國家治理中大數據智能化的價值、困境與實現路徑

吳朝文 景星維 張歡

摘 要：國家治理中大數據智能化是一種基于大數據和人工智能技術的國家治理技術路徑。大數據智能化對踐行國家治理“以人民為中心”的理念、助推構建現代化的國家治理體系、助力全面提升國家治理能力有著重要價值意義。推進國家治理的大數據智能化，面臨著技術和人才問題、隱私和安全問題、嵌入和融合問題。樹立戰略思維、構建共享體系、建立運行機制是實現國家治理中大數據智能化的有效路徑。

關鍵詞：大數據;智能化;國家治理現代化

基金項目：國家社會科學基金重點項目“網絡社會治理體系研究”（18AKS015）;重慶市社會科學規劃項目“大數據環境下高校教育教學全過程馬克思主義大眾化創新研究”（2018BS03）;重慶市教委人文社科項目“大數據時代高校精準就業模式研究”（fdyzy2020004）。

[中圖分類號] D63 ? ? ? ? [文章編號] 1673-0186（2021）010-0070-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.010.007

大數據和人工智能正在深刻改變著人的實踐和認知方式，對國家治理產生著深遠的影響。大數據智能化對國家的治理，是指在網絡化的社會環境下，將大數據和人工智能技術融入國家治理之中，實現政府決策、社會治理、公共服務三個層面的智慧治理、精準治理、高效治理、科學治理。黨的十九大以來，習近平總書記兩次主持中央政治局會議分別就大數據和人工智能進行集體學習，并指出“要運用大數據提升國家治理現代化水平”[1]，同時“要加強人工智能同社會治理的結合……運用人工智能提高公共服務和社會治理水平”[2]。根據中國互聯網絡信息中心發布的第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2020年12月，我國網民規模達到9.89億，互聯網普及率達70.4%，手機網民規模9.86億，網民中使用手機上網人群占比99.7%[3]。一方面，大數據和人工智能通過對網絡化現實社會形成的數據資源進行數據、信息、知識、價值和趨勢“五位一體”的交互轉換和關系重構，引領了社會生產新變革，創造了人類生活新空間，拓展了國家治理新領域，極大提高了人類認識世界、改造世界的能力，為國家治理現代化的理論和實踐提供了包括特征、思維、技術、方法等維度的嶄新視閾。另一方面，人類文明正在信息化的基礎上，經歷著進一步數據化、智能化的轉型。在此背景下，我國要建成社會主義現代化強國，實現“兩個一百年”的宏偉目標，不僅需要在科學技術層面實現突破，還需要將大數據智能技術運用到國家治理活動中。可以說，大數據智能化是國家治理現代化發展的重要構成與必由之路。

近年來，國家治理中的大數據智能化問題逐漸成為學界研究熱點。有學者認為，技術與治理的結合主要包括了三個論題：社會問題如何被識別和解決，誰有權力識別和解決問題，社會可能性如何被化簡[4]。大數據智能化融入國家治理，其核心要義就是在政治的維度上回答上述三個問題。治理主體通過大數據和智能技術識別、解決國家治理中的問題;明晰大數據和智能技術的運用權限和邊界;通過在國家治理中的大數據智能化，來提升國家治理效能。不少學者就國家治理中大數據智能化的具體問題開展了諸多研究。有學者提到“政府信息化階段、電子政務階段和數字政府階段”是運用信息技術開展國家治理的三個階段[5]。大數據智能化正在驅動向第三階段的變革轉型，為國家治理帶來現代化革命。大數據的“嵌入”國家治理，是助推轉型成功的重要引擎[6]。在具體的實施路徑中，有學者提到要“以大數據為治理依據、以算法為治理核心、以算力為治理支撐”，構建起智慧治理的框架[7]。從學界的現有研究成果來看，較多學者以政治學的機制解釋為切入點，注重探討國家治理大數據智能化“是什么”“怎么辦”的問題。這在為我們提供了更寬闊的學術視野和更豐富的學術資源同時，也顯現出一個巨大的研究空間：從人、技術、國家三者交織的宏觀視角下，我們“為什么”需要國家治理大數據智能化。本文嘗試從價值、困境、實現三個維度開展分析，以期回答上述問題。

