世界著名生態工程

李世東 金旻

工程檔案：

中國“天然林資源保護工程”1998年開始試點，2000年在全國17個省（區、市）全面啟動，到2010年全面完成了一期工程任務，2011—2020年實施完成了二期工程建設任務。經過20多年的保護培育，國家投入5000多億元，工程建設取得顯著成效，近20億畝天然林得到全面保護，累計完成公益林建設3億畝、后備森林資源培育1651萬畝、森林撫育2.73億畝。目前正在編制《全國天然林保護修復中長期規劃（2021—2035年）》，推動全國天然林全面持續保護。

中國“天然林資源保護工程”（以下簡稱“天保工程”）是世界上第一個、也是唯一一個以保護天然林為主的超級生態工程。天保工程的啟動實施，是中國林業以木材生產為主向以生態建設為主轉變的歷史性標志。“天保工程”堅持把所有天然林都嚴格保護起來作為維護國家生態安全的重要基礎來抓，到21世紀中葉，努力實現天然林紅線安全、質量顯著提升。

啟動背景

天然林資源是中國森林資源的主體，加強天然林資源的保護，對保護生物多樣性、維護國土生態安全、促進經濟社會可持續發展具有十分重要的作用。中國現有天然林面積20.8億畝，天然林蓄積136.7億立方米，作為占全國森林面積64%、森林蓄積量80%的天然林資源，在維護自然生態平衡和國土安全中處于無法替代的主體地位。

長期以來，中國東北內蒙古國有林區和長江上游、黃河上中游地區，為國家建設和人民生活提供了大量木材，與此同時，造成天然林資源銳減、國有林區出現“兩危”（森林資源危機、林區經濟危困）;生態環境不斷惡化，20世紀90年代，僅長江上游、黃河上中游地區，每年因水土流失進入長江、黃河的泥沙量超20億噸，導致下游江河湖庫日益淤積抬高，水患不斷加重，嚴重影響廣大人民群眾的生產和生活。

1998年特大洪澇災害后，黨中央、國務院從中國社會經濟可持續發展的戰略高度，做出了實施“天然林資源保護工程”的重大決策，當年開展試點工作。

該工程旨在通過天然林禁伐和大幅減少商品木材產量，有計劃分流安置林區職工等措施，解決中國天然林的休養生息和恢復發展問題。根據《中共中央、國務院關于災后重建、整治江湖、興修水利的若干意見》關于“全面停止長江黃河流域上中游的天然林采伐，森工企業轉向營林管護”的精神，國家林業局編制了《長江上游、黃河上中游地區天然林資源保護工程實施方案》和《東北、內蒙古等重點國有林區天然林資源保護工程實施方案》。國務院先后召開兩次總理辦公會對上述方案進行審議，2000年10月批準了實施方案，“天然林資源保護工程”正式啟動。

工程規劃

天保一期工程（2000—2010年）規劃。工程范圍：長江上游地區（以三峽庫區為界）包括云南、四川、貴州、重慶、湖北、西藏6省（區、市），黃河上中游地區（以小浪底庫區為界）包括陜西、甘肅、青海、寧夏、內蒙古、河南、山西7省（區），東北、內蒙古等重點國有林區包括內蒙古、吉林、黑龍江、海南、新疆（含新疆生產建設兵團），共17個省（區、市），涉及724個縣、160個重點企業、14個自然保護區等。建設任務為控制天然林資源消耗，實行木材停伐減產，全面停止長江上游、黃河上中游地區天然林的商品性采伐，東北、內蒙古等重點國有林區的木材產量由1997年的1853.6萬立方米調減到2003年的1102.1萬立方米，停伐減產到位后，整個工程區年度商品材產量比工程實施前減少1990.5萬立方米，減幅62.1%;加快長江上游、黃河上中游工程區宜林荒山荒地的造林綠化，到2010年規劃新增森林面積1.3億畝，森林覆蓋率由原來的17.5%提高到21.2%，增加3.7個百分點;妥善分流安置國有林業企業富余職工，需要分流安置76.5萬人，其中東北、內蒙古等重點國有林區50.9萬人，長江上游、黃河上中游地區25.6萬人。

天保二期工程（2011—2020年）規劃。主要目標是到2020年，新增森林面積7800萬畝、森林蓄積11億立方米、碳匯4.16億噸;工程區水土流失明顯減少，生物多樣性明顯增加，同時為林區提供就業崗位64.85萬個，基本解決轉崗就業問題，實現林區社會和諧穩定。實施范圍為在一期范圍基礎上，增加丹江口庫區的11個縣市，其中湖北7個、河南4個。主要任務是長江上游、黃河上中游地區繼續停止天然林商品性采伐，東北、內蒙古等重點國有林區從一期定產的1094.1萬立方米，分3年調減到402.5萬立方米;管護森林面積17.25億畝;建設公益林1.16億畝;中幼林撫育2.63億畝，培育后備資源4890萬畝;繼續對國有職工社會保險、政社性支出給予補助。資金投入合計2440.2億元，其中中央投入2195.2億元，地方投入245億元。

