新發展階段生態扶貧脫貧成果鞏固中的返貧風險及其防控機制構建

摘 要：2020年全面建成小康社會后，我國區域性整體貧困得到解決，進入實現第二個百年奮斗目標的新發展階段。當前，我國正處于生態文明建設、脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興疊加推進的歷史交匯期，生態扶貧脫貧成果鞏固關乎鄉村振興和生態文明建設全局。由于脫貧人口抗風險能力薄弱、環境風險引發的突發環境事件和自然災害頻發、后續生態產業發展動力缺乏、農村環境污染問題突出等因素，導致農村生態扶貧脫貧成果鞏固存在著很大的返貧風險。促進生態扶貧與鄉村生態振興有效銜接，需要有效防范農村生態扶貧脫貧成果鞏固中的返貧風險。要激發市場益貧機制，增強農戶對抗市場風險的能力;建立農村環境綜合治理機制，夯實鄉村振興發展生態基礎;增強脫貧農戶內生動力機制，提高脫貧人口可持續發展能力;健全農村生態補償機制，優化農村生態環境法律體系;完善脫貧長效保障機制，增強脫貧人口應對各類社會風險的能力。

關鍵詞：新發展階段;生態扶貧;脫貧成果鞏固;返貧風險;防控機制

基金項目：北京中醫藥大學基本科研業務經費項目“習近平關于生態扶貧的理論與實踐研究”（2021-JYB-XJSJJ042）;北京中醫藥大學馬克思主義學院學科建設專項課題“習近平關于鄉村振興的理論與實踐研究”（2021-XKZX-10）。

[中圖分類號] F304.8 [文章編號] 1673-0186（2021）010-0030-011

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.010.003

黨的十九屆五中全會上，以習近平同志為核心的黨中央著眼于新時代黨和國家事業發展全局，作出了我國進入新發展階段的科學論斷，明確了我國經濟社會發展的歷史定位。新發展階段是全面建成小康社會后，“實現第二個百年奮斗目標的新階段，也是把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的關鍵階段”[1]。建設美麗的社會主義現代化強國既是在新的發展階段，不斷滿足人民優美生態環境需要的時代應然，也是建設人與自然和諧共生的現代化、實現中華民族永續發展的基本目標。進入新發展階段，我國區域性整體貧困得到解決，農村從普遍貧困走向全面小康，開啟了全面振興發展的新征程。當前，我國正處于脫貧攻堅成果鞏固、鄉村振興與生態文明建設疊加推進的歷史交匯期，生態扶貧脫貧成果鞏固關系鄉村振興和生態文明建設全局。推動生態扶貧脫貧成果鞏固與鄉村振興有效銜接，關鍵在于構建生態扶貧脫貧成果鞏固的返貧風險防控機制，促進脫貧地區經濟、生態、民生有機互動。

一、研究緣起與問題的提出

貧困地區與生態脆弱地區高度耦合[2]。按照生態資源的狀況，貧困地區可以大致劃分為生態資源富集型貧困地區和生態資源匱乏型貧困地區。所謂生態資源匱乏區即當地生態極為脆弱，基本不能滿足人民群眾生產生活基本需求的地區，在生態脆弱和貧困地區，人類活動對當地生態資源造成了嚴重破壞，但通過有效的生態治理可以恢復，這種現象在中西部地區，特別是西部地區尤為明顯。生態資源富集區則是當地生態資源豐富，但由于國家或區域生態功能定位，當地生態資源開發利用有限，導致這些地區貧困現象發生。生態扶貧是在馬克思主義反貧困理論的基礎上，以“兩山論”為理論指導的中國特色社會主義扶貧實踐，是生態文明建設中的一種新型可持續扶貧模式，旨在實現在生態建設與保護中減貧，在減貧中保護生態環境[3]。實現鄉村振興發展需要立足新發展階段的目標要求，科學防范和化解生態扶貧脫貧成果鞏固中的返貧風險，鞏固拓展生態扶貧脫貧成果，進一步推動促進生態脆弱脫貧地區經濟、社會、生態協調發展，為建設美麗社會主義現代化強國筑牢生態基底。