一、國家治理大數據智能化的內涵和價值分析

大數據智能化實質是為國家治理提供信息、決策和管理的精準技術支持，在踐行“以人民為中心”的國家治理理念、助推構建現代化的國家治理體系、助力提升全面的國家治理能力等方面體現理論和實踐價值。

（一）國家治理大數據智能化的內涵

大數據是一種技術性的概念，它指通過記錄人在日常生活中使用互聯網留下的數據軌跡，經過存儲、挖掘、整理、分析過程，從而形成的數據集合。大數據的本質是一種信息資產，它能夠幫助人拓展認識，科學決策，最終影響到人的實踐活動。作為一種技術，大數據的客觀存在，將會全方位地影響人的生活。智能化是社會發展的趨勢。智能在這里特指“人工智能技術”。人工智能技術能夠在大數據記錄和保存人的行為數據基礎上，以高計算能力的計算機為硬件，通過深度學習等新的算法邏輯，模擬人腦的思維開展分析，并影響人的行為決策，甚至代替人進行決策。因此，大數據智能化是指大數據通過人工智能實現大數據的智能化應用，即以大數據為基礎的，融合了超級計算機、云計算、物聯網等智能技術手段的科技方法，是一種高技術的產物。大數據智能化主要體現在智能產業、智能制造、智能應用等領域的應用。社會智能化的顯著表現是機器能夠代替人完成一部分腦力勞動，甚至比人完成得更好。智能化作為信息技術的集成體現，不少學者認為其將深度影響我們的社會生活。“工業4.0時代的智能技術”將從“動力—理念—技術”三個層面實現對政府組織的全貌再造[8]。從國家治理來講，國家治理是指在進行公共管理和資源配置中行使權力的方法[9]。有學者認為，在國家治理領域，大數據將“重塑治理結構與決策過程，建構更為平權化的治理模式”[10]。由于對治理主體認知的不同，在學界的研究中，國家治理的概念有著不同的認識。我們通常理解的政府治理模式，是“由上而下”的治理。在這種模式中，對政府行政系統是治理的主體，治理就是政府在公共事務上行使權力的過程。隨著經濟全球化和公共管理理論的發展，一元化的治理模式已逐漸不能滿足社會需求。有不少學者認為，治理和統治有所區別。國家治理是社會廣泛參與，在一定的制度框架內，政府、市場、社區、社會組織、普通民眾等參與的一種多元管理模式[11]。在這種理解框架下，國家治理由政府單主體，轉變為“政府主導、多主體共存”的模式。從治理模式的演變我們可以看到，國家治理水平的提升過程，往往體現出一種“下沉”的過程。國家治理的現代化水平越高，參與治理的主體就越多，那么影響治理效能的其他因素就越多，如法律因素、道德因素、社會組織因素、人口素質因素等。依據不同的影響因素，國家治理就有了法律路徑、制度路徑、道德路徑等多重路徑。在信息技術日新月異的今天，每個人都與技術緊密聯系，不可分割。技術路徑在國家治理中的重要性提升到了前所未有的高度。

學界對國家治理中技術路徑的研究由來已久，主要包括了技術中介理論和技術行為理論兩個領域。技術中介理論認為，技術不僅關聯和調節著人與自然的關系，還形塑著人的實踐方式，改變著人的認知。技術作為一種人造物，它通過影響人的認知和行為，改變了人的生活方式，進而作用于社會形態。因此，拉圖爾、海德格爾等學者都傾向于這樣一種論斷：人可以通過技術創造人工物來治理國家，技術在國家治理中扮演著中介的角色。此外，斯金納等技術行為理論的研究者認為，由于人的行為由周圍環境和自身條件所決定，技術可以通過設計和改善“人的進化條件”“個體生存條件”“社會文化條件”，進而改變人的生活方式，達到國家治理的目的[12]。大數據和人工智能的匯流，提升了技術的中介作用，也使國家治理更加依賴技術。人在大數據智能技術營造的環境中實踐、認知、再實踐，這個循環往復的過程，即是數字化生存的過程。如何有效治理由“數字化生存的人”構成的國家和社會，是國家治理現代化必須要應對的問題。所以，國家治理中的大數據智能化，是一種基于大數據和人工智能技術的國家治理技術路徑。