實施進展

“天保工程”1998年在12個省（區、市）開始試點，2000年在全國17個省（區、市）全面啟動，到2010年底按計劃完成一期工程任務。把停伐減產作為首要任務，堅決停止長江上游、黃河上中游地區天然林商品性采伐，封存采伐器具，關閉木材加工廠，取締木材市場，每年少生產木材1239萬立方米，確保森林得到了休養生息。對東北、內蒙古等重點國有林區，將木材產量由1853萬立方米調減到1094萬立方米。建立了縣、場、站三級森林管護網絡體系，層層落實管護責任制，建立各類管護站（點、所）4萬多個，參加管護的國有林業職工由1998年的3.2萬人增加到2009年的22.7萬人，16億多畝森林得到有效管護。積極開展公益林建設，累計完成營造林任務2.45億畝，森林面積凈增1.5億畝，森林蓄積凈增7.25億立方米，森林碳匯增加3.6億噸，森林覆蓋率增加3.7個百分點。采取多種措施，妥善分流安置了95.6萬森工職工，將20多萬“砍樹人”變成“護林人”和“種樹人”。推動各項改革，增強林區發展活力，國有林業職工年平均工資由2000年的5178元提高到2010年的1.7萬余元。

2011年5月20日，國務院在京召開全國天然林資源保護工程工作會議，研究部署二期工程建設。二期工程堅持保護優先、自然恢復為主等原則，積極采取“停伐、提標、擴面”等強有力的政策措施，切實加大天然林保護力度，推動天然林保護向更廣、更深、更高層次發展，實現了全面保護天然林的歷史性轉折。

2017年，中央1號文件中對“完善全面停止天然林商業性采伐補助政策”作出部署，將全國所有國有天然林都納入停伐補助范圍，非國有天然商品林停伐分步驟納入管護補助范圍。中央財政對國有林按照每立方米補助1000元的標準，對重點國有林區每個林業局安排社會運行支出補助1500萬元。歷時3年，完成了對天然林由區域性、階段性保護到全面保護的跨越式轉變。

2019年7月12日，中辦、國辦印發了《天然林保護修復制度方案》，明確了對天然林保護修復工作的總體要求，提出了建立全面保護、系統恢復、用途管控、權責明確的天然林保護修復制度體系的重大舉措和支持保障政策。

2020年7月1日，新修訂的《中華人民共和國森林法》第32條明確規定：“國家實行天然林全面保護制度，嚴格限制天然林采伐，加強天然林管護能力建設，保護和修復天然林資源，逐步提高天然林生態功能。”

據統計，到2020年，國家對“天保工程”投入資金達5083億元，“天保工程”累計完成公益林建設3.06億畝、后備森林資源培育1651萬畝、森林撫育2.73億畝，19.44億畝天然林得到有效保護。

隨著2020年天保二期工程的完成，《全國天然林保護修復中長期規劃（2021—2035年）》編制工作開始推進，天保工作將成為全國林業中一項常態化、制度化的工作，規劃的編制就是天然林保護修復工作正常化的頂層設計和行動指南。

建設成效

以“天保工程”實施為載體，天然林保護取得了巨大的生態、經濟和社會效益，成為改革開放的重大成果之一。

“天保工程”區森林資源得到恢復性增長。通過停伐減產和有效保護，工程區長期過量消耗森林資源的勢頭得到有效遏制，森林資源總量不斷增加，天然林質量顯著提升。20多年來，“天保工程”累計完成公益林建設3億畝，使近20億畝天然林得以休養生息。

局部地區生態環境明顯改善，生態效益顯著提高。中國森林植被總碳儲量91.86億噸，其中80%以上的貢獻來自天然林。天然林區蓄水保土能力顯著增強，生物多樣性日益豐富。東北林區絕跡多年的野生東北虎、東北豹時常出現。西南林區大熊貓、朱鹮、金絲猴等國家級重點保護野生動物的種群數量增加。

林區經濟結構得到調整，富余職工得到安置。打破以木材生產為主的經營格局，積極發展非林非木產業，大力培育新的經濟增長點，加快了木材精深加工項目建設，大力發展綠色食品、畜牧業和中藥材開發為主的多種經營產業和以森林旅游、風電水電綠色能源、冶金建材等非林脫木產業為主的其他產業，初步實現了由“獨木支撐”向“多業并舉”、“林業經濟”向“林區經濟”的轉變。

