念，由功利性保護理念轉向生態環保理念，農業環境保護政策真正迎來全新的發展空間，由此也奠定了美國現今農業環境治理的理論基礎、政策基礎與法律基礎。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]