（二）大數據智能化在國家治理中的價值分析

在國家治理中運用大數據智能化，能夠有效創新行政方式，提高行政效能，進而充分發揮社會主義的制度優勢。

1. 踐行“以人民為中心”的國家治理理念

黨的十九屆四中全會強調，要發揮我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，就需要“堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾”，同時“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉”[4]。隨著網絡化現實社會發展，網絡融入人們社會生活的方方面面，人們的基本信息、社會活動、社會交往等都被網絡以數據化方式采集聚集，進而形成了具有Volume（規模性）、Variety（多樣性）、Velocity（高速性）、Value（價值性）和Veracity（真實性）的5V特征的大數據。大數據來源于人們的社會實踐活動，它是人的社會實踐活動以數據化的形式呈現和表達，是人們的社會實踐活動的真實鏡像。因而利用大數據這一現代化智能化手段進行國家治理應堅持以人民為中心的理念，做到堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民、踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政的全過程中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。一方面，以大數據為切入點，能夠讓國家治理的普遍性、針對性、現實性、契合性都得到明顯提升，也充分體現了黨和國家將人民群眾置于中心位置，尊重人民群眾的主體地位這一治理理念。另一方面，大數據智能化以客觀量化的方式為國家治理現代化、堅持人民的主體地位、精準認識社會發展現狀提供了豐富的資源，從而為國家治理的科學決策提供了有效的支撐。實現國家治理大數據智能化，是“確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”[4]的有效技術路徑。習近平總書記高度重視信息技術革命對于國家治理的影響，對于網信工作和網絡強國做出系列重要講話，強調大數據智能化在國家治理現代化中的重要作用。

首先，大數據智能化能夠覆蓋人民群眾社會實踐活動，超越了傳統調查問卷或者走訪調研的限制，確保對象即樣本，樣本即對象，使國家治理的信息搜集直接對應人民群眾的生活，具備廣泛性。其次，大數據智能化是人民群眾在自主狀態下社會實踐活動的客觀記錄，準確反映了人民群眾的行為規律和價值取向，保證了信息的客觀性，使國家治理的依據更加貼近現實情況。再次，大數據智能化通過計算機網絡的實時采集、高速傳輸、及時處理和可視化展現，能夠保證政府決策及時出臺、社會治理及時跟進、公共服務及時提供，大大提升了國家治理的時效性。最后，大數據智能化將人民群眾社會實踐各方面的數據進行關聯分析和智能預測，能夠聯動起認識、預測、決策的三個節點，為國家治理提供了綜合治理的科學參考依據。黨的十九屆四中全會強調，要“注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”[4]。借助大數據智能化，政府與群眾能夠建立起更緊密的聯系。政府可即時、全面地了解群眾的訴求，群眾也可通過大數據智能化技術有效參與到國家治理的社會生活之中。可以看到，大數據智能化的運用使政府在處理信息的各個環節中都凸顯出人民群眾的主體地位，為國家治理現代化提供了科學價值的社會現實認識，有助于決策者科學把握人民群眾對于美好生活的多樣性、多層次、多方面需求特征，了解國家、社會、個人的生活樣態，有利于考察和關注新時代我國的新矛盾、新需求、新表現[13]。

2.助推構建現代化的國家治理體系

實現國家治理現代化，亟須建立起政府、社會、公民協同共治、共建、共享的國家治理體系。黨的十九屆四中全會認為：“社會治理是國家治理的重要方面”，我們應“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[4]。隨著數據規模的擴大及內容的全面、復雜程度的提高，數據覆蓋了社會經濟各個領域——現實社會的人的各種實踐活動。大數據通過對每個“現實社會的人的實踐”數據化的聚合，通過在大規模的數據中有效消除個別數據的偏差問題，形成更加準確的群體行為規律的有效分析。它從總體上反映出社會群體的共同性特征和發展性規律，將人是“一切社會關系的總和”的感性認識轉向理性研究。在人工智能技術的助力下，政府、社會、公民三者能夠通過數據鏈接和協同起來，在國家治理中發揮各自功能，使國家治理體系朝著更現代化方向發展。大數據智能化改變了傳統邏輯推理形成因果性關系的思維范式，通過對數據進行人工智能自主學習和深度挖掘，建立了各個領域數據之間的數理變化關系，并由數據結論建立傳統方法難以發現的各個領域之間相關性關系。