推動了森工企業向現代企業制度轉變。積極探索適合地區經濟發展特點的天然林保護與林區經濟發展的路子，森工企業逐步轉變了以木材為中心的傳統管理體制，加快了建立現代企業制度的步伐。林業企業管理經營理念轉變，深入推進市場化經營的發展;森林經營理念轉變明顯，科學培育森林取代了單純取材的經營思想。不少條件成熟的地方，將以經營和管護森林為主業的森工企業轉制為全額財政撥款的事業單位，進一步強化了森林經營和管護主體的職責，也為保護和發展好天然林理順了體制。

推動了全民生態意識的明顯提高。工程實施單位充分利用廣播電視、報紙雜志、互聯網絡、固定標語等多種方式，大力宣傳實施“天保工程”的重大意義和建設成效，在全國范圍內都營造出了關注、支持、參與天然林保護的良好氛圍，提高了人們對保護森林、關愛自然重要性的認識，促進了生態文明理念的形成。

政策措施

加強生態修復。在公益林建設方面，人工造林一期工程投入標準為，長江上游地區200元/畝，黃河上中游地區300元/畝，二期工程將上述兩個地區投資標準統一到300元/畝，封山育林一期工程投入標準是70元/畝（中央投入56元/畝），二期工程中央預算內投資標準提高到70元/畝，飛播造林一期工程投入標準是50元/畝，二期工程提高到120元/畝;在森林經營方面，中幼林撫育按照120元/畝的標準安排，后備資源培育人工造林300元/畝，森林改造培育200元/畝;在森林管護方面，國有林一期工程補助標準為1.75元/畝，二期工程提高到5元/畝，集體所有的國家公益林安排森林生態效益補償基金10元/畝，集體所有的地方公益林按照3元/畝的標準補助森林管護費。“十三五”期間，中央財政進一步提高了對“天保工程”的政策補助標準。2016年，人工造林喬木林提高到500元/畝，灌木林提高到240元/畝，封山育林提高到100元/畝，飛播造林提高到160元/畝，補植補造、改造培育由200元/畝提高到300元/畝。2017年，國有林管護補助從5元/畝提高到10元/畝。2019年，集體和個人所有天然商品林停伐補助標準從15元/畝提高到16元/畝，國家級生態公益林補償標準同步提高到16元/畝。

切實改善民生。職工社會保險方面，補助險種為基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育等5項，以2008年各省（區、市）職工社會平均工資的80%為繳費基數，繳費比例合計為30%，其中基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育分別為20%、6%、2%、1%和1%。2016年起，“天保工程”二期國有林業單位社會保險補助標準連續3次調整提高。在國有林區職工住房建設方面，分年實施國有135個重點森工局、33個營林局以及國有林場的棚戶區改造規劃，政府補助以每戶50平方米為標準核定，改造投入為中央補助1.5萬元，省級人民政府補助1萬元，企業補助2萬元，職工個人承擔1萬元。在擴大就業方面，長江上游、黃河上中游可以提供20.53萬個就業崗位，不僅滿足國有職工的就業，還可以為社會創造一定的就業機會。東北、內蒙古等重點國有林區可以提供44.32萬個就業崗位，剩余的職工可以通過多種渠道妥善安排。

推動改革發展。在政社性支出方面，教育、醫療衛生、政府3項經費補助政策是一期工程的教育補助每人每年1.2萬元，長江上游和黃河上中游的衛生補助每人每年6000元，東北內蒙古等重點林區的衛生補助每人每年2500元，二期工程的教育補助提高到每人每年3萬元，長江上游和黃河上中游、東北內蒙古等重點林區每人每年的衛生補助，分別提高到1.5萬元和1萬元;二期工程政企合一的政府機關事業單位每人每年3萬元，公檢法司經費方面，國家已明確規定將林業公檢法經費納入各級財政預算，但為鼓勵各地積極工作，按照每人每年1.5萬元年進行安排;消防、環衛、社區管理等社會公益事業單位補助標準方面，中央財政按照2008年底人數和各省（區、市）年社平工資的80%測算。此外，制定靈活就業的就業困難人員政策，地方人民政府按國家有關規定統籌解決這部分人員的社會保險補貼，對國有林業單位跨行政區域的，由所在地、市或縣人民政府統籌解決。最后，加強林區基礎設施建設，將林區道路、供水供電等公益事業，納入各級政府經濟社會發展規劃、相關行業規劃。