當前，學術界關于脫貧成果鞏固的研究日趨深化：楊庭碩從生態文化視角出發，提出生態扶貧內蘊著三層含義：一是生態，二是文化，三是兩者之間相互適應后固定下來的生計方式，鞏固生態扶貧脫貧成果要注重生態與文化的耦合關系，形成“文化生態共同體”[4]。周伍陽提出，生態振興是鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要支撐，要從制度引領、產業銜接與技術創新等維度構建民族地區生態振興路徑[5]。溫鐵軍等提出，鞏固脫貧攻堅成果、構建生態化扶貧長效機制，要創新新型農村集體經濟制度和業態，激活農村生態資源資產，促進城鄉融合發展[6]。胡鈺等認為，生態保護和建設是脫貧攻堅后的重點，應堅持生態規劃引領、資金投入多級打通、構建生態優先制度體系，促進形成綠色發展格局[7]。丁智才、陳意認為，促進生態型脫貧村可持續發展，要立足自身特色，做好生態產業頂層設計、促進生態資源化和產品化，培育內源式發展的文化環境[8]。黃金梓、李燕凌著眼于生態脆弱性地區存在的返貧風險，提出從環境返貧預警機制、社會醫療保障體系、生態經濟可持續發展等方面著手，鞏固拓展生態脫貧成果[9]。

總體而言，以上關于生態扶貧脫貧成果鞏固的學術研究回應了現實問題，取得了豐富的理論成果，為推進鄉村生態振興奠定了堅實的基礎。但是，對于生態扶貧脫貧成果鞏固中面臨的返貧風險關注不足，如何防范返貧風險，進一步拓展生態扶貧脫貧成果，學界尚未形成系統性研究成果，僅有個別學者關注到生態型貧困治理的“內卷化”風險[10]。互構與開放是當今社會的一個基本特征，世界正在步入一個具有高度不確定性的風險社會，德國社會學家貝克認為，當代中國社會正步入風險社會。鑒于此，進入新發展階段，立足我國發展新的歷史方位，堅持以人民為中心，提出防范生態扶貧脫貧成果鞏固中返貧風險的應對策略就顯得尤為重要。

二、新發展階段生態扶貧脫貧成果鞏固面臨的返貧風險

生態扶貧脫貧成果是檢驗農村生態扶貧效果的重要指標。當前，我國區域性整體貧困得到解決，進入鞏固拓展脫貧攻堅成果的“后扶貧”時代，但農村生態扶貧脫貧成果鞏固總是受到各種因素的影響，導致脫貧成果鞏固困難，鞏固拓展生態扶貧脫貧成果，促進鄉村生態振興，仍然面臨著諸多挑戰。

（一）脫貧人口抗風險能力薄弱導致返貧

從抵御風險能力來看，農村脫貧人口抗風險能力薄弱。風險是市場經濟的重要特征，價格行情、市場競爭程度、產業結構變動、產品銷路等對于農村生態扶貧脫貧成果鞏固的影響較大。農業本身的弱勢決定了它在市場經濟條件下是一個收益低、風險大的產業，受自然因素的影響，農業生產經常具有供給的不穩定性。脫貧地區農戶的經濟來源單一，往往主要依靠農牧產品增加收入，由于其產品需求缺乏一定的彈性，產品市場價格波動所帶來的不可預期的潛在的不確定性風險，導致農牧產品價格容易產生波動，這就使得脫貧農戶收入存在極大的不穩定性。隨著市場經濟不斷深入發展，全球化趨勢日益加深，市場供求關系對農牧產品價格的影響愈發顯著，國際市場形勢在一定程度上增加了農牧產品價格的波動性，加劇了農牧民面臨的返貧風險。脫貧地區農業生產以家戶制的小農經濟形態為主，原子化的個體在面對高度組織化的市場時，農戶自身能力極其有限，通常處于弱勢地位。面對這樣的宏觀背景，經濟基礎差的脫貧農戶，抵御市場風險的能力薄弱，常常會陷入“脫貧—返貧—再脫貧”的惡性循環。