大數據智能化能夠推進健全中國共產黨總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節。網絡化現實社會的環境使得政府能夠獲得充分的數據資源。這些數據包括：政府在社會管理、提供公共服務以及內部管理中產生的稅務、工商、教育、交通、衛生、公安、民政等政府數據;政府機構專門采集的經濟普查、人口調查、氣象、遙感、測繪、環境等社會數據[14];企業在經營管理、市場服務過程中產生的商品交易、物流配送、網絡社交、電信服務等企業數據;公民在社會活動中產生的行為軌跡、收入消費、社會交流、個人媒體等公民數據。它們是隨著大數據智能化的產生而形成的新的廣義上的政務數據。這些廣泛覆蓋的政務數據和智能化的政務數據提供了國家治理中大數據智能化的技術基礎，并為傳統國家治理中自上而下的結構化管控模式提供了創新改革的客觀條件和契機。具體來看，首先在國家治理領域，利用大數據智能化技術分析國家治理各個領域之間的因變關系和相互影響，發掘和判斷各個領域相關性程度。接著在明確了相關性的基礎上，通過研究數據關聯的遞進路徑，基于實踐活動中相互糾纏的因果性關系，建立起相對應的治理體系。再以科學的數理關系建立政府、社會、市場和公民以及政府各部門機構之間改革和改進的聯動和集成，推進技術、業務、數據的融合，實現不同層級、不同地域、不同系統、不同部門的協同參與治理和提供服務，發揮總體效應，進而形成統籌安排、資源共享、協調發展、合作共贏的國家治理體系。

3.助力全面提升的國家治理能力

增強運用國家制度管理社會各方面事務并做出決策的能力是實現國家治理現代化的一個重要方面。在傳統的國家治理中，決策方式主要體現為政治精英和業務專家依靠其知識、經驗，依據過去事實做出經驗理性的判斷。在當今高復雜度社會中，高新技術日新月異、社會問題紛繁復雜、人們思想觀念不斷更新，傳統決策方式顯然難以應對[15]。而大數據智能化從人們的社會實踐活動出發，通過數據的采集匯集和智能的挖掘分析，還原數據映射的社會經濟發展現狀、人們的行為特征和思想狀況，進而對公共需要和政策影響進行趨勢預測，并且采取定量化、可視化、趨勢化的形式展示，形成國家治理量化科學治理的模式。

此外，大數據智能化還能解決傳統國家治理難以應付的決策難題。它從各種社會問題和各個治理環節中厘清內在聯系和關聯關系，綜合分析風險因素，提高對風險因素的感知、預測、防范能力，明確解決問題的相關影響因素，對政策制定中的整體性和單一性、統一性和差異性、長期性和階段性、政策鏈條和環節、頂層設計和分層對接提供精準決策支撐。需要指出的是，國家治理現代化是一個長期持續的過程。我們需要發揮出我國政治體制帶來的“堅持改革創新、與時俱進，善于自我完善、自我發展，使社會充滿生機活力的顯著優勢”[4]。隨著時代的發展變化，人們的社會實踐活動和需求也在不斷發生變化，這要求國家治理具備與時俱進、因時而變的及時應對能力。大數據智能化通過對網絡的現實社會在時間、空間長期性、連續性數據采集和智能分析，構建了具備時間和空間跨度的立體數據結構，其實質是從時空維度反饋了社會經濟的發展過程。因此，國家治理現代化應充分發揮大數據智能化及時性、連續性的特征，建立由大數據智能化輔助的國家治理能力的評價、反饋和調劑機制。進而促成國家治理能力的全面提升。

二、大數據智能化在國家治理中的現實困境

大數據智能化在實現國家治理中的內涵價值同時，也在技術和人才、隱私和安全、嵌入和融合等方面面臨現實的困境。其中，技術和人才是國家治理大數據智能化的基礎，隱私和安全因素直接制約了國家治理大數據智能化的發展，同時在國家治理大數據智能化實施中也面臨嵌入和融合的問題。