（二）環境風險引發的突發環境事件導致返貧

環境風險是未來社會可持續發展的重要威脅。高度技術化的社會意味著高度的風險，互聯網與大數據兩大核心技術合流，重塑了現代社會的方方面面。伴隨著社會主體的日漸多元化，互聯網、大數據傳播的大容量、高強度信息及新媒體的強大沖擊力，勢必促進環境與社會之間的互構關系越來越自覺地體現出來。近年來，我國各類環境風險突出，已經進入突發環境事件高發期。2016年，時任環境保護部部長陳吉寧在全國環境保護工作會議中指出：“當前和今后一段時期是我國環境高風險期，環境安全形勢不容樂觀。有的是環境自身的問題，有的是衍生出來的問題，區域性、布局性、結構性環境風險更加突出，環境事故呈高發頻發態勢。”[11]根據2012—2020年中國環境統計年鑒數據（圖1），我國每年發生突發環境事件雖然呈現逐年下降的態勢，但對社會經濟可持續發展造成巨大損失，直接危害人民群眾的生命安全。四川、貴州、云南、陜西、青海、甘肅、寧夏、新疆8省區既是我國主要的貧困發生地，也是突發環境事件頻發地區，環境突發事件發生率約占全國的三分之一（表1）。這些省區已脫貧地區與少數民族、革命老區、邊區等高度疊加，在國家整體生態功能方面承擔著重要責任。然而，在推動經濟社會發展過程中，這些省區化工產業結構和布局不合理，總體上呈現出近水靠城的分布特征。一些危險化工企業鄰近飲用水水源保護區、重要生態功能區等生態敏感區域，污染物排放、生產安全事故等因素極易誘發環境突發事件，危及人民群眾身體健康和財產安全，造成大規模脫貧人口返貧現象。

（三）自然災害頻發導致返貧

近年來，我國返貧人口逐年減少，從2016年的60多萬下降到2017年的20多萬，但在諸多返貧誘因中，自然災害仍然是脫貧人口返貧的直接因素。貧困與特定的異質性較高的生態系統在空間分布上高度重合，“我國約76%的貧困縣分布在生態脆弱地帶，占全國貧困縣總數的73%”[12]。脫貧地區多數都位于山區、邊區等偏遠地帶，尤其是一些已經脫貧的深度貧困地區和集中連片貧困地區大多地處生態結構異質性極強的西北、西南地區，這些地區貧困人口的剛性地理分布與生態環境具有高度的相關性，自然環境脆弱、生態環境惡劣導致洪澇、沙塵暴、山體滑坡等自然災害和生態危機不斷，因災致貧、因災返貧成為生態扶貧脫貧成果鞏固的主要障礙。2020年環境統計數據顯示，2019年全國發生自然災害6 181起。農作物受災面積19 257千公頃，絕收2 802千公頃，造成直接經濟損失3 271萬元（表2）。其中，四川、貴州、云南、陜西、青海、甘肅、寧夏、新疆、西藏9省區農作物受災面積共計3 529千公頃，約占全國農作物受災面積的57%。“由于自然災害的突發性和不可控性，在短期內會造成相對集中的重大經濟損失”[13]，導致脫貧農戶即使暫時擺脫貧困，也很容易因災返貧。同時，大部分脫貧地區交通設施條件較差，資源開發極易對環境造成負面影響，脫貧人口收入來源拓寬的空間被壓縮，自然災害頻發，進一步加劇了因災返貧的風險。

（四）后續生態產業發展動力不足導致返貧

生態產業發展是生態扶貧的關鍵。在脫貧攻堅進程中，貴州、云南和廣西等省（自治區）將“生態保護+產業發展”作為扶貧的新模式和新方向，發展循環經濟、特色產業，促進生態保護與扶貧開發有機協調。然而，在實際的產業發展中，大部分地區往往更傾向于能夠在短期內帶來經濟效益的生態旅游、民宿經濟等產業模式，對特色文化資源、人文資源等挖掘不夠，導致生態產品種類單一[14]。進入新時代，隨著全面深化改革和市場化程度不斷提高，各地經濟發展過程中的制度性約束越來越少，而區域性自然稟賦的影響則日益突出。東部沿海發達地區憑借自然環境的優勢或區位優勢得到較快發展，相比之下，廣西、云南、貴州、陜西、甘肅等特困縣較多的區域不僅缺乏這些優勢，由于自然環境和區位劣勢的嚴重制約，后續產業發展動力不足。一是產業發展緩慢。大部分已經脫貧的縣鄉開放程度一般都較低，且在國家頒布的主體功能區劃中被列為限制開發和禁止開發地區。在產業扶貧過程中，這些地區主要依托當地的資源條件發展種植業和養殖業，工業化程度低，第三產業欠發達，導致脫貧初期的返貧現象明顯。二是農產品利潤微薄。自然條件限制導致鄰近脫貧縣鄉種植的農產品雷同，同質化競爭激烈。隨著近年來大量具有價格優勢的境外農產品進入國內，擠占了國內市場，由于缺乏品牌與營銷手段，深受市場產能過剩的影響，脫貧地區農牧產品競爭力較弱，難以保證脫貧人口長期穩定的收益。三是就業渠道狹窄。脫貧地區產業基礎較弱，經濟發展動力不足，第二、三產業可提供的崗位有限，難以吸納當地的脫貧人口就業。由此，脫貧地區經濟發展存在后續產業發展動力不足的風險，嚴重影響著農村生態扶貧脫貧成果鞏固和拓展。

（五）農村環境污染問題突出導致生態扶貧成果鞏固困難

近年來，我國環境治理取得了積極成效。但是，農村生態環境惡化的總體趨勢尚未得到完全遏制，環境污染呈現持續惡化和多樣化的趨勢，這不僅威脅農民身體健康，也成為鞏固拓展生態扶貧脫貧成果的重要制約因素。鄉村生活污水嚴重影響農業生產、畜禽養殖場排放大量有機廢水、城市污染轉移加劇農村污染，在資金技術制約、人口分散、污染物難以集中處置等多種原因疊加影響下，農村生態環境污染日益凸顯。2017年，第二次全國污染源普查數據表明，農村每年產生生活污水約90億噸，生活垃圾約28億噸，每年施用化肥約4 700萬噸，有效利用率卻不到35%。隨著農民生產生活方式的改變，農村日常生活垃圾、廢棄秸稈、農膜、電池、藥物包裝袋之類危險廢物等垃圾數量急劇增加。據測算，農村居民人均每天生產生活垃圾1.76公斤，高于城市人均1.24公斤的水平，農村地區每年產生2.8億噸生活垃圾，接近城市的2倍。然而，農村生活垃圾的處理缺乏明確的制度規范，絕大多數鄉村都是利用自然溝壑或自然塌陷區進行填埋，生活垃圾無序丟棄或露天堆放，對地表水、地下水、土壤、空氣構成污染，并帶來食品安全、疾病傳播等問題。脫貧人口生態保護意識和自我防護意識欠缺，大量的環境污染對農村脫貧人口生命健康造成危害，誘發各種疾病，從而引發因病返貧現象。

三、新發展階段生態扶貧脫貧成果鞏固中返貧風險的防控機制

消除貧困和保護環境是世界可持續發展領域的兩大核心問題。可持續性成果是脫貧的真正標志，建立有效返貧風險防控機制既是實現脫貧地區穩定脫貧的現實要求，也是脫貧攻堅與鄉村振興緊密銜接的關鍵。構建農村生態扶貧脫貧成果鞏固的返貧風險防控機制，必須緊緊圍繞培育脫貧人口持續致富發展能力，建立穩定脫貧致富的長效機制。

（一）激發市場益貧機制，增強脫貧農戶對抗市場風險的能力

增強脫貧農戶應對市場風險的能力，是引入市場機制推動扶貧開發的相伴性問題。市場是資源配置的基本手段，各要素通過市場供求的相互作用實現資源優化配置。生態扶貧的關鍵在于發揮貧困地區自然資源優勢，充分發揮市場機制的靈活性推動地方生態產業發展，從而帶動貧困人口脫貧增收。農村扶貧開發中的生態破壞、資源消耗、環境污染等都是典型的外部負效應。由于外部性、公共品、信息不對稱等原因，市場普遍存在失靈現象，生態扶貧將生態、資源、環境等要素納入其中作為重要因素進行考量，不可避免地會面臨公共物品問題。大致而言，可以通過如下幾種方式增強脫貧農戶對抗市場風險的能力。

從生態環境的角度看，“生態環境是一種公共資源，在沒有確認公眾生態權利之前，外部性的問題在供給與消費過程中必然存在。”[15]企業是環境問題的責任主體，但在具體的生態建設實踐中，國家和市場（企業）的關注點有所不同，國家是從社會的角度出發，關注的是公共性維度，而企業的盈利性決定了它更加關注效率。因此，防范農村生態扶貧脫貧成果鞏固中的市場風險，要在保證公平正義的前提下提升企業經濟效益和社會效益。企業要增強項目環保措施和設施的透明度，通過環境大數據平臺及時向公眾及媒體傳遞污染排放數據、污染治理數據等方面全面、準確、權威的信息。借助互聯網、大數據的乘數效應，企業的環保聲譽與知名度將會迅速增加，在社會上形成良好的口碑，不僅有助于推動企業承擔生態責任更加公開化、透明化，也有利于企業的長期發展。