（一）技術和人才問題

技術和人才問題，是影響實現國家治理大數據智能化的根本因素。拉圖爾的存在主義研究認為，人在利用技術的時候，會受到技術本身具備的“激勵”和“抑制”功能影響，其行為不再是單純的人的行為，而是一種人與技術的復合體行為[16]。拉圖爾的技術行為中介論固然有其弊端，但他的研究說明：技術和人才，是通過技術路徑開展國家治理的最基礎、最根本要素。但事實上，在大數據智能化領域，我國仍然存在較大的技術差距和人才缺口。大數據智能化形成和發展的根本基礎在于互聯網以及應用情景的普及。但我國大數據技術和人才發展的速度，顯然沒有跟上互聯網應用情景的發展，甚至出現差距較大的情況。同時，我國在互聯網領域也存在著發展不平衡、不充分的問題。根據中國互聯網絡信息中心的統計報告，截至2020年12月，我國城鎮網民占比68.7%，城鎮地區互聯網普及率為79.8%，農村網民占比31.3%，農村地區互聯普及率為55.9%[5]。我國互聯網發展呈現出明顯的城鄉差別。互聯網基礎設施和網絡普及率的不均衡導致國家治理過程中，大數據智能化的覆蓋率不足，在部分領域數據價值較低。這些數據都指向一個現實困境：要實現國家治理中廣泛運用大數據和人工智能，技術硬件和軟件都存在較大的差距。另一方面，即使在互聯網普及率較高的地區，因為政務數據采集和管理上沒有規范標準、缺乏統籌規劃，導致了數據定義不統一、數據系統性較差、數據連續性不夠、數據精確化不足、開發利用率低等問題。同時，由于業績考核等壓力，一些部門的部分政務數據存在填報不準確等問題，這也造成了數據的失真，從而影響數據信息的效度和信度。更為重要的是，國家治理面臨大量的數據資源，但大數據采集、處理、存儲、管理和安全、智能化分析和挖掘及大數據智能化結果可視化表達等領域均缺乏核心技術。并且，國家治理中大數據智能化的開發利用需要既精通技術手段還要熟悉政務運行的復合型人才，數據價值才能彰顯。因此，如何在國家治理大數據智能化層面，落實黨的十九屆四中全會強調的“堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之，培養造就更多更優秀人才的顯著優勢”[4]，是急需思考和解決的問題。

（二）隱私和安全問題

隱私和安全問題，是影響實現國家治理大數據智能化的直接因素。通過技術路徑開展國家治理，就必須面對技術導致的權力變化。一般來講，權力之所以存在，是因為當權者占有某種社會資源，如土地、工業資本等資源。當信息技術成為國家治理中的重要資源，數據和智能算法成為一種治理資產的時候，數據資源占有將不可避免地導致出現社會成員的隱私和安全問題。大數據智能化的本質在于對網絡化現實社會的鏡像反映。首先現行科層制國家治理體制中“縱向等級管理、橫向分工合作”，形成的各級政府和政府部門之間分工分層，必然映射到大數據智能化治理之中。然而，這種“現實—網絡”的映射，并不適應信息技術對傳統權力結構的沖擊。卡斯特曾以“流動的權力優先于權力的流動”[17]來描述網絡時代的權力結構。誰掌握數據資源，誰就掌握了相當大的權力。實際上，部分政府和非政府機構擁有大量有價值的數據資源，但由于數據資產的重要性、資本和利潤的影響、相關制度缺位、人員的技術素養較欠缺、保存和利用數據的意識不足等客觀和主觀原因，部門之間難以實現技術共享，數字權力的分布不均，逐漸形成了“技術壁壘”。這種“技術壁壘”的存在，顯然與“黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理共同體”[4]建設理念不相適應。其次，數據來源多元化，使各部門間聯通和協調數據的難度增大。數據采集程序和政府運行流程之間的差異，可能會導致造成數據的獲取和分析與國家治理實踐出現脫節的問題。一個環節的數據滯后將造成大數據智能化治理的停滯，影響實效性和時效性。此外，在追求國家治理數據開放共享同時，數字權力的分散，權力結構的扁平化，也會導致數據隱私和數據安全問題。政府憑借數據資源占有和智能化分析能力，具備前所未有的全面采集、監控社會和公民信息的能力。但與新技術相適應的社會倫理和規則總是滯后于科學技術的進步，因此新技術在傳統規則中運行的過程中，存在信息壟斷挑戰公平、信息披露挑戰權威、結果預判挑戰自由的問題。這些問題是在利用大數據技術提升國家治理效能的過程中不可避免產生的發展代價，也是必須正視的負面效應。如何構建相應的數據使用法律法規，在保障公民數據隱私的前提下，合理利用大數據智能化為國家治理提供幫助，是數據安全責任和數據倫理道德所需要思考的重要問題。在推進國家治理大數據智能化的過程中，應健全相應的監督體系，強化對“數據權力”運行的制約和監督，在數字領域也應有黨的統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系。