從產業發展角度看，鞏固生態扶貧脫貧成果需要產業支持。沒有產業的支撐，脫貧人口就很難確保不返貧，而發展產業，資金需求更大，需要充分發揮金融在扶貧中的作用，加大金融政策、金融部門對脫貧地區的政策傾斜和支持力度，吸引更多的企業在脫貧地區投資，帶動脫貧人口穩步致富。

從信息的視角來看，脫貧地區和脫貧農戶存在著“信息貧困”，表現為對市場需求、市場變動、政策信息等相關信息的缺乏。消除這種信息弱勢地位，就要強化農村信息網絡建設，為脫貧人口應對市場風險提供準確、及時的信息。

綜上所述，在市場經濟條件下，弱勢的脫貧人口在市場風險面前，其脆弱性尤為突出。引導市場主體參與扶貧開發，不能理解為簡單地推動企業落地脫貧地區，而是從市場主體、市場客體、市場運行機制等方面，完善市場在資源配置中的決定性作用，形成健全的市場機制、供求機制，發揮市場機制的益貧效應，增強農戶對抗市場風險的能力。

（二）建立農村環境綜合治理機制，夯實鄉村振興發展生態基底

農村環境質量直接影響著農村居民的身體健康，面對農村環境污染日益凸顯的現實情形，結合農村生態環境實際，建立生態環境綜合治理機制，使綠色生態成為鄉村振興的支柱和增長極。

一是加強農村生態環境保護和修復。農村地區要統一規劃并加強對化肥農藥的施用管理、開展專項綜合防治、推廣清潔生產等綜合手段形成組合拳，強化土壤污染管控和修復。建立村莊保潔制度和村級整體生活垃圾治理制度，實行廢物源頭減量化，規范農村工業固體廢物處理和舊垃圾清理[16]。在縣域和鄉鎮內大力促進資源回收和農業廢棄物資源化利用，因地制宜地建立多樣化收運處置體系，改變許多農村地區的污水排放、垃圾亂扔、秸稈亂燒的臟亂差狀況。注重“開展地膜、秸稈、畜禽糞便等基礎農業資源的污染治理，推進農村生活垃圾、生活污水等廢棄物的回收和循環利用體系建設，開展農村村容整治和河道整治行動，有效改善農村生態環境”[17]。同時，加強農村生態環境的保護與修復要堅持系統思維，統籌考慮自然生態各要素保護需要，推進各個方面的良性互動、協同配合，對鄉村生態環境實施“山水林田湖草沙一體化生態保護和修復”。

二是促進鄉村生態人居環境整治。改善鄉村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的重要任務。總體來看，農村“臟亂差”的現象依然普遍存在，綠色生活方式在農村尚未形成，實現鄉村振興發展，推動農村生態扶貧成果鞏固，亟待加快補齊農村人居環境短板。從主體層面來說，農民始終是農村人居環境整治的主體，“要建立有效的參與機制，最大程度調動農民的積極性，使農民的主體地位充分彰顯出來。”[18]從頂層設計層面來說，進一步推動農村人居環境整治，國家要按照鄉村振興的各項要求，建立健全農村生態文明建設的體制機制和政策體系，為進一步促進農村人居環境改善提供制度保障。從基層實踐層面來說，要強化基層黨委和政府責任，加大地方投入力度，建立“上下聯動、部門協作”的工作機制，保證鄉村經濟、社會、自然與人的協調發展。從功能層面來說，鄉村除了具有生產功能，為全社會提供必需的農產品外，生態功能也愈加凸顯，鄉村日益成為城市發展的綠色生態屏障。鄉村人居環境改善要在充分考慮與本土自然元素融合性的基礎上，充分利用當地的空余場地建設村民活動廣場和鄉村舞臺，為村民休閑活動提供場地，促使鄉村成為看得見山、望得見水、留得住鄉愁之地。

（三）增強脫貧農戶內生動力機制，提高脫貧人口可持續發展能力

是否具有持續致富發展的能力是檢驗脫貧成效的重要標志。鞏固農村生態扶貧成果，要堅持脫貧群眾的主體地位，把激活內生動力作為關鍵著力點，強化脫貧地區教育發展頂層設計與項目安排，提高農村職業教育水平，提高脫貧人口可持續發展能力，從根本上徹底擺脫貧困。

一方面，強化農村脫貧人口職業教育。農村職業教育的長期缺失導致勞動力素質相對處于較低的水平，實現脫貧地區富余勞動力向城市的轉移，應根據目前脫貧地區教育條件和市場需求，加強規范職業教育。在初中階段實施初級職業教育，如餐飲服務、家政服務、紡織工業的縫紉工、建筑、運輸行業的一般工種等，這些行業對勞動力文化知識面的要求不高，但需要一些專業操作技能，在初中階段可以讓脫貧地區人口掌握一些最基本的知識。高中階段的中級職業教育，其形式可借鑒城市職業高中模式，將職業教育融入高中階段的課程中，在拓寬知識面的同時提升個人能力。此外，針對脫貧地區的實際情況，由政府劃撥專門經費，建立專門的職業高中，“加快推進職業院校布局結構調整，加強縣級職業教育中心建設，有針對性地設置專業和課程”[19]，資助脫貧人口的子女到城鎮去就讀職業高中，多方面增強脫貧地區勞動力素質。

另一方面，要提高脫貧人口自我發展能力。一是依托職業技術學校和培訓機構，提升脫貧人口就業能力，充分利用現有職業技術學校資源，積極開展“訂單式”培訓，根據實際崗位需求，為脫貧人口提供免費或者低繳費的學習和培訓，以提高他們的創業能力、就業能力、增收能力。二是完善脫貧地區就業培訓機制，逐步建立起以技工學校、就業培訓中心、民辦職業培訓學校和民辦培訓點等為基本架構的培訓體系。根據市場新增就業特點，制定實施以就業為導向的職業能力發展規劃，通過職業培訓補貼等多種形式鼓勵勞動者參加培訓，以農村脫貧群體、農村轉移勞動力和農村就業困難人員為重點，因地制宜制定措施、人性化地提供就業服務，注重提高勞動者素質促進就業。三是完善惠及農村脫貧人口的就業服務機制。加強農村脫貧人口勞動力資源調查登記工作，掌握脫貧地區勞動力基礎數據和企業用工情況，建立勞動就業服務網絡及相關數據庫，為農村脫貧人口提供及時、準確、到位的就業信息。四是建立覆蓋農村脫貧人口的就業服務管理體系，加強城鎮及村級的就業與社會保障組織體系建設，搭建就業服務平臺，使公共就業服務工作向鎮（區）、村（社區）延伸，切實做到“平臺到村、聯系到戶、明確到人”的“三位一體”公共就業服務管理體系。

（四）健全農村生態補償機制，優化農村生態環境法律體系

我國貧困地區和生態脆弱區高度重合，脫貧人口面臨著發展經濟和保護環境的雙重壓力。構建生態扶貧成果鞏固中的返貧風險防控機制，要完善農村生態補償機制，保障生態脆弱地區脫貧人口利益。

一是健全農村生態補償多元主體協同機制。健全農村生態補償機制，要堅持政府引導與市場導向相結合，綜合運用法律、經濟、技術、行政等手段，按照“誰受益、誰補償、誰保護、誰補償”的原則，“采取現金補償、對口支持、水權與碳匯交易、產業園區共建、社會捐贈等補償方式”[20]，建立資源性產品的價格形成機制，更好地反映市場供求關系、資源稀缺程度和環境破壞成本。通過發展環保資本市場、創新金融服務模式、規范市場秩序，加大財稅支持力度，吸引更多社會資本進入農村生態補償市場。允許非政府組織、民間環保組織、綠色團體等以合法的市場主體形式提供或購買生態產品，從而實現農村生態補償主體的多元化。同時，借鑒國外環境法律的經驗教訓，制定《農村生態環境補償法》。加快完善主體功能區和綠色生產消費的法律體系和政策導向，充分運用法律的規范性、程序性、強制性、穩定性等特性，將生態補償納入規范化、法治化軌道，使農村生態補償措施的延續性得到充分的制度保障，確保脫貧地區農村生態補償工作得以長期穩定實施。

二是完善農村生態環保法律體系。從農村環境保護的緊迫性和特殊性出發，建立農村環境保護的法律法規，完善農村環境保護的配套措施。“將《環境保護法》置于農村環境保護基本法的地位，規定農村環境保護的基本原則、基本制度等”[21]，為農村環境保護相關法規制定提供參考標準，實現農村環境保護有法可依。農村環境是農民賴以生存的自然資源，關系民生發展和社會穩定，針對脫貧地區實際情況，制定符合區域發展的農村生態環境標準、生態環境評價體系，是保障脫貧地區農民環境權益最直接、最有效的方法。脫貧地區要建立一套科學、有效的生態環境法律法規，將抽象的環境權具體化，規范農民環境行為，以法治理念、法治方式、法制行為推動農村生態環境保護。

（五）完善脫貧長效保障機制，增強脫貧人口應對各類社會風險的能力

鞏固拓展生態扶貧脫貧成果，防范農村生態扶貧返貧風險，還要注重制度建設，建立穩定脫貧致富的長效機制，增強脫貧人口應對各類社會風險的能力。

首先，增強脫貧地區技術支持保障能力。政府部門要加強環保科技頂層設計，布局重點科研攻關任務，有序推動技術研發和成果轉化，為提升環境管理科學化水平，推動大氣、水、土壤污染防治行動計劃落實提供強有力支撐。對于自然資源和生態環境良好的脫貧地區，要依托綠色技術，引進示范優良品種，加強先進技術的研發、引進、示范和推廣，開發脫貧地區特色農產品精深加工技術，為當地農產品加工提供技術支持。當前，大數據技術已經逐漸引入生態環境領域，在氣候變化預測、全球和區域生態網絡觀測、環境污染防控、生態環境評估以及環境治理等方面，環境大數據作用不斷凸顯。防范農村生態扶貧成果鞏固中的環境風險，要借助衛星遙感、無人機、物聯網等先進技術手段，有效地實現監控、評估、預警、監督重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護區等，從源頭上預防環境問題。依靠環境大數據技術健全生態環境監測和評價制度，通過構建環境大數據互動平臺，實現數據的橫向互通和環境資源共享，對區域空氣質量、水環境和污染源進行實時監測和分析，從而科學預測環境事件發生的可能性，提高重大生態環境風險預警預報水平。

其次，完善脫貧地區人才引進機制。脫貧人口是脫貧致富的重要主體，在農村普及科學、技術、文化和教育的同時，建立健全人才開發宏觀調控機制，引導人才向重點支柱產業集聚，向人才缺口領域轉移，形成各具特色、功能互補、各類人才協調發展的局面。脫貧地區各級黨政部門要“圍繞經濟抓人才，圍繞發展抓人才”。政府在黨政人才培養開發、扶貧人才培養開發、民間文化和手工藝技能型人才培養開發、農村適用型人才培養開發等方面應繼續采取積極的行政措施，在政策措施和投入上給予重點扶持。同時脫貧地區還要制定《環境保護專業技術人才和青年拔尖人才選拔培養辦法》，圍繞生態環境保護工作舉辦各類培訓，不斷加強環保機構和人才隊伍建設，為農村生態文明建設和鄉村生態振興培養專業化人才。

最后，完善保障脫貧人口的社會政策體系。脫貧人口穩定脫貧致富離不開國家政策的支持，通過社會政策再分配為脫貧人口提供優惠福利和生活保障，從而改善脫貧人口的福利狀況，增強其應對各種社會風險的能力。一方面，脫貧地區要建立“小生產”與“大市場”的利益聯動機制。在企業、合作社、農戶之間建立一個“利益共同體”，將農民增收和特色產業發展、農村環境改善聯結起來，重點扶持當地生態產業發展，探索特色化生態產業鏈，使企業與脫貧農戶的利益聯結關系更加緊密，鞏固生態扶貧脫貧成果。另一方面，農業生產經常受到各種災害的影響，要發展有利于脫貧人口的多樣化、多形式保險，設立自然災害救濟等突發事件“返貧險”等多樣化保險，加強農業抗災能力建設，持續增進脫貧人口應對各類社會風險的能力